機構(gòu)改革后重慶市應(yīng)急管理體系運行的問題及對策

汪韶源 吳江

2018年2月，黨的十九屆三中全會決定構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，組建國家應(yīng)急管理部。這對于促進我國應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展具有重要的里程碑意義，標志著我國應(yīng)急管理進入了一個新的發(fā)展時期。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，重慶市對標對表扎實推進應(yīng)急管理機構(gòu)改革。2018年10月，重慶市應(yīng)急管理局正式掛牌，2019年3月，全市38個區(qū)（縣）應(yīng)急管理局全部完成掛牌，至此，重慶市全災(zāi)種、全過程、全方位的應(yīng)急管理體系初步構(gòu)建。這一體系在重慶市應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用，但在運行過程中不可避免地出現(xiàn)了一些問題，制約了應(yīng)急管理體系的高效運行。

一、機構(gòu)改革后重慶市應(yīng)急管理體系運行存在的問題

（一）運行機制不順暢

一是應(yīng)急管理部門內(nèi)部有待磨合。本輪機構(gòu)改革中，重慶市應(yīng)急管理局在原市安監(jiān)局的基礎(chǔ)上劃轉(zhuǎn)整合了市政府辦公廳、市公安局、市民政局、市煤管局、市國土房管局、市水利局、市農(nóng)委和市林業(yè)局等15個機構(gòu)的相關(guān)職能職責，“大部制”特征突出。新機構(gòu)人員來自機構(gòu)改革前多個部門，工作習慣各不相同，工作內(nèi)容有所調(diào)整，從領(lǐng)導到普通干部處于內(nèi)部磨合熟悉的階段。簡言之，職能劃入的“物理疊加”已經(jīng)完成，但工作互相融合的“化學反應(yīng)”尚未全面形成，與機構(gòu)改革運行高效的要求還有一定差距。

二是各部門應(yīng)急管理缺乏協(xié)調(diào)配合。本輪機構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部門后，應(yīng)急管理部門負責對災(zāi)害防治的牽頭協(xié)調(diào)，其他一些部門片面認為應(yīng)急管理局要承擔防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的全部職責，在實際工作中存在應(yīng)急管理部門與同級別其他部門溝通不暢、難以銜接的問題，致使應(yīng)急管理部門無法有效協(xié)調(diào)其他部門協(xié)同工作。

三是社會力量參與應(yīng)急管理較少。雖然近年來重慶市社會力量參與應(yīng)急管理有了迅速發(fā)展，但由于政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域長期占主導地位且較少運用市場、社會等治理手段，導致社會力量參與應(yīng)急管理仍然面臨著渠道不暢通、信息不對稱、活動不規(guī)范等問題，出現(xiàn)了“雷聲大、雨點小”“重形式、輕內(nèi)容”的問題，致使社會力量參與應(yīng)急管理的效果大打折扣。

（二）職責分工較模糊

一是應(yīng)急管理部門職責整合不徹底。應(yīng)急管理部門作為機構(gòu)改革中新組建的部門，整合了多個部門的職能，但也有部分職能只有職責卻沒有支撐體系，出現(xiàn)了職責不清、職責難以剝離、履職難以到位的難題。例如防汛工作，應(yīng)急管理部門無法指揮水利部門各水庫、河道監(jiān)測人員完成防汛監(jiān)測的基礎(chǔ)性工作。同樣，防火、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急涉及的監(jiān)測體系由于未劃歸應(yīng)急管理部門，尚未實現(xiàn)信息聯(lián)通和信息資源共享。

二是各部門應(yīng)急管理職責有交叉。機構(gòu)改革后，應(yīng)急管理涉及的很多職能職責并沒有完全劃分明確，交叉重疊或脫節(jié)空檔的問題仍然不同程度存在，各部門應(yīng)急管理“防、治、救”的職責沒有厘清，存在交叉的現(xiàn)象。例如，防汛抗旱、森林草原防滅火等方面各部門共同履行“防”的責任和應(yīng)急管理部門“救”的責任需要進一步劃分明確[1]。

三是應(yīng)急管理問責機制待規(guī)范。當前應(yīng)急管理的問責中存在“無差異”問責傾向，即不論當?shù)卣?、有關(guān)部門及人員是否有主觀過錯都加以問責。突發(fā)事件后的問責處理“泛化”，部分履職盡責的干部也被問責，加大了應(yīng)急管理部門干部的工作壓力，加重了干部的思想負擔，甚至滋生出部分干部“出不出事，全靠老天”的悲觀思想。

（三）應(yīng)急能力有欠缺

一是部分領(lǐng)導干部存在應(yīng)急管理“本領(lǐng)恐慌”。應(yīng)急管理工作責任重大、任務(wù)繁重，本輪機構(gòu)改革構(gòu)建了全新的應(yīng)急管理體系，對各級領(lǐng)導干部提出了更高的能力要求。在這種情況下部分領(lǐng)導干部仍然靠過去處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的老思路、老經(jīng)驗、老辦法，缺乏新時代應(yīng)對重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，不注重應(yīng)急演練和應(yīng)急培訓，只會導致重大突發(fā)事件無法得到及時有效的處置，從而加大各方面損失。

二是應(yīng)急管理部門工作人員專業(yè)素質(zhì)有待提高。應(yīng)急管理涉及專業(yè)廣，專業(yè)程度高，需要很強的專業(yè)能力。目前，部分應(yīng)急管理部門工作人員由于年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)等方面因素的制約，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等重大突發(fā)事件應(yīng)對中出現(xiàn)無所適從、能力不足的問題，無法滿足現(xiàn)代化、專業(yè)化應(yīng)急管理的工作要求。

三是應(yīng)急管理新技術(shù)手段運用有短板。當前應(yīng)急管理技術(shù)手段較為傳統(tǒng)，監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急指揮等應(yīng)急管理核心領(lǐng)域信息化、數(shù)字化、智能化水平不高?；谌斯ぶ悄?、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段的全市統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合監(jiān)測、預(yù)警、指揮系統(tǒng)和應(yīng)急管理信息共享平臺尚未建立，各區(qū)（縣）、各部門應(yīng)急管理系統(tǒng)各成一體，技術(shù)架構(gòu)割裂，技術(shù)水平和數(shù)據(jù)支撐能力參差不齊，各項信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度不夠。

（四）綜合保障待加強

一是基層應(yīng)急管理工作存在人手短缺現(xiàn)象。各區(qū)（縣）應(yīng)急管理局行政編制普遍不足，無法滿足機構(gòu)正常運行需要，不得不抽調(diào)下屬事業(yè)單位人員到行政科室工作，“混崗”現(xiàn)象突出，“同工不同酬”的待遇影響了應(yīng)急管理部門機構(gòu)運行效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急辦一般只有2～3人，很難適應(yīng)量大面廣的應(yīng)急管理工作要求，而且這些干部往往兼有多職，不能專職從事應(yīng)急管理工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作缺乏長期性、系統(tǒng)性和連續(xù)性。

二是基層應(yīng)急管理經(jīng)費難以滿足工作需要?，F(xiàn)有應(yīng)急管理體制決定了應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)經(jīng)費大多來自上級專項撥款，各區(qū)（縣）應(yīng)急管理部門日常辦公經(jīng)費短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作沒有專項經(jīng)費支持，導致基層應(yīng)急管理人員通信指揮裝備、運輸裝備、常用救援裝備、后勤保障裝備和防護裝備數(shù)量不足。加之保管保養(yǎng)缺失，長期缺乏專業(yè)維護保養(yǎng)，很多裝備已不能正常使用。

三是應(yīng)急管理部門工作人員工作積極性不高。應(yīng)急管理部門承擔了大量臨時性工作，應(yīng)急管理部門工作人員尤其是基層應(yīng)急工作人員在完成崗位職責之外還要長期加班完成臨時性工作，工作壓力和工作強度都很大，經(jīng)常面臨著“權(quán)小責大”的難題，而加班津貼等由于現(xiàn)有政策原因無法發(fā)放，在一定程度上影響了工作積極性。

二、優(yōu)化重慶市應(yīng)急管理體系運行的對策建議

（一）推動應(yīng)急管理部門“三合”

一是通過應(yīng)急管理部門內(nèi)部的有效融合，實現(xiàn)“化學效應(yīng)”[2]。解決職能簡單疊加的問題，本輪機構(gòu)改革后制定的“三定”方案明確了市應(yīng)急管理局和各區(qū)（縣）應(yīng)急管理局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但在這些內(nèi)設(shè)機構(gòu)的實際運行中，應(yīng)給予應(yīng)急管理部門根據(jù)現(xiàn)實運行情況進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)微調(diào)的機制，為機構(gòu)運行充分產(chǎn)生“化學反應(yīng)”提供空間和時間。探索建立機構(gòu)內(nèi)部的“模塊化”工作格局，以業(yè)務(wù)銜接、聯(lián)動有序、資源統(tǒng)籌的方式，全面整合辦公流程，實現(xiàn)機構(gòu)運行體制機制簡約化。

二是通過與其他政府部門的協(xié)調(diào)配合，凝聚應(yīng)急管理合力。建立統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系，制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處理機制[3]。仿照重慶市安全生產(chǎn)委員會和市減災(zāi)委員會工作機制，成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)重慶市應(yīng)急管理委員會，由市長任“應(yīng)急委”主任，分管副市長和市政府秘書長（或副秘書長）任“應(yīng)急委”副主任，應(yīng)急管理委員會成員由市級有關(guān)部門領(lǐng)導擔任，應(yīng)急管理委員會辦公室主任由市應(yīng)急管理局局長兼任，在各區(qū)（縣）分別成立應(yīng)急管理委員會，便于應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)一指揮。

三是通過與社會力量的廣泛合作，形成應(yīng)急管理新格局。按照黨委領(lǐng)導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與的原則，構(gòu)建共建共治共享的社會化應(yīng)急管理新格局[4]。鼓勵和引導社會力量參與應(yīng)急管理，加大政府購買應(yīng)急服務(wù)力度，支持應(yīng)急救援志愿者隊伍建設(shè)，提高社會化應(yīng)急管理協(xié)同能力，通過協(xié)同聯(lián)動提高應(yīng)急管理的實效性。

（二）明確應(yīng)急管理職責分工

一是建立應(yīng)急管理職責清單。在“三定”方案的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)、科學規(guī)范地梳理重慶市和區(qū)（縣）應(yīng)急管理局職責，建立應(yīng)急管理職責清單，將每項應(yīng)急管理職責具體到處室（科室）、具體到崗位、具體到個人。按照職責清單壓實工作責任，并向社會公開，方便群眾辦事，接受社會監(jiān)督。

二是劃分應(yīng)急管理職責邊界。按照“防”是各相關(guān)部門共同職責、“救”是應(yīng)急管理部門主要職責的原則，由市委編辦和區(qū)（縣）委編辦分別下發(fā)文件，對本級應(yīng)急管理部門與其他部門在自然災(zāi)害防救等應(yīng)急管理方面的職責分工予以明確。既有效發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和組織協(xié)調(diào)職能，又充分發(fā)揮相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢和日常業(yè)務(wù)職能，形成應(yīng)急管理工作合力。

三是完善應(yīng)急管理問責機制。全面實行以“一崗雙責”為核心的應(yīng)急管理工作責任制度，建立應(yīng)急管理行政首長負責制，明確全市各級各部門干部對應(yīng)急管理工作的不同責任。對應(yīng)急管理工作不力的責任人及時監(jiān)督執(zhí)紀、問責處罰，加強對應(yīng)急管理工作考評，制定應(yīng)急管理工作“盡職免責”規(guī)章制度，對充分履職盡責的干部可以免于追究責任。

（三）加強應(yīng)急管理能力建設(shè)

一是提高領(lǐng)導干部應(yīng)急本領(lǐng)。通過地方立法，由重慶市人大常委會出臺《重慶市應(yīng)急管理條例》，并將應(yīng)急管理工作情況納入領(lǐng)導干部年度考核。在市委和區(qū)（縣）委黨校開設(shè)應(yīng)急管理綜合能力提升專題研討班，邀請應(yīng)急管理專家和相關(guān)專業(yè)人士給領(lǐng)導干部授課，及時講解應(yīng)急管理方面的專業(yè)知識和所面臨的現(xiàn)實形勢，通過對應(yīng)急管理知識的不斷學習克服領(lǐng)導干部對應(yīng)急管理的“本領(lǐng)恐慌”。

二是提高應(yīng)急人員專業(yè)素質(zhì)。健全應(yīng)急管理系統(tǒng)干部輪訓機制，由重慶市應(yīng)急管理局統(tǒng)一謀劃，組織全市應(yīng)急管理系統(tǒng)工作人員定期到相關(guān)高校開展應(yīng)急管理政策學習和技術(shù)培訓，提高培訓內(nèi)容的針對性和實效性，破解應(yīng)急管理系統(tǒng)工作人員綜合素質(zhì)和專業(yè)技能受限的瓶頸問題。同時，鼓勵支持應(yīng)急管理相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者到全市應(yīng)急管理部門掛職鍛煉，積極吸引具有應(yīng)急管理專業(yè)技術(shù)的人才到全市各級應(yīng)急管理部門工作，盡快在各區(qū)（縣）建立專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍。

三是強化應(yīng)急管理技術(shù)支撐。重視應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新，探索利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段提高應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平[5]，與阿里云、百度云、浪潮等企業(yè)和中科院等科研機構(gòu)合作建立重慶市應(yīng)急管理綜合監(jiān)測預(yù)警指揮系統(tǒng)和應(yīng)急管理信息共享平臺，用高科技為應(yīng)急管理保駕護航。鼓勵在渝高校申請開設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)，建立應(yīng)急管理學科科研平臺，加大資金投入，加強應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究和學術(shù)創(chuàng)新。

（四）完善應(yīng)急管理綜合保障

一是增強應(yīng)急管理人員保障。在應(yīng)急管理部門創(chuàng)新編制管理，淡化編制身份概念，試點開展專業(yè)技術(shù)人員聘任制改革，給予聘任制人員和編制內(nèi)人員同等待遇，統(tǒng)籌工作安排，拉通人員配置，對同一崗位的不同身份人員在薪酬待遇、晉升獎勵等方面同等對待。同時，將更多應(yīng)急管理人力資源安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層一線。

二是落實應(yīng)急管理經(jīng)費保障。重慶市及各區(qū)（縣）應(yīng)將應(yīng)急管理支出列入本級財政預(yù)算，積極爭取國家應(yīng)急管理部和有關(guān)部門政策支持和專項撥款，對上級撥付的應(yīng)急資金嚴禁截留、挪用，補足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理薄弱環(huán)節(jié)經(jīng)費。根據(jù)當?shù)貞?yīng)急管理工作需要及時采購應(yīng)急救援裝備，同時加強應(yīng)急救援裝備的定期保養(yǎng)維護。

三是加強應(yīng)急隊伍激勵保障。提升應(yīng)急隊伍職業(yè)榮譽感和吸引力，在物質(zhì)保障的同時做好精神激勵，認真落實帶薪休假、定期體檢、談心談話等制度，強化人文關(guān)懷，重視心理疏導。認真落實公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，使基層應(yīng)急管理人員在事業(yè)上有奔頭、工作上有動力、待遇上有保障。

基金項目：2019年度重慶市技術(shù)預(yù)見與制度創(chuàng)新專項項目“重慶市區(qū)縣機構(gòu)改革后政府部門運行效能評估研究”（項目編號：cstc2019jsyj-zdxwtAX0039）、2019年重慶市研究生科研創(chuàng)新項目“機構(gòu)改革背景下重慶市區(qū)縣政府文化旅游職能融合研究”（項目編號：CYS19103）階段性成果。

參考文獻：

[1]尚勇.構(gòu)建新時代中國特色應(yīng)急管理治理體系[J].中國機構(gòu)改革與管理，2019（11）：8-10.

[2]牛占華.不斷完善新時代中國特色應(yīng)急管理體制[J].中國機構(gòu)改革與管理，2019（11）：11-12.

[3]應(yīng)急管理部人事司.鞏固和完善國家治理體系中的應(yīng)急管理體制[J].中國機構(gòu)改革與管理，2019（12）：15-16.

[4]彭賢都.新時代中國特色社會主義應(yīng)急管理基本理論擷要[J].領(lǐng)導科學，2018（27）：22-24.

[5]趙子麗.中國應(yīng)急管理的新要求和新發(fā)展[J].人民論壇，2019（02）：58-59.

作? 者：汪韶源，西南大學政治與公共管理學院公共政策專業(yè)碩士研究生

吳 江，西南大學政治與公共管理學院黨委書記、院長、教授

責任編輯：鐘學麗