政府工程全過程工程咨詢組織架構(gòu)模式研究

賈翊銘（深圳市住宅工程管理站， 廣東 深圳 518000）

1 全過程工程咨詢模型

某技術(shù)大學(xué)建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）位于深圳市，項(xiàng)目用地面積約 59 萬 m2，總建筑面積約 95 萬 m2，概算批復(fù)投資約 80.8 億元，計(jì)劃于 2020 年底完工。

本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括 6 個(gè)學(xué)院（健康與環(huán)境工程學(xué)院、創(chuàng)意設(shè)計(jì)學(xué)院、新材料與新能源學(xué)院、大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)學(xué)院、城市交通與物流學(xué)院、中德智能制造學(xué)院）、先進(jìn)材料測(cè)試中心、學(xué)術(shù)交流中心、圖書館、會(huì)堂、公共教學(xué)樓、校行政與公共服務(wù)中心綜合樓、體育館、南北區(qū)宿舍、食堂、留學(xué)生與外籍教師綜合樓、校醫(yī)院、地下公交首末站，以及連廊平臺(tái)等室外配套工程；共 19 個(gè)建筑單體，劃分為 4 個(gè)總承包標(biāo)段組織建設(shè)。

本項(xiàng)目建設(shè)單位（以下簡(jiǎn)稱“建設(shè)方”）為某市政府直屬正局級(jí)行政管理類事業(yè)單位的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)市政府投資建設(shè)工程的全過程項(xiàng)目管理工作。

2 全過程工程咨詢背景及定義

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā) [2017] 19 號(hào)）提出培育全過程工程咨詢，鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國(guó)際水平的全過程工程咨詢企業(yè)，制定全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵(lì)非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。

全過程工程咨詢是對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目前期研究和決策以及項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行的全生命周期提供包含設(shè)計(jì)和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)，既包括工程管理類的活動(dòng)，又包括設(shè)計(jì)等生產(chǎn)（咨詢）類活動(dòng)；涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期可研、工程勘察、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、施工前期準(zhǔn)備、施工過程管理、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)保修等各個(gè)階段的管理服務(wù)。我國(guó)傳統(tǒng)的工程咨詢體系“五臟俱全”卻各成一派，各管理職能涇渭分明，普遍呈現(xiàn)出割裂狀態(tài)。引入全過程工程咨詢，可有效打破行業(yè)間的壁壘，實(shí)施高效管理，對(duì)建筑業(yè)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

根據(jù)廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)指引（咨詢企業(yè)版）（征求意見稿）》，全過程工程咨詢單位既可根據(jù)投資人的委托，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目全過程全部專業(yè)咨詢服務(wù)，全面整合項(xiàng)目建設(shè)過程中所需的投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)咨詢以及全過程工程項(xiàng)目管理等咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)；也可提供菜單式服務(wù)，即“1＋N”模式，“1”是指全過程工程項(xiàng)目管理（必選項(xiàng)），“N”是指專業(yè)咨詢（可選項(xiàng)）。全過程項(xiàng)目管理（即“1”）主要包括項(xiàng)目策劃管理、報(bào)建報(bào)批、勘察管理、設(shè)計(jì)管理、合同管理、投資管理、招標(biāo)采購管理、施工組織管理、參建單位管理、驗(yàn)收管理以及質(zhì)量、計(jì)劃、安全、信息、溝通、風(fēng)險(xiǎn)、人力資源等管理與協(xié)調(diào)工作，專業(yè)咨詢（即“N”）則是建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)階段的專業(yè)咨詢服務(wù)，包括但不限于投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)咨詢等。

3 管理職能的定位

根據(jù)全過程工程咨詢的定義，本項(xiàng)目所實(shí)施的全過程工程咨詢包括了全過程工程項(xiàng)目管理、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理及實(shí)驗(yàn)室工藝咨詢，其中后三項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容為專業(yè)咨詢（即“N”）。在非全過程工程咨詢模式下，本項(xiàng)目建設(shè)方將組建專業(yè)齊全的管理團(tuán)隊(duì)完成全過程工程項(xiàng)目管理及招標(biāo)采購工作，造價(jià)咨詢，工程監(jiān)理及其他專業(yè)咨詢等工作則委托具備專業(yè)資質(zhì)的單位完成。引入全過程工程咨詢單位后，建設(shè)方的項(xiàng)目管理組織模式會(huì)隨之發(fā)生改變，為更好地梳理全過程工程咨詢模式下建設(shè)方的管理模式、管理職能和任務(wù)分工，應(yīng)重新對(duì)建設(shè)方及全過程工程咨詢單位的管理職能進(jìn)行重新定位，以便能更高效地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

全過程工程咨詢單位進(jìn)場(chǎng)后，深入總結(jié)建設(shè)方既有工程項(xiàng)目管理方式下的經(jīng)驗(yàn)和不足，充分把握行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和地方特征，精簡(jiǎn)工作界面，明晰管理層級(jí)；充分發(fā)揮建設(shè)方“總控督導(dǎo)”的定位，明晰工程咨詢單位“自主實(shí)施”的定位，并形成 “金字塔”管理職能定位的模型（見圖 1）。在該定位下，建設(shè)方將站位在“金字塔”頂端，以工程項(xiàng)目的使用單位及有關(guān)政府行政部門為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，明確總體需求，制定總體目標(biāo)，總體監(jiān)督和控制建設(shè)項(xiàng)目前期和施工階段管理工作，充分發(fā)揮“決策、監(jiān)督、保障、技術(shù)支撐”四大總控督導(dǎo)職能。全過程工程咨詢方受建設(shè)方委托，全面組織開展工程項(xiàng)目管理組織行為，包括部分專業(yè)咨詢工作的實(shí)施，如招標(biāo)代理、工程監(jiān)理等；根據(jù)總體需求及建設(shè)目標(biāo)，具體開展前期審批、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購、施工監(jiān)管、工程監(jiān)理、實(shí)驗(yàn)室工藝咨詢等工作，組織管理好勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料設(shè)備供貨商等。

圖1 全過程工程咨詢模式下“金字塔”管理定位模型

4 組織架構(gòu)的融合與任務(wù)分工

4.1 組織架構(gòu)的融合

建設(shè)方和全過程工程咨詢方的管理職能一旦明確，建設(shè)方的管理模式也將發(fā)生變化。在非全過程工程咨詢模式下，由建設(shè)方的管理團(tuán)隊(duì)實(shí)施全過程項(xiàng)目管理及招標(biāo)采購工作，但政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目往往規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、數(shù)量眾多，建設(shè)方管理人員資源有限，很難做好全過程項(xiàng)目管理及招標(biāo)采購工作。此時(shí)，建設(shè)方充分利用市場(chǎng)化組織的專業(yè)技術(shù)和管理力量，對(duì)切實(shí)提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益具有重大意義。因此，在全過程工程咨詢模式下，建設(shè)項(xiàng)目管理組織架構(gòu)將發(fā)生轉(zhuǎn)變，建設(shè)方的管理團(tuán)隊(duì)與全過程工程咨詢團(tuán)隊(duì)融合，共同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理（見圖 2）。

4.2 對(duì)工作界面的理解

組織結(jié)構(gòu)的融合可以充分釋放建設(shè)方的管理資源，緩解管理壓力，優(yōu)化資源配置，因此建設(shè)方的管理團(tuán)隊(duì)資源可以對(duì)多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理。為了更有效地提高組織融合后的管理效率，應(yīng)對(duì)建設(shè)方管理團(tuán)隊(duì)和全過程工程咨詢團(tuán)隊(duì)的工作界面進(jìn)行合理切分。在傳統(tǒng)模式下，建設(shè)方項(xiàng)目組成立后，對(duì)該項(xiàng)目從項(xiàng)目決策至運(yùn)營(yíng)維護(hù)實(shí)施全方面和全過程管理，即直接對(duì)所有專業(yè)咨詢服務(wù)單位、施工單位、材料供應(yīng)單位等進(jìn)行管理，既是管理組織實(shí)施層，也是管理決策層。在全過程工程咨詢模式下，全過程工程項(xiàng)目管理代替建設(shè)方項(xiàng)目組“組織實(shí)施”功能，對(duì)其項(xiàng)下、非項(xiàng)下專業(yè)咨詢單位、施工單位、材料供應(yīng)單位等進(jìn)行管理，決策則仍由建設(shè)方項(xiàng)目組完成（見圖 3）。此時(shí)，建設(shè)方項(xiàng)目組功能由原來的組織實(shí)施和決策功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策、監(jiān)督、保障和技術(shù)支撐”；全過程工程咨詢單位界面則為管理和咨詢工作的實(shí)施。全過程工程咨詢內(nèi)部分為全過程工程項(xiàng)目管理和監(jiān)理兩大主要模塊，全過程工程項(xiàng)目管理具體內(nèi)容包括不限于項(xiàng)目策劃、報(bào)建報(bào)批、招標(biāo)采購、設(shè)計(jì)管理和施工現(xiàn)場(chǎng)管理，同時(shí)還包括各類匯報(bào)材料的準(zhǔn)備和建設(shè)方體制內(nèi)各類管理文件的編制（如工程變更在建設(shè)方內(nèi)部審批時(shí)上會(huì)資料的準(zhǔn)備）；全過程工程監(jiān)理則是施工階段質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管控的組織與實(shí)施主體，負(fù)責(zé)施工單位按照國(guó)家規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)要求的執(zhí)行和落地，在建設(shè)方管控體制下，組織施工單位做好由建設(shè)方發(fā)起的第三方質(zhì)量安全迎檢工作，服從全過程工程項(xiàng)目管理的指令，并在項(xiàng)目策劃、報(bào)批報(bào)建和招標(biāo)采購等項(xiàng)目前期階段，組織有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理人員做好技術(shù)配合工作。

圖2 建設(shè)方與全過程工程咨詢單位組織結(jié)構(gòu)的融合

圖3 全過程工程咨詢模式下工作界面的理解

4.3 任務(wù)分工

在對(duì)全過程工程咨詢模式下建設(shè)方和全過程工程咨詢方，以及全過程工程咨詢單位內(nèi)部項(xiàng)目管理和工程監(jiān)理工作界面的劃分過程中，我們可以將上述各方的工作任務(wù)作進(jìn)一步的明確和細(xì)化。

4.3.1 建設(shè)方的工作任務(wù)

建設(shè)方項(xiàng)目組行使決策、監(jiān)督、保障、協(xié)調(diào)和支撐的職能，承擔(dān)并協(xié)調(diào)對(duì)項(xiàng)目使用單位和政府部門的對(duì)接，從項(xiàng)目外圍保障全過程工程咨詢單位充分發(fā)揮自主實(shí)施管理的職能和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，建設(shè)方項(xiàng)目組應(yīng)參加由全過程工程咨詢單位組織的重要會(huì)議，支撐全過程工程咨詢單位對(duì)所有參建單位進(jìn)行有效的管理。

4.3.2 全過程工程項(xiàng)目管理的工作任務(wù)

全過程工程咨詢單位與建設(shè)方項(xiàng)目組形成合力，全面控制施工質(zhì)量、進(jìn)度和投資，做好安全文明施工。在建設(shè)方管理體系下，建立管理制度，做好項(xiàng)目策劃，履行管理程序；通過精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。全過程工程項(xiàng)目管理與全過程工程監(jiān)理應(yīng)劃分管理界面，在項(xiàng)目實(shí)施中，互相支撐。具體任務(wù)如下：項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌及總體管理，制定管理具體目標(biāo)，編制總體進(jìn)度計(jì)劃，協(xié)調(diào)項(xiàng)目?jī)?nèi)外部關(guān)系；報(bào)建報(bào)批，完成項(xiàng)目建設(shè)前期及工程建設(shè)期間各項(xiàng)報(bào)批報(bào)建手續(xù)，包含但不限于辦理土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、消防、氣象、水土保持等內(nèi)容；設(shè)計(jì)管理，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)各階段和各專業(yè)的設(shè)計(jì)圖紙深度和質(zhì)量的審查，施工階段設(shè)計(jì)問題處理及設(shè)計(jì)變更的管理；招標(biāo)采購與合同管理，做好招標(biāo)采購策劃，招標(biāo)方案的確定，招標(biāo)文件的編制及建設(shè)項(xiàng)目涉及的土建項(xiàng)目和各專業(yè)系統(tǒng)合同履約，后評(píng)價(jià)的管理；進(jìn)度管理，明確進(jìn)度管理目標(biāo)，編制進(jìn)度計(jì)劃，提出控制措施，對(duì)進(jìn)度計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；投資控制，確定投資目標(biāo)，制定管理制度。做好造價(jià)咨詢單位的管理，全面控制建設(shè)項(xiàng)目投資；工程技術(shù)管理，對(duì)工程建設(shè)過程中的特殊結(jié)構(gòu)、復(fù)雜技術(shù)、關(guān)鍵工序等技術(shù)措施和技術(shù)方案審核，分析與評(píng)價(jià)，解決施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)的各類技術(shù)問題，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，從專業(yè)技術(shù)角度提出合理化建議，處理項(xiàng)目建設(shè)過程中各類重大技術(shù)質(zhì)量問題；檔案信息的管理，借助先進(jìn)的信息管理團(tuán)建及先進(jìn)的信息技術(shù)平臺(tái)，高效的管理項(xiàng)目建設(shè)全階段的工程資料；BIM 管理，組織落實(shí)基于 BIM 工具的技術(shù)管理；現(xiàn)場(chǎng)管理，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的質(zhì)量、進(jìn)度及安全文明施工管理進(jìn)行宏觀的統(tǒng)籌管理；實(shí)驗(yàn)室工藝咨詢及管理，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)各類實(shí)驗(yàn)室內(nèi)容，環(huán)境，需求進(jìn)行調(diào)查并轉(zhuǎn)換為設(shè)計(jì)語言，制作試驗(yàn)房間參數(shù)手冊(cè)，并對(duì)實(shí)驗(yàn)室工藝設(shè)計(jì)進(jìn)度、設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行全過程管理；竣工驗(yàn)收及移交管理，組織項(xiàng)目參建各方辦理專業(yè)驗(yàn)收和總體驗(yàn)收申報(bào)手續(xù)，及時(shí)解決工程竣工驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的工程質(zhì)量問題，負(fù)責(zé)項(xiàng)目移交工作的管理。

4.3.3 全過程工程監(jiān)理的工作任務(wù)

全過程工程咨詢單位按照國(guó)家及當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范，以及全過程工程咨詢合同，履行監(jiān)理職責(zé)，包括本項(xiàng)目施工準(zhǔn)備階段、施工階段、保修及后續(xù)服務(wù)階段的各項(xiàng)監(jiān)理工作，包括與工程監(jiān)理相關(guān)的其他工作。全過程工程監(jiān)理與全過程工程項(xiàng)目管理應(yīng)劃分管理界面，在項(xiàng)目實(shí)施中，互相支撐。全過程工程監(jiān)理的主要工作任務(wù)是在施工過程中對(duì)質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)投資控制及工程信息進(jìn)行管理。全過程工程咨詢的監(jiān)理應(yīng)拓寬服務(wù)范圍，工作任務(wù)還應(yīng)包括：施工準(zhǔn)備階段的監(jiān)理服務(wù)，但不限于理解項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；配合全過程工程項(xiàng)目管理對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體策劃；參與本項(xiàng)目的招標(biāo)工作；對(duì)材料設(shè)備的技術(shù)參數(shù)或品牌檔次提出意見或建議；配合對(duì)初步設(shè)計(jì)、施工圖招標(biāo)圖紙的審查；等等。

5 工作重點(diǎn)

本項(xiàng)目為全國(guó)首批實(shí)施全過程工程咨詢的項(xiàng)目之一，此模式下，建設(shè)方的管理職能定位和工作任務(wù)內(nèi)容均發(fā)生變化。由于項(xiàng)目建設(shè)周期短，交付任務(wù)重，在建設(shè)方和全過程工程咨詢單位融合過程中難免出現(xiàn)較多的矛盾點(diǎn)和沖突點(diǎn)。因此，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，筆者認(rèn)為以下重點(diǎn)應(yīng)予以關(guān)注。

（1）全過程工程咨詢無統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府工程因此無法合理取費(fèi)，若項(xiàng)目給予咨詢企業(yè)的費(fèi)用偏低，則咨詢企業(yè)難以保證充裕的人員配置，會(huì)出現(xiàn)一人多崗的情況，進(jìn)而降低服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。盡管建設(shè)方被迫增加管理人員予以補(bǔ)位，也難以達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

（2）建設(shè)方的流程和制度應(yīng)盡快配套完善，全過程工程咨詢單位的全過程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)代替建設(shè)方實(shí)施管理行為，應(yīng)制定相應(yīng)的線上和線下流程來適應(yīng)新的管理體系，如材料品牌報(bào)審、變更與簽證管理、進(jìn)度款審批等，建設(shè)方應(yīng)開通信息化 OA 權(quán)限并增設(shè)全過程工程項(xiàng)目管理的審批節(jié)點(diǎn)。

（3）建設(shè)方應(yīng)賦予全過程工程咨詢單位以一定的決策授權(quán)，以提升管理效率。以設(shè)計(jì)變更管理為例，鑒于本項(xiàng)目絕對(duì)值≤10 萬元的變更數(shù)量占比 76%，而該部分引起的變更費(fèi)用僅占總變更費(fèi)用的 16%，可授予全過程工程咨詢單位絕對(duì)值 10 萬元及以下變更的決策權(quán)，既確保了風(fēng)險(xiǎn)可控，又大幅度提升了決策效率。

（4）對(duì)于重大事項(xiàng)的決策，全過程工程項(xiàng)目管理應(yīng)主動(dòng)呈報(bào)咨詢成果，同時(shí)，建設(shè)方項(xiàng)目組應(yīng)全程參與并決策。建設(shè)方項(xiàng)目組如不緊密跟進(jìn)重大事項(xiàng)工作進(jìn)展，會(huì)出現(xiàn)信息傳遞斷層，對(duì)事項(xiàng)決策不利，影響管理效率。

（5）建設(shè)方和全過程工程咨詢方應(yīng)在招標(biāo)階段管理人員應(yīng)委派具備現(xiàn)場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)的人員參與，此部門的人員在施工階段轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)管理部，有利于前期與實(shí)施階段管理工作的延續(xù)性，有利于建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

6 結(jié) 語

政府工程推行全過程工程咨詢，可以整合專業(yè)咨詢管理碎片，打破行業(yè)壁壘，提升管理效率并可有效控制投資成本。國(guó)家從宏觀層面倡導(dǎo)此種管理模式旨在促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，但建設(shè)項(xiàng)目在引入全過程工程咨詢后，如何高效解決新型管理模式下管理組織結(jié)構(gòu)問題，是建設(shè)項(xiàng)目管理成敗的關(guān)鍵因素之一。筆者以實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目為模型，對(duì)管理職能的定位、工作界面的理解和任務(wù)分工的明確進(jìn)行研究并給出初步解決思路，可以為后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程工程咨詢提供參考。