房地分離的土地抵押權(quán)行政登記效力認(rèn)定

張雪情

摘 要：在融資活動(dòng)日趨活躍，不動(dòng)產(chǎn)成為主要擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的情況下，不動(dòng)產(chǎn)登記“兩證合一”改革前，房、地的抵押權(quán)登記是兩種獨(dú)立的登記。司法實(shí)踐中，不能機(jī)械地推定對(duì)其中一項(xiàng)辦理了抵押登記，就視為對(duì)另一項(xiàng)也進(jìn)行了登記，從而認(rèn)定重復(fù)登記無(wú)效。結(jié)合抵押物的市場(chǎng)價(jià)值、考慮當(dāng)事人的自愿意思表示、審查行政登記行為的合法性，成為辦理此類案件的關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督既維護(hù)“私權(quán)保護(hù)”，又肯定“公權(quán)效力”的檢察職能。

關(guān)鍵詞：房地分離 抵押登記 效力認(rèn)定 檢察監(jiān)督

[裁判文書摘錄](méi)

申請(qǐng)人：朱某某（一審第三人，二審被上訴人、再審被申請(qǐng)人），云南省昭陽(yáng)區(qū)人。

申請(qǐng)人：昭通市國(guó)土資源局（一審被告、二審被上訴人）。

法定代表人：吳某某，局長(zhǎng)。

其他當(dāng)事人：昭通眾邦置業(yè)有限公司（一審原告，二審上訴人，再審申請(qǐng)人）。

法定代表人：周某某，系該公司經(jīng)理。

2015年7月3日，昭通眾邦置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱眾邦公司）原法定代表人熊某某與朱某某簽訂《借款協(xié)議》，約定熊某某向朱某某借款本金1500萬(wàn)元，由眾邦公司以其名下的國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)朱某某提供抵押擔(dān)保，眾邦公司與朱某某簽訂了《抵押擔(dān)保合同》。之后，眾邦公司與朱某某以借款協(xié)議、抵押擔(dān)保合同、昭區(qū)國(guó)有（2015）第00212號(hào)《國(guó)有土地使用證》為依據(jù)，共同向昭通市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土局）提出《土地他項(xiàng)權(quán)利登記申請(qǐng)書》，請(qǐng)求在眾邦公司享有的昭區(qū)國(guó)有（2015）第00212號(hào)《國(guó)有土地使用證》上載明的土地使用權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)，為朱某某對(duì)眾邦公司享有的債權(quán)提供抵押擔(dān)保。市國(guó)土局受理并審查后，報(bào)請(qǐng)其負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，于2015年7月9日予以登記，權(quán)利存續(xù)期限為2015年7月3日至2016年1月2日。市國(guó)土局向本案原審第三人朱某某頒發(fā)了昭市他項(xiàng)（2015）第00037號(hào)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。債權(quán)到期后，朱某某開(kāi)始行使抵押權(quán)，發(fā)現(xiàn)該地塊上的建筑物已被眾邦公司于2014年12月19日經(jīng)房管部門抵押登記，為抵押權(quán)人中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行昭通分行提供擔(dān)保，擔(dān)保金額為2500萬(wàn)元及利息。

眾邦公司訴至昭通市巧家縣人民法院（以下簡(jiǎn)稱一審人民法院），請(qǐng)求判令撤銷市國(guó)土局昭市他項(xiàng)（2015）第00037號(hào)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》及昭通市昭陽(yáng)區(qū)青年路291號(hào)土地使用權(quán)抵押登記。

一審人民法院審理后認(rèn)為僅以眾邦公司主張的申請(qǐng)登記材料中沒(méi)有地上建筑物權(quán)屬證明而撤銷該登記行為，既有悖于民法的誠(chéng)實(shí)信用原則和行政法的高效便民原則，也不利于鼓勵(lì)交易和維護(hù)交易安全。眾邦公司主張土地設(shè)定的抵押權(quán)無(wú)效于法無(wú)據(jù)，一審人民法院作出（2016）云0622行初16號(hào)行政判決：駁回眾邦公司的訴訟請(qǐng)求。

眾邦公司不服，向昭通市中級(jí)人民法院上訴。該院二審認(rèn)為市國(guó)土局于2015年9月7日作出土地他項(xiàng)權(quán)利登記，并頒發(fā)了《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》，眾邦公司應(yīng)當(dāng)于2016年3月6日之前提起行政訴訟，但眾邦公司于2016年5月9日才提起行政訴訟，已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限，一審人民法院未對(duì)本案的起訴期限進(jìn)行審查，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予以糾正。據(jù)此，昭通市中級(jí)人民法院作出（2016）云06行終100號(hào)行政裁定：撤銷一審人民法院行政判決，駁回眾邦公司的起訴。

眾邦公司不服，向云南省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷二審裁定，云南省高級(jí)人民法院裁定本案指令昭通市中級(jí)人民法院再審。

昭通市中級(jí)人民法院再審認(rèn)為：第一，市國(guó)土局未將其作出的昭市他項(xiàng)（2015）第00037號(hào)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》向眾邦公司送達(dá)，并告知起訴權(quán)和起訴期限，眾邦公司的起訴并未超過(guò)起訴期限;第二，眾邦公司訴爭(zhēng)行政行為所涉地塊上的建筑物已于2014年12月19日經(jīng)房管部門抵押登記，為抵押權(quán)人中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行昭通分行提供擔(dān)保，市國(guó)土局土地登記行為違反物權(quán)法的規(guī)定，且市國(guó)土局對(duì)土地估價(jià)報(bào)告未審查，實(shí)體具有違法性;第三，市國(guó)土局對(duì)進(jìn)行登記的行政行為未提供證據(jù)證明已進(jìn)行公告，程序違法。據(jù)此，市國(guó)土局的土地行政行為因違反《云南省土地登記條例》第15條第1款第3項(xiàng)、第24條的規(guī)定，判決維持昭通市中級(jí)人民法院（2016）云06行終100號(hào)行政裁定第一項(xiàng)（即一，撤銷巧家縣人民法院（2016）云0622行初16號(hào)行政判決），撤銷昭通市中級(jí)人民法院（2016）云06行終100號(hào)行政裁定的第二項(xiàng)（即二，駁回上訴人眾邦公司的起訴，撤銷市國(guó)土局昭市他項(xiàng)（2015）第00037號(hào)《土地權(quán)利他項(xiàng)證明書》）。

朱某某、昭通市國(guó)土資源局均不服再審判決，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

[檢察機(jī)關(guān)抗訴理由]

昭通市人民檢察院提請(qǐng)?jiān)颇鲜∪嗣駲z察院抗訴，云南省人民檢察院審查后認(rèn)為昭通市中級(jí)人民法院（2018）云06行再1號(hào)行政判決適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，向云南省高級(jí)人民法院提出抗訴，理由如下：

（一）抵押登記行政行為的效力認(rèn)定

根據(jù)《土地登記辦法》第36條：“依法抵押土地使用權(quán)的，抵押人和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)利證書、主債權(quán)債務(wù)合同、抵押合同以及相關(guān)證明材料，申請(qǐng)土地使用權(quán)登記”，即申請(qǐng)人在進(jìn)行抵押登記申請(qǐng)時(shí)，其所提供的材料應(yīng)包括土地權(quán)屬證、抵押合同、主債權(quán)合同及相關(guān)證明材料。熊某某與朱某某簽訂借款協(xié)議后，熊某某作為眾邦公司的法定代表人，占股90%，其代表眾邦公司對(duì)朱某某1500萬(wàn)元的本金提供擔(dān)保，并提交借款協(xié)議、抵押擔(dān)保合同、昭區(qū)國(guó)有（2015）第00212號(hào)《國(guó)有土地使用證》等證明材料，向市國(guó)土局申請(qǐng)抵押登記，市國(guó)土局經(jīng)審核后根據(jù)《土地登記辦法》的規(guī)定頒發(fā)他項(xiàng)權(quán)利證書。從登記材料提交層面分析，申請(qǐng)抵押登記乃抵押人、抵押權(quán)人、擔(dān)保人三方共同申請(qǐng)，系自愿的意思表示，符合規(guī)章要求的形式要件;從登記材料審核層面分析，市國(guó)土局盡到了必要的形式審查義務(wù)?；谏鲜鲈?，該土地登記行為符合部門規(guī)章的要求，合法有效。再審行政判決對(duì)土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)盡的告知和核實(shí)義務(wù)進(jìn)行了無(wú)限擴(kuò)大化解釋，對(duì)市場(chǎng)交易行為及行政登記行為均作了極為嚴(yán)苛的要求，與客觀事實(shí)及法律法規(guī)不符。登記行為的撤銷，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理作出否定性評(píng)價(jià)，也損害了債權(quán)人朱某某的合法權(quán)益。

（二）行政法律文件沖突的選擇適用

《云南省土地登記條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是由云南省人大常委會(huì)制訂的關(guān)于本省土地登記的法律文件，屬地方性法規(guī)?！稐l例》第27條：“依法抵押土地使用權(quán)的，抵押人和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)在抵押合同簽訂之日起十五日內(nèi)，到土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)抵押登記。土地行政主管部門向抵押權(quán)人頒發(fā)《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。辦理土地抵押登記，應(yīng)當(dāng)提交下列資料：（一）土地他項(xiàng)權(quán)利申請(qǐng)書;（二）法人、法定代表人證明，個(gè)人身份證明;（三）土地使用證、地上建筑物、附著物權(quán)屬證明;（四）主合同和抵押合同;（五）土地估價(jià)報(bào)告及相關(guān)資料”，明確規(guī)定抵押登記時(shí)還應(yīng)提供“土地上建筑物和附著物的權(quán)屬證明及土地估價(jià)報(bào)告”，但本案不能適用該地方性法規(guī)。一是《條例》第27條規(guī)定進(jìn)行抵押登記申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)提供土地估價(jià)報(bào)告，而《物權(quán)法》第13條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)不得有下列行為：（一）要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估……”，顯然，《條例》與物權(quán)法的規(guī)定明顯相悖;二是《條例》第27條與《土地登記辦法》第36條的規(guī)定也存在沖突，根據(jù)《立法法》第95條：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”，在未履行沖突解決機(jī)制程序前，再審判決就適用地方性法規(guī)撤銷登記行為，不符合法律的規(guī)定。因此，基于法律優(yōu)先于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的效力優(yōu)先適用原則，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》;基于新法優(yōu)先于舊法的適用原則，應(yīng)當(dāng)適用2008年2月1日實(shí)施的《土地登記辦法》，并非2003年4月1日實(shí)施的《云南省土地登記條例》。

（三）房地分離的土地抵押權(quán)效力認(rèn)定

眾邦公司在向市國(guó)土局申請(qǐng)辦理土地抵押登記時(shí)，已將該土地上的房屋向房管部門辦理了抵押登記，根據(jù)“房隨地走，地隨房走”的原則，原本應(yīng)當(dāng)一并抵押。本案之所以房產(chǎn)、土地分開(kāi)抵押，與當(dāng)時(shí)行政登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一、立法不完善等因素有關(guān)?？紤]到現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)濟(jì)交往的復(fù)雜性和多變性，法律也并未明確規(guī)定“房地分開(kāi)抵押”無(wú)效，而是規(guī)定了實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的順序，這樣既保證了交易的快捷又保證了交易的安全?！段餀?quán)法》第199條規(guī)定：“同一財(cái)產(chǎn)向兩個(gè)以上債權(quán)人抵押的，拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款依照下列規(guī)定清償：（一）抵押權(quán)已登記的，按照登記的先后順序清償;順序相同的，按照債權(quán)比例清償;（二）抵押權(quán)已登記的先于未登記的受償;（三）抵押權(quán)未登記的，按照債權(quán)比例清償?！薄稉?dān)保法》第54條規(guī)定：“同一財(cái)產(chǎn)向兩個(gè)以上債權(quán)人抵押的，拍賣、變賣抵押物所得的價(jià)款按照以下規(guī)定清償：（一）抵押合同已登記生效的，按照抵押物登記的先后順序清償;順序相同的，按照債權(quán)比例清償;（二）抵押合同自簽訂之日起生效的，該抵押物已登記的，按照本條第（一）項(xiàng)規(guī)定清償;未登記的，按照合同生效時(shí)間的先后順序清償，順序相同的，按照債權(quán)比例清償。抵押物已登記的先于未登記的受償?！痹賹徱浴段餀?quán)法》第182條：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押”;該條第2款：“抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押”的規(guī)定，認(rèn)定市國(guó)土局的登記行為違反了物權(quán)法的規(guī)定，是對(duì)法律的機(jī)械理解。

云南省高級(jí)人民法院再審后，采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見(jiàn)，于2019年11月1日作出（2019）云行再5號(hào)行政判決書，撤銷云南省昭通市中級(jí)人民法院（2018）云06行再1號(hào)行政判決、（2016）云06行終100號(hào)行政裁定;維持云南省昭通市巧家縣人民法院（2016）云0622行初16號(hào)行政判決。

[裁判理由之法理分析]

在行政生效裁判監(jiān)督案件中，不能就案辦案，只審查行政生效裁判案件，應(yīng)當(dāng)揭開(kāi)行政訴訟的“神秘面紗”，刨根問(wèn)底背后要解決的民事?tīng)?zhēng)議。行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議交織已成為常態(tài)，此類案件審查起來(lái)難度較大、法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，如處理不當(dāng)，不僅重復(fù)浪費(fèi)司法資源，還容易激發(fā)各方矛盾，導(dǎo)致行政判決與民事判決大相徑庭。檢察機(jī)關(guān)在履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)中，要將保護(hù)人民群眾的“合法權(quán)益”與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的“公權(quán)屬性”結(jié)合起來(lái)，融入日常辦案中。

首先，鑒于本案行民交叉，檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，充分行使調(diào)查權(quán)，對(duì)案件事實(shí)準(zhǔn)確認(rèn)定。一是審查了眾邦公司與朱某某、熊某某民間借貸糾紛案的另案情況。云南省高級(jí)人民法院根據(jù)本案撤銷土地抵押登記的再審行政判決，曾于2018年7月2日作出（2018）云民終88號(hào)民事判決，生效民事判決確認(rèn)熊某某應(yīng)償還朱某某借款本金1500萬(wàn)元及按年利率24%支付;眾邦公司作為擔(dān)保人承擔(dān)連帶償還責(zé)任;撤銷朱某某在上述款項(xiàng)內(nèi)享有的優(yōu)先受償權(quán)。二是調(diào)取了云南決策房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限公司《房地產(chǎn)估價(jià)結(jié)果報(bào)告》，該報(bào)告系昭通市中級(jí)人民法院委托，用于為執(zhí)行法院執(zhí)行民事生效裁判而確定估價(jià)對(duì)象拍賣保留價(jià)提供參考依據(jù)。該報(bào)告結(jié)合市場(chǎng)狀況，確定估價(jià)對(duì)象市場(chǎng)價(jià)值為4951.0358萬(wàn)元（含土地及地上建筑物）。三是調(diào)查了案涉當(dāng)事人債務(wù)情況。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)查明，熊某某欠朱某某1500余萬(wàn)本息，欠中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行昭通支行2500余萬(wàn)本息，眾邦公司分別用其土地及地上建筑物提供了擔(dān)保。此外，目前眾邦公司尚欠馬某某本息1000余萬(wàn)、黃某2850余萬(wàn)，周某695余萬(wàn)，均以公司名義對(duì)外融資所欠。綜合以上三個(gè)方面的調(diào)查情況，本案土地登記行政行為的合法性確認(rèn)，與諸多債權(quán)人對(duì)眾邦公司的債權(quán)清償順序息息相關(guān)。目前案涉不動(dòng)產(chǎn)已增值，并經(jīng)云南決策房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估公司評(píng)估價(jià)值為4951.0358萬(wàn)元，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行作為第一順位人優(yōu)先受償2500余萬(wàn)本息后尚有剩余，朱某某可以根據(jù)行政登記的先后順序，以第二順位人的身份對(duì)其享有的1500萬(wàn)本息優(yōu)先于其他債權(quán)人受償。

其次，行政登記具有公信力是因?yàn)榈怯洷∈菍?duì)權(quán)力歸屬的真實(shí)記錄，是國(guó)家公權(quán)干預(yù)私權(quán)的結(jié)果，是對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有或交易的確認(rèn)。[1]房地分離抵押是當(dāng)事人之間基于意思自治的擔(dān)保安排，當(dāng)事人愿意接受僅以房或地作為抵押財(cái)產(chǎn)，其判斷依據(jù)是抵押物現(xiàn)有的交換價(jià)值足以擔(dān)保債務(wù)的履行，這說(shuō)明抵押權(quán)人在締約時(shí)已有明確的法律預(yù)期，即僅對(duì)房或地的變價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。[2]反觀本案，對(duì)行政登記行為效力認(rèn)定出現(xiàn)爭(zhēng)議源于不動(dòng)產(chǎn)登記改革前房屋抵押登記和土地抵押登記之分離，土地證、房產(chǎn)證不合一，登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，房屋抵押登記系房管部門行使管理職責(zé)，土地抵押登記系國(guó)土部門行使管理職責(zé)，加之行政機(jī)關(guān)之間缺乏溝通機(jī)制，信息共享缺失所致。房地“兩證”合一工作才在實(shí)踐操作頻發(fā)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，在全國(guó)各地積極推進(jìn)。2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施，2016年1月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一法律依據(jù)、統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序以及統(tǒng)一權(quán)屬證書，為不動(dòng)產(chǎn)登記公信力之建立及統(tǒng)一奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。[3]值得一提的是，隨著不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)新法的實(shí)施，2017年12月29日，國(guó)土資源部第78號(hào)國(guó)土資源部令廢止了《土地登記辦法》。檢察機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中聯(lián)系走訪了云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2018年11月29日，云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議廢止了《云南省土地登記條例》。雖然本案行政登記發(fā)生于上述改革背景及部門規(guī)章、地方性法規(guī)的廢止前，但當(dāng)時(shí)的《物權(quán)法》與《土地登記辦法》具有可操作性，也能解決爭(zhēng)議問(wèn)題，而且與新法精神高度契合。檢察機(jī)關(guān)提出抗訴是從檢察監(jiān)督權(quán)的角度對(duì)行政登記行為進(jìn)行了充分的司法肯定。最終，作為法律共同體，云南省省級(jí)檢法兩院達(dá)成高度共識(shí)，人民法院全案采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見(jiàn)，對(duì)本案進(jìn)行改判。

本案的成功辦理，充分彰顯了行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的公信力，一方面維護(hù)了當(dāng)事人的“私權(quán)保護(hù)”，另一方面充分肯定了行政機(jī)關(guān)的合法行政行為，為往后此類案件的辦理提供了范本，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

[1]參見(jiàn)黃松有：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文理解與適用》，人民法院出版社2007年版，第93頁(yè)。

[2]參見(jiàn)高圣平、嚴(yán)之：《房地單獨(dú)抵押、房地分別抵押的效力——以物權(quán)法第182條為分析對(duì)象》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期。

[3]參見(jiàn)梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，法律出版社2004年版，第18-22頁(yè)。