全面建成小康社會背景下的中國社會治理變遷

陳 鵬

(北京師范大學 中國社會管理研究院， 北京 100875)

全面建成小康社會是我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的一個重要階段。社會治理現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的一個重要方面，也是全面建成小康社會之后仍須繼續(xù)努力奮斗的重要目標。從一個長時段的歷史視野來看，中國社會治理經(jīng)歷了深刻變革，并在制度、體制和結(jié)構(gòu)的多重交織中形塑和構(gòu)造了自身的特色和品質(zhì)。1949年10月1日，中華人民共和國成立，開辟了中國社會治理的新紀元。1978年12月18日，黨的十一屆三中全會勝利召開，實現(xiàn)了黨和國家工作重心從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的偉大歷史轉(zhuǎn)折，也開辟了中國社會治理的新時期。2012年黨的十八大以來，隨著我國社會主要矛盾的變化，中國特色社會主義進入新時代，由此也開辟了中國社會治理的新時代。社會治理是國家治理的重要方面，系統(tǒng)梳理和總結(jié)中國社會治理變遷的基本歷程和經(jīng)驗啟示，對于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、社會治理的“組織命題”：“讓社會組織起來”(1949—1978)

1949年9月30日，毛澤東在為中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議起草的宣言中明確宣告:“全國同胞們，我們應(yīng)當進一步組織起來。我們應(yīng)當將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量……建設(shè)獨立民主和平統(tǒng)一富強的新中國?！盵1]這表明“讓社會組織起來”成為這一階段社會治理的核心原則。圍繞這一核心原則，這一階段社會治理的中心任務(wù)是除舊布新，移風易俗，改造舊社會，建立新中國。從這個角度而言，此一階段的社會治理主要是服務(wù)于鞏固新生政權(quán)的需要。從中央到基層、從城市到農(nóng)村，我國逐步建立了強大廣泛的組織系統(tǒng)，實現(xiàn)了從“一散盤沙”到“組織起來”的重大轉(zhuǎn)變，一個高度組織化的社會逐步建立起來，由此實現(xiàn)了中國基層社會的高度整合。圍繞讓社會“組織”起來，這一階段的社會治理變革主要包括以下方面：

一是城市社會的組織體系。通過單位制和街居制，建立“國家—單位—個人”的組織鏈條，形成了對城市社會的有效治理。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，新中國成立初期，我國60%以上的城市居民都是沒有“組織”的，他們散居在城市胡同和里弄之中。[2]371953年，“一五計劃”開始實施，我國逐步建立高度集中的計劃經(jīng)濟體制。所有的黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)人員都被納入一種被稱作單位的組織之中，由此形成了一種獨特的組織體制形態(tài)，即“單位制”。身處單位之中的人們獲致了一種新的身份——職工，他們不僅在單位從事生產(chǎn)活動，而且通過單位分配獲得一切生活必需品和教育、醫(yī)療、住房等社會福利服務(wù)，國家則通過單位實現(xiàn)了對社會的有效調(diào)控和管理。針對游離于單位之外的城市社會各類人員，則成立了城市街道辦事處和居民委員會，實現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育。1954年，全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，由此奠定和確立了街居制的法制基礎(chǔ)。值得注意的是，受農(nóng)村人民公社躍進的影響，在1958—1963年期間，曾進行過城市人民公社的短暫試驗，最終因無法適應(yīng)城市的特點而告終。

二是農(nóng)村社會的組織體系。通過合作社制和人民公社制，建立“國家—公社—個人”的組織鏈條，形成了對農(nóng)村社會的有效治理。1950年，政務(wù)院印發(fā)《農(nóng)民協(xié)會組織通則》規(guī)定，農(nóng)民協(xié)會是農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織，也是改革土地制度的合法執(zhí)行機構(gòu)。這使得農(nóng)民協(xié)會成為組織農(nóng)民生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活、保障農(nóng)民權(quán)益的重要組織。1951年，中共中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，引導農(nóng)民走上互助合作的道路。1952年，成立中央農(nóng)村工作部，負責指導互助合作運動的發(fā)展，把四萬萬農(nóng)民組織起來，在工業(yè)化的幫助下逐步走上集體化。1953年，中共中央印發(fā)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，推動農(nóng)民走上從互助組、初級社到高級社的社會主義集體化道路。1955年，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的報告》中強調(diào)，在我國條件下必須先有農(nóng)業(yè)合作化，然后才能使用大機器。1958年，中共中央印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，隨后不久全國農(nóng)村基本實現(xiàn)人民公社化，由此形成了政社合一、工農(nóng)商學兵合一的人民公社體制。農(nóng)民成為公社的社員，在公社中付出勞動，獲得相應(yīng)的口糧。

三是城鄉(xiāng)之間的戶籍管理。在城鄉(xiāng)之間，通過實行嚴格的戶籍管理制度，實現(xiàn)對人口流動的有效調(diào)控和管理。1951年，公安部制定《城市戶口管理暫行條例》，首次統(tǒng)一全國城市的戶口登記管理。1953年，政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，勸止農(nóng)民進城，對農(nóng)村勞動力實行計劃管理。1955年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，在全國城鄉(xiāng)全面建立統(tǒng)一的戶口登記制度；隨后，印發(fā)《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》，將農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口進行劃分和管理，由此開始形成二元戶籍管理體制。1956年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，明確規(guī)定工廠、礦山不應(yīng)私自招用農(nóng)村剩余勞動力。1957年，國務(wù)院連發(fā)三個文件，從“勸阻”到“防止”再到“制止”農(nóng)村人口盲目流入城市。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，進一步從法律上確立了城鄉(xiāng)二元隔離的戶籍管理制度。這種嚴格的人口流動管控，使得廣大農(nóng)村人口被束縛在本地，客觀上起到了就地實現(xiàn)治理的作用。

四是社會各領(lǐng)域的組織體系。在單位、公社之外，我國社會各領(lǐng)域、各群體、各行業(yè)還存在一系列的社會團體和群眾團體，發(fā)揮了重要的社會組織化作用。在革命戰(zhàn)爭時代就成立的共青團、工會、婦聯(lián)等組織在新中國成立前后進一步加強鞏固和發(fā)展，國家先后制定和頒布了《中華全國婦女民主聯(lián)合會章程》《中國共產(chǎn)主義青年團章程》《中華人民共和國工會法》。1950年4月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強青年團及其他群眾團體工作的指示》，賦予群眾團體完成社會改革的任務(wù)，使之成為黨可以依靠的力量。可以說，群眾團體制度的建立，構(gòu)成了拱衛(wèi)國家政權(quán)的重要社會支柱，并成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的重要的橋梁和紐帶。1950年9月政務(wù)院印發(fā)《社會團體登記暫行辦法》，1951年3月內(nèi)務(wù)部制定《社會團體登記暫行辦法實施細則》，由此開始建立社會團體的分級管理和登記制度。這對穩(wěn)定社會秩序、保障合法社會團體的正?；顒悠鸬搅酥匾饔?。

二、社會治理的“活躍命題”：“讓社會活躍起來”(1978—2002)

1978年，隨著改革開放的實行和撥亂反正的實施，中國社會治理進入一個新時期。正如改革開放的總設(shè)計師鄧小平指出的：“中國真正活躍起來，真正集中力量做人民所希望做的事情，還是在1978年底黨的十一屆三中全會以后?！盵3]232“讓社會活躍起來”成為這一階段社會治理的核心原則。這一階段社會治理的中心任務(wù)是服從和服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，為經(jīng)濟建設(shè)提供優(yōu)良的社會秩序和環(huán)境。圍繞讓社會“活躍”起來，這一階段社會治理變革主要包括以下方面：

一是建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制。隨著人民公社體制的逐步解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在中國農(nóng)村開始蓬勃興起。1980年，中共中央發(fā)布《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》提出堅持因地制宜、分類指導，建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制。1982年，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀要》，進一步肯定“雙包到戶”是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。到1982年8月，全國農(nóng)村實行承包經(jīng)營的生產(chǎn)隊達到74%，家庭承包經(jīng)營成為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的主要形式。[4]148在這個過程中，經(jīng)由鄉(xiāng)村兩級的社隊企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種新型的經(jīng)濟組織形式異軍突起，一度形成全國經(jīng)濟“三分天下有其一”的局面。這極大地解放和調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，展現(xiàn)了中國農(nóng)民智慧的偉大創(chuàng)造?？梢哉f，這一時期農(nóng)村發(fā)展涌現(xiàn)出的巨大活力，給整個中國社會發(fā)展帶來了一股清新之風。

二是啟動城市經(jīng)濟體制改革。改革開放之后，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，城市單位制的逐步松動，大量原屬公家的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾\職業(yè)的“社會人”。1984年，中共中央印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確提出加快以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革。在城市“放權(quán)讓利”改革的推動下，國有企業(yè)逐步擴大自主經(jīng)營權(quán)，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立經(jīng)濟實體，其改革方向是建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。1988年，新修訂的《憲法》對私營經(jīng)濟的性質(zhì)進行了定位，即私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。同年，國務(wù)院頒布《私營企業(yè)暫行條例》，為私營經(jīng)濟獲得合法身份奠定了重要的法治保障。1992年，鄧小平“南方談話”之后，民營經(jīng)濟改革發(fā)展步伐明顯加快。1997年，黨的十五大報告進一步指出，非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，要求鼓勵和引導私營經(jīng)濟健康發(fā)展。這是針對私營經(jīng)濟性質(zhì)定位的一個重要理論發(fā)展，也對滿足人們的多樣化需求、促進多元靈活就業(yè)、激發(fā)市場活力發(fā)揮了重要作用。

三是健全基層群眾自治制度。改革開放之后，隨著農(nóng)村人民公社體制的瓦解，以村民委員會為載體的村民自治制度誕生。1982年，新修訂的《憲法》廢除人民公社體制，明確了村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位。1983年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求按照村民居住狀況設(shè)立村民委員會。1987年，《村民委員會組織法(試行)》頒布，用法律形式系統(tǒng)規(guī)定了村民自治制度的基本內(nèi)容。1998年，新修訂的《村民委員會組織法》實行，按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，村民委員會進入法治化穩(wěn)定運行的階段。與此同時，城市居民委員會制度也隨之發(fā)展和完善。1986年，民政部開始倡導社區(qū)服務(wù)，特別是2000年中辦國辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，有力推動了全國社區(qū)建設(shè)的開展，并形成了多元化的城市社區(qū)建設(shè)模式。由此，以城鄉(xiāng)村委會、居委會為主體形成的基層群眾自治制度，極大地激發(fā)和促進了基層社會的生機和活力。

四是廢除農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。在特定的歷史條件下，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷為保證供給、支持建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但也導致了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。改革開放之后，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度成為經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)。在商品生產(chǎn)迅速發(fā)展的情形下，我國商品流通越來越活。1983年和1984年的中央一號文件，對減少農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購的品種和范圍提出明確要求。到1984年底，統(tǒng)派購品種從1980年的183種減少到145種，統(tǒng)購統(tǒng)銷開始瓦解。[5]1985年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，明確提出取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，擴大農(nóng)村市場調(diào)節(jié)，發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟。直至1993年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，我國在全國范圍內(nèi)取消糧票、油票、布票、肉票，實行糧棉油肉等商品敞開供應(yīng)，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度退出歷史舞臺，票證時代徹底結(jié)束。

五是實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的自由流動。改革開放之后，城鄉(xiāng)之間的人口流動逐漸頻繁起來。1984年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，提出農(nóng)民進入集鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長期務(wù)工的，應(yīng)準予落常住戶口，發(fā)給《自理口糧戶口簿》和《加價糧油供應(yīng)證》。這標志著國家對農(nóng)村人口向城市流動的嚴格限制開始松動。1985年，公安部出臺《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的規(guī)定》，提出實行暫住證制度，使農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)中長期居住成為可能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的背景下，大量農(nóng)村人口流入中小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，形成了農(nóng)民工這一特殊身份群體。隨著改革開放的不斷深入，沿海經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口陸續(xù)流入珠三角、長三角、京津冀地區(qū)，形成了所謂的“民工潮”。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2000年，全國的流動人口數(shù)量已經(jīng)達到1.21億。[6]這表明農(nóng)民工群體日益成為中國城市社會結(jié)構(gòu)的重要力量，并在推動和促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

三、社會治理的“和諧命題”：“讓社會和諧起來”(2002—2012)

市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，激發(fā)了空前的社會變革，在帶來巨大活力的同時，也帶來各種矛盾和問題，我國逐步進入發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和矛盾的凸顯期。2002年，黨的十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會的重要奮斗目標[7]。2004年，黨的十六屆四中全會明確將構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。2006年，中共中央印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這是黨的歷史上第一次用專門文件研究和部署社會主義和諧社會建設(shè)。這都表明，“讓社會和諧起來”是這一階段社會治理的核心原則。圍繞這一核心原則，這一階段社會治理的中心任務(wù)是化解社會矛盾，防范社會風險，維護社會安全，實現(xiàn)社會安定有序。從深層邏輯來講，此一階段的社會治理強調(diào)圍繞更加注重社會公平正義而展開。圍繞讓社會“和諧”起來，這一階段的社會治理變革主要包括以下方面：

一是建設(shè)服務(wù)型政府。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政社、政企分開就成為必然要求。這就使得構(gòu)建服務(wù)型政府成為建設(shè)社會主義和諧社會的一個重要環(huán)節(jié)。2004年，溫家寶在“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研討班上首次提出“服務(wù)型政府”的概念。2006年，黨的十六屆六中全會提出，構(gòu)建社會主義和諧社會，必須建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能，努力實現(xiàn)“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。2008年，黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出按照精簡統(tǒng)一效能的原則，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。這為探索社會建設(shè)的大部門制提供了政策基礎(chǔ)。在優(yōu)化和改進政府職能的同時，加強公共財政建設(shè)是服務(wù)型政府的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。這一階段民生財政支出保持了一個相對較快的增長趨勢，為構(gòu)建社會主義和諧社會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系提供了有力的物質(zhì)財力基礎(chǔ)。

二是著力保障改善民生。保障改善民生是化解社會矛盾的治本之策，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的重要舉措。2007年，黨的十七大報告提出，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)。在這一階段，我國社會建設(shè)各項民生建設(shè)指標獲得明顯改善和提高，主要體現(xiàn)在以下方面：實施教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著力提高教育公平、教育普惠水平；實施積極的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，十年間實現(xiàn)就業(yè)新增人口超過1億；實施“新一輪醫(yī)改”，初步建成全民醫(yī)保體系，基本醫(yī)保已覆蓋96%的人群。[8]高度重視解決城市低收入群體保障住房建設(shè)；建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系，實現(xiàn)最低生活保障制度全覆蓋；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋；促進城鄉(xiāng)居民收入普遍實現(xiàn)較快增長，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮?。恢贫ê皖C布了一系列社會領(lǐng)域的重要法律，如《就業(yè)促進法》(2007年)、《勞動合同法》(2007)、《社會保險法》(2010年)等，為保障改善民生提供了法律支撐。

三是構(gòu)建多元利益表達機制。和諧社會是一個利益格局相對均衡的社會，這就需要形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、權(quán)益保障機制，從而有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系。2005年，國務(wù)院頒布新修訂的《信訪條例》，使得信訪作為一種利益表達方式納入法制化和規(guī)范化軌道。大力拓寬社情民意表達渠道，包括積極推行領(lǐng)導干部接待群眾制度，完善黨政領(lǐng)導干部聯(lián)系群眾制度，完善黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度。積極推進社會政策制定中的民眾參與機制建設(shè)，聚焦和關(guān)注農(nóng)民工等群體的利益訴求表達，實現(xiàn)從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越。2012年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)》，要求針對涉及人民群眾切身利益的重大決策事項，全面實施社會穩(wěn)定風險評估。這就為從源頭上充分吸收相關(guān)利益群體意見，有效預防和化解社會矛盾提供了基礎(chǔ)。

四是構(gòu)建社會矛盾調(diào)解體系。和諧社會的構(gòu)建是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程。2005年，中央政法委、中央綜治委印發(fā)《關(guān)于平安建設(shè)的意見》，提出“強化社會聯(lián)動調(diào)處，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機的結(jié)合”。這是多元聯(lián)動調(diào)解體系構(gòu)建的起點。2008年，最高人民法院將“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”確立為一項司法工作原則。2009年，中央政法工作會議作出深入推進“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作。2010年4月，中央綜治委出臺《關(guān)于切實做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》，正式提出在全國范圍內(nèi)推行“大調(diào)解”。2010年6月,最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，提出推動大調(diào)解工作體系建設(shè)，完善中國特色糾紛解決機制。一時間，大調(diào)解的地位被空前提高，上升成為一種國家特殊時期的社會治理策略。2010年8月《人民調(diào)解法》頒布，為我國多元化糾紛調(diào)解機制建構(gòu)奠定了法治根基。

四、社會治理的“共享命題”：“讓社會共享起來”(2012年至今)

2012年黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，由此開辟了中國社會治理的新時代。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，這是中國特色社會治理理論的重要突破。共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是社會治理的題中應(yīng)有之義。2015年，黨的十八屆五中全會提出：“必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！?017年，黨的十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局。堅持共享發(fā)展，就要堅持全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享，這四個方面是相互貫通的，要從整體上理解和把握。[9]這都表明，“讓社會共享起來”是這一階段社會治理的核心原則。圍繞這一核心原則，這一階段社會治理的中心任務(wù)是：堅持以人民為中心，堅持社會政策托底，堅持城鄉(xiāng)體制融合，堅持社會公平正義，構(gòu)建共享型社會。圍繞讓社會“共享”起來，這一階段的社會治理變革主要包括以下方面：

一是大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十八以來，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展進入新階段。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一戶口登記制度。這標志著我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的終結(jié)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵一步。2015年，國務(wù)院印發(fā)《居住證暫行條例》，提出實施居住證制度，保障流動人口在城市享有基本公共服務(wù)權(quán)利，并與城鎮(zhèn)居民待遇逐步接軌。2017年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，明確了國家基本公共服務(wù)制度框架，建立了國家基本公共服務(wù)清單制。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》提出，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機制，推動公共服務(wù)和社會事業(yè)向農(nóng)村延伸覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準統(tǒng)一、制度并軌?？梢哉f，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和并軌化，是全體人民共享改革發(fā)展成果的生動體現(xiàn)。

二是實施精準脫貧攻堅戰(zhàn)。扶貧治理是構(gòu)建共享型社會的關(guān)鍵之舉。黨的十八大以來，我國扶貧工作進入嶄新階段，全面開展精準脫貧攻堅戰(zhàn)。2013年，習近平總書記在湘西考察時首次提出精準扶貧思想。2015年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，這標志著精準扶貧、精準脫貧上升為國家重大戰(zhàn)略，提出穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁”“三保障”目標。2018年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了具體的行動指南。針對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，加大脫貧攻堅力度，建立健全解決相對貧困的長效機制，逐步實現(xiàn)從“脫貧攻堅戰(zhàn)”向“持久戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2012年底到2018年底，我國農(nóng)村貧困人口累計減少8239萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%，建檔立卡貧困村從12.8萬個減少到2.6萬個。[10]83這表明我國減貧事業(yè)取得重大決定性成就，為全球減貧事業(yè)貢獻了中國智慧和中國方案。

三是深化收入分配制度改革。收入分配是影響社會公平的重要因素，是構(gòu)建共享型社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享最重要最直接的方式。2012年，黨的十八大報告提出，收入分配制度改革要實現(xiàn)“兩個同步”和“兩個提高”的改革目標。2013年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委等部門《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，明確提出在改進初次分配機制的基礎(chǔ)上，必須加快健全再分配調(diào)節(jié)機制，進而完善收入分配秩序。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，擴大中等收入者比重，逐步形成“橄欖型分配格局”。這成為新時代我國收入分配制度改革的重要目標。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》，強調(diào)針對七類重點社會群體，實行差別化收入分配激勵政策，并鼓勵各類社會群體依靠自身努力，創(chuàng)造社會財富，共享發(fā)展紅利。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，我國收入差距呈現(xiàn)縮小趨勢，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)居民收入差距在收窄，地區(qū)經(jīng)濟差距進一步縮小，中等收入者比重顯著上升，勞動報酬占國民收入比重開始回升。[11]這表明我國收入分配制度改革取得新進展。

四是深化社會保障制度并軌改革。社會保障是現(xiàn)代社會的一項基本制度，也是人民群眾共享改革發(fā)展成果的制度依托。黨的十八大以來，我國社保制度并軌改革取得新突破。2014年，人社部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，著力解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度銜接問題。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。這標志著我國長期實行的養(yǎng)老金雙軌制的終結(jié)。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》，針對因病致貧、因病返貧問題，著力加快大病保險制度建設(shè)。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，標志著長期以來城鄉(xiāng)分隔的基本醫(yī)保制度開始并軌整合，由此建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保覆蓋了13.5億人，大病保險覆蓋了10.5億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋了9.4億人。[12]這表明我國社會保障制度的普惠性和公平性明顯提高。

五是深化社會組織管理制度改革。黨的十八大以來，加快形成現(xiàn)代社會組織體制成為我國社會治理和社會體制改革的重要方向。2013年，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，針對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，實行直接登記制度。這是對長期實行的社會組織雙重管理制度的重要突破。2015年，中辦印發(fā)《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，明確提出加強黨對社會組織的領(lǐng)導，促進社會組織健康發(fā)展。2016年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，強調(diào)大力發(fā)展社區(qū)社會組織，完善社會組織發(fā)展政策環(huán)境，加強社會組織自身建設(shè)。需要指出的是，行業(yè)協(xié)會和群團組織在這一階段的改革尤為突出。2015年，中辦國辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，2019年又印發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的實施意見》，這有力推動和加快了我國行業(yè)協(xié)會商會去行政化改革的步伐。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》，成為群團組織去機關(guān)化、去行政化、去貴族化、去娛樂化，增強政治性、先進性、群眾性的綱領(lǐng)性文件，為全面增強和提升群團組織活力效能提供了重要指引。

六是推進總體國家安全體制創(chuàng)新。黨的十八大以來，“安全”日益成為加強和創(chuàng)新社會治理的重要維度。2013年，黨的十八屆三中全會提出，設(shè)立中央國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略。2014年，中央國家安全委員會第一次會議提出，堅持“總體國家安全觀”，走出一條中國特色國家安全道路。2015年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，為新時代構(gòu)建立體化社會治安防控體系、全面推進平安中國建設(shè)指引了方向。2016年，《網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布，為我國網(wǎng)絡(luò)安全治理奠定了基礎(chǔ)性的法律框架。2017年，黨的十九大報告提出，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這表明我國在應(yīng)對社會矛盾問題上從著眼“事后化解”向強調(diào)“源頭預防”的重要轉(zhuǎn)變。2019年，新修訂的《食品安全法實施條例》頒布，為建立健全食品安全管理制度，預防和控制食品安全問題提供了操作細則?？梢哉f，在總體國家安全觀下，社會治理創(chuàng)新，既拓寬了視野，又面臨新的要求，即社會治理要努力回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和變遷的新趨勢、人民群眾的新期待新要求和時代提出的新課題等三大方面的時代要求。[13]

五、社會治理變遷的經(jīng)驗圖式

隨著全面小康社會的建成，我國社會治理變革經(jīng)歷了四個主要階段，形成了四大理論命題，圍繞社會的“組織原則”“活躍原則”“和諧原則”“共享原則”，在歷史與現(xiàn)實、體制與制度、結(jié)構(gòu)與體系、宏觀與微觀、計劃與市場、城市與農(nóng)村、虛擬與現(xiàn)實、國內(nèi)與國外等多重交織中形塑和構(gòu)造了自身的治理特色和品質(zhì)?？v觀四個階段的社會治理變革，每個階段既具有自身的相對獨立性，又體現(xiàn)出較強的內(nèi)在延續(xù)性，呈現(xiàn)出一種浪潮式的邁向社會治理現(xiàn)代化的探索歷程。從治理的思維邏輯來看，第一階段主要秉持一種“革命的思維”，政治運動和群眾動員成為社會治理的重要運作機制，崇尚理想信念、勞動光榮、大公無私、甘于奉獻、勤儉節(jié)約的集體主義價值觀，體現(xiàn)出高度的組織化、行政化特征。第二階段主要遵循一種“市場的思維”，通過市場機制重組和再造了社會治理的機理和效能，倡導物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，兩手都要抓、兩手都要硬，體現(xiàn)出較強的服務(wù)和服從于經(jīng)濟發(fā)展的特征。第三階段主要遵循一種“民生的思維”，從正面和反面共同詮釋了社會和諧的本質(zhì)內(nèi)涵，弘揚以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀，體現(xiàn)出較強的維穩(wěn)色彩。第四階段主要秉持一種“人民的思維”，強調(diào)以人民為中心，實現(xiàn)改革發(fā)展成果的共建共享，培育和踐行社會主義核心價值觀，維護和實現(xiàn)社會公平正義，增強和提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，高度重視“客觀治態(tài)”與“主觀治感”的有機統(tǒng)一?；谝陨戏治?，可將我國社會治理變遷經(jīng)驗圖式如表1。

表1 社會治理變遷經(jīng)驗圖式

根據(jù)黨的十九大報告的戰(zhàn)略部署，到2035年，我國現(xiàn)代社會治理格局將基本形成；到2050年，我國將實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從2020年到2035年、到2050年，分別還有15年、30年的時間，這也是著力加快推進我國社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵階段。站在70年的歷史變革之端，回顧我國社會治理變遷歷程，在黨和政府的領(lǐng)導下，我國進行了社會治理的艱辛探索和不懈實踐，逐步開辟和走出一條中國特色社會主義社會治理之路。在這條道路探索中，有六點經(jīng)驗尤為寶貴：

一是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義社會治理的根本保證。新中國成立70年以來，堅持黨的全面領(lǐng)導，不斷加強和改善黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，是中國社會治理之所以能夠保持正確航向、取得重大成就的關(guān)鍵所在。新中國成立之后，不論是在城市還是在農(nóng)村，黨都在基層社會建立了自己的組織系統(tǒng)，各級政府機關(guān)和工廠、學校、醫(yī)院等各種企事業(yè)單位普遍都建立起黨委或黨支部，成為我國基層社會治理的堅強“戰(zhàn)斗堡壘”。改革開放40年以來，伴隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黨對社會領(lǐng)域的建設(shè)、管理和治理，經(jīng)歷了一個相對較長時期的探索和完善過程。通過堅持不斷解放思想和推進理論創(chuàng)新，堅持按照“三個代表”重要思想加強黨的先進性和純潔性建設(shè)，勇于突破各方面的體制障礙和制度束縛，沖破利益固化的藩籬，以黨的自我革命精神推動和實現(xiàn)中國社會治理的偉大變革。特別是黨的十八大以來，堅持全面從嚴治黨，嚴厲懲治腐敗，就是最大的社會治理。[19]這使得黨的全面領(lǐng)導顯著增強，成為貫穿于社會治理全領(lǐng)域、全過程、全環(huán)節(jié)的一條靈魂主線，有效釋放和形成了可觀的“治理紅利”，充分彰顯和體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導對社會治理變革的極端重要性。

二是堅持促進經(jīng)濟快速發(fā)展。解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力是社會主義的根本任務(wù)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進社會全面進步，實現(xiàn)社會有效善治，是中國特色社會主義社會治理的核心要義。新中國成立以后，我國在效仿蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上，逐步探索和走出一條中國自己的發(fā)展路子。通過實施“五年計劃”，開展勞動競賽和生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新，較快建立起獨立完整的國民經(jīng)濟體系。從1953年到1976年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長明顯，年均增長5.9%，其中工業(yè)年均增長11.1%，還成功研制了“兩彈一星”、核潛艇等國防尖端武器。[14]638盡管在探索過程中出現(xiàn)了不少曲折，但在這一時期仍取得了社會主義建設(shè)的基礎(chǔ)性成就，為后來的社會治理變革提供了寶貴經(jīng)驗，奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放40年以來，我國經(jīng)濟持續(xù)保持高速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化進程快速推進，經(jīng)濟總量躍升至世界第二，制造業(yè)規(guī)模躍居世界第一，這為我國加強和創(chuàng)新社會治理創(chuàng)造了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。特別是黨的十八大以來，我國經(jīng)濟建設(shè)逐步實現(xiàn)從“高速度增長”向“高質(zhì)量發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。這為社會治理質(zhì)量的改善和優(yōu)化奠定了堅實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

三是堅持維護社會和諧穩(wěn)定。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，也是中國特色社會主義社會治理的基本目標。從70年社會治理實踐來看，社會和諧穩(wěn)定的內(nèi)在維系機制發(fā)生兩大重要轉(zhuǎn)變：一是從社會平等到社會公正。新中國成立后前30年，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，平均主義的“大鍋飯”體現(xiàn)了社會平等的基本形態(tài)；改革開放40年以來，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)由“效率優(yōu)先、兼顧公平”到“效率與公平并重”再到“更加注重公平”，體現(xiàn)了社會公正的形態(tài)升華。二是從社會利益進入社會心態(tài)層面。無論是前30年，還是后40年，正確處理“維權(quán)”和“維穩(wěn)”的關(guān)系，堅持維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)，是實現(xiàn)社會安定有序的永恒律。與此同時，隨著社會結(jié)構(gòu)變遷、社會利益分化、社會觀念多元、社會矛盾頻發(fā)，積極健康的社會心理和社會心態(tài)對維系社會和諧穩(wěn)定日益重要且關(guān)鍵。特別是黨的十八大以來，高度重視社會治理的軟性維度建設(shè)，切實加強心靈治理、價值治理，完善社會心理服務(wù)體系建設(shè)。

四是堅持尊重社會治理規(guī)律。社會治理具有自身的特點和規(guī)律。新中國70年以來，黨和政府對社會治理問題進行了長期探索，逐步實現(xiàn)了從社會管理到社會治理的理論自覺和認識升華。從70年社會治理實踐來看，有四條治理規(guī)律尤為寶貴：一是社會矛盾辯證律。社會矛盾是一種普遍存在的社會現(xiàn)象。社會矛盾具有兩重性，既會帶來負面影響，延滯社會發(fā)展，也具有正面的積極功能，發(fā)揮倒逼社會發(fā)展的功效。二是社會組織試錯律。社會組織是現(xiàn)代社會治理不可或缺的基本力量，發(fā)揮著擴大社會參與、反映社會訴求、解決社會問題的橋梁紐帶作用。社會組織在實踐中通過不斷試錯走向自我治理，容許和給予社會組織以試錯空間和權(quán)利是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求。三是群眾工作法寶律。社會治理是對人的服務(wù)和治理，歸根究底就是做群眾工作。社會治理的根基在人民群眾，血脈在人民群眾，力量在人民群眾。從這個意義上講，做好群眾工作，緊緊依靠和團結(jié)人民群眾，是社會治理的最大法寶。四是基層自治活力律。以居委會和村委會為載體的基層群眾自治，是經(jīng)過實踐檢驗的中國社會治理的偉大創(chuàng)造，有利于發(fā)揮基層群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是社會治理最大的活力源泉。

五是堅持調(diào)整優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)。良好的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)社會治理變革的基礎(chǔ)性前提。如同市場是一只“看不見的手”，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是既不同于市場調(diào)節(jié)也不同于國家干預的“另一只看不見的手”[15]，對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著潛移默化的重要作用。新中國成立后前30年，我國社會結(jié)構(gòu)相對較為簡單，主要表現(xiàn)為工人階級和農(nóng)民階級以及知識分子階層所構(gòu)成的“兩個階級，一個階層”，并形成了一種城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。這種社會結(jié)構(gòu)的高度分割性和封閉性導致社會治理缺乏生機和活力。改革開放以后，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來社會利益的分化和社會流動的加快，我國逐步形成一種多元化的社會階層結(jié)構(gòu)。由于在較長一個時期內(nèi)，社會結(jié)構(gòu)嚴重滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[16]30，這不僅導致了社會結(jié)構(gòu)的緊張，而且影響和制約了社會治理的發(fā)展，其表現(xiàn)就是社會矛盾和沖突的多發(fā)頻發(fā)?？v觀70年的變革歷程，社會建設(shè)和社會治理發(fā)展不足，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整就困難重重；社會建設(shè)和社會治理發(fā)展充分，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整就充滿動能。特別是黨的十八大以來，我國制定和實施一系列社會政策成為調(diào)整和優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)的重要推動力量。歷史和現(xiàn)實表明，充分利用好社會結(jié)構(gòu)這只看不見的手，對于實現(xiàn)經(jīng)濟健康發(fā)展、社會有效治理都具有十分重要的作用。

六是堅持完善社會治理制度。在社會治理現(xiàn)代化過程中，制度具有根本性、全局性、長期性、引領(lǐng)性作用。新中國成立70年以來，黨和政府逐步探索和建立一套中國特色社會主義社會治理制度，為推進國家治理現(xiàn)代化奠定重要制度基礎(chǔ)。一是完善社會治理體系。黨的十九大報告提出：“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！盵17]黨的十九屆四中全會提出：“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！盵18]民主協(xié)商和科技支撐的納入進一步豐富和深化了社會治理體制的內(nèi)涵，實現(xiàn)了從社會治理體制到社會治理體系的重要理論飛躍。二是提高社會治理效能水平。社會治理制度生命力的關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能。堅持加強社會治理“四化建設(shè)”，全面提高社會治理制度化水平，推動和促進中國社會治理制度更加成熟定型。三是堅持共建共治共享基本原則。秉持“共建共治共享”原則，不斷堅持和完善社會治理制度。共建是制度建設(shè)之動力源泉，共治是制度建設(shè)之方向路徑，共享是制度建設(shè)之目標依歸。四是構(gòu)建新型社會治理共同體。按照“人人有責，人人盡責，人人享有”的基本原則，堅持黨委、政府、企業(yè)、社會組織等多元主體的合作治理，團結(jié)和依靠最廣大人民群眾，凝聚社會治理最大共識，形成社會治理最大合力。