論鄉(xiāng)村振興背景下的能人治村
——?jiǎng)恿?、過(guò)程與后果

桂 華

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院， 武漢 430072)

一、提出問(wèn)題

黨的十九大確定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)村基層治理進(jìn)入新的階段。在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，各地面臨著農(nóng)村精英流失的問(wèn)題。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)矛盾，2018年的中央一號(hào)文件提出“匯聚社會(huì)力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐”，著力打造鄉(xiāng)村振興的人才基礎(chǔ)。2018年6月，習(xí)近平在山東省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興“要發(fā)揮好本土人才的作用，他們長(zhǎng)期扎根農(nóng)村，特別是在改革開(kāi)放初期，一大批本身能力強(qiáng)的基層黨組織帶頭人敬業(yè)愛(ài)鄉(xiāng)、造福一方，帶動(dòng)了本地發(fā)展，作出巨大貢獻(xiàn)”[1]。強(qiáng)化基層治理主體是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需解決“誰(shuí)來(lái)治村”問(wèn)題。

早在中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之前，一些地方政府在農(nóng)村基層組織建設(shè)中就推行“雙強(qiáng)雙帶”政策，引導(dǎo)“帶頭致富能力強(qiáng)、帶領(lǐng)致富能力強(qiáng)”的農(nóng)村精英擔(dān)任村兩委主職干部，我國(guó)東部沿海部分地區(qū)廣泛存在“富人治村”狀況。[2]政府倡導(dǎo)能人返鄉(xiāng)并參與村莊治理，期待社會(huì)精英在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮“帶頭人”作用。返鄉(xiāng)能人參與村莊治理活動(dòng)，會(huì)改變鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響基層治理狀態(tài)。[3]

學(xué)界主要是從兩個(gè)角度探討能人治村現(xiàn)象。一是探討能人治村的可能性問(wèn)題。近年來(lái)，理論界出現(xiàn)了“新鄉(xiāng)賢”話語(yǔ)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)家鄉(xiāng)的情感構(gòu)成了外出精英與村莊的天然紐帶，這吸引了一批外出能人投身鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)。[4]二是討論能人治村的效果，分析能人治村對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層治理和基層民主發(fā)展的影響。總體來(lái)看，政策制定者和學(xué)術(shù)界更多的是討論能人治村的積極功能，對(duì)能人治村持樂(lè)觀態(tài)度，并對(duì)這些返鄉(xiāng)能人存在明顯的“泛道德化”想象，認(rèn)為他們參與鄉(xiāng)村治理的天然動(dòng)力是回報(bào)家鄉(xiāng)。

實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)高度去鄉(xiāng)土化，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值規(guī)范逐漸衰落，村莊熟人社會(huì)正面臨著解體，支撐農(nóng)村外出精英回報(bào)家鄉(xiāng)的社會(huì)文化基礎(chǔ)正在弱化。[5]另一方面，在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，能人返鄉(xiāng)一般與當(dāng)?shù)亍爱a(chǎn)業(yè)興旺”的發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系在一起，基層政府鼓勵(lì)返鄉(xiāng)能人向農(nóng)村投資，返鄉(xiāng)能人也恰恰是看到鄉(xiāng)村投資機(jī)遇才選擇返鄉(xiāng)。探討能人治村問(wèn)題，不能忽視物質(zhì)利益因素。

本文認(rèn)為不宜過(guò)分渲染返鄉(xiāng)能人的道德色彩，能人治村的效果需經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)。帶著這些問(wèn)題，筆者實(shí)地考察了X市的實(shí)踐。深入觀察當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)村振興實(shí)踐案例后發(fā)現(xiàn)，“利益在村”是能人返鄉(xiāng)的基本動(dòng)力。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目實(shí)踐中，基層政府將相關(guān)工作打包給返鄉(xiāng)能人，返鄉(xiāng)能人通過(guò)控制村級(jí)權(quán)力來(lái)攝取公共利益，在利益層面和政治層面排斥普通民眾，形成村莊私人治理局面。X市的情況表明，能人治村的實(shí)踐存在明顯的負(fù)面后果。中央明確提出鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，各地鄉(xiāng)村振興實(shí)踐要回歸這一戰(zhàn)略定位，警惕脫離群眾和過(guò)度依賴個(gè)別精英的政策思路。

二、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與能人治村興起

(一)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與精英替代

本文調(diào)查的X市位于中部地區(qū)，總?cè)丝诮f(wàn)，常駐人口城鎮(zhèn)化率80%左右。改革開(kāi)放以來(lái)，X市的鄉(xiāng)村治理經(jīng)過(guò)了四個(gè)時(shí)期的演變。在此過(guò)程中，發(fā)生了村莊治理中的精英替代。[6]

一是農(nóng)業(yè)治理時(shí)期。20世紀(jì)80年代初期，經(jīng)過(guò)農(nóng)村改革，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭成為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)單元。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包括一家一戶“辦不好和不好辦”的公共環(huán)節(jié)問(wèn)題。在家庭分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，我國(guó)發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)村基層組織發(fā)揮農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)功能。這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“七站八所”，村干部深入田間地頭，農(nóng)村基層治理的基本工作是提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)和組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一時(shí)期的很多農(nóng)村干部是人民公社時(shí)代延續(xù)下來(lái)的老干部，他們懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擅長(zhǎng)做群眾動(dòng)員工作。

二是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)時(shí)期。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)村工作越來(lái)越難做。這一時(shí)期農(nóng)村工作的重點(diǎn)是向農(nóng)民收錢(qián)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策。隨著“三提五統(tǒng)”的增加，向農(nóng)民收繳難度越來(lái)越大，“釘子戶”越來(lái)越多，干群關(guān)系緊張。在強(qiáng)大的工作壓力下，一些站在村民立場(chǎng)上替農(nóng)民說(shuō)話且具有公正心的傳統(tǒng)精英紛紛退出村莊政治舞臺(tái)，由一批拳頭硬甚至坐過(guò)牢的狠人擔(dān)任村干部。傳統(tǒng)的村莊精英被強(qiáng)人狠人替代，農(nóng)村出現(xiàn)“狠人治村”現(xiàn)象。

三是后稅費(fèi)時(shí)期。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革并取消農(nóng)業(yè)稅，“三農(nóng)”政策調(diào)整為“多予、少取、放活”，農(nóng)村基層治理步入鄉(xiāng)村建設(shè)階段，國(guó)家逐步加大支農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政資金投入。在向農(nóng)村輸入財(cái)政資源的過(guò)程中，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督，尤其是黨的十八大之后，反腐工作深入基層，治理小官貪腐和“微腐敗”成為基層工作的重點(diǎn)。在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的背景下，基層灰色利益減少，一批于20世紀(jì)90年代中后期步入基層治理舞臺(tái)的“狠人”退出村莊政治，村干部由一部分從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植，或是在鄉(xiāng)村基層市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的中堅(jiān)農(nóng)民承擔(dān)。農(nóng)村基層治理進(jìn)入“中農(nóng)治村”[7]階段。

四是當(dāng)前時(shí)期。黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄?。與之前階段相比，國(guó)家除了繼續(xù)投入資源進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)之外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還包含了激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的因素，呼喚具有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)濟(jì)精英參與村莊治理。在此背景下，“返鄉(xiāng)能人”逐步替代“中農(nóng)干部”，能人治村興起。

結(jié)合上述分析，將改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村治理演變呈現(xiàn)為表1。

表1 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與精英替代

(二)鄉(xiāng)村振興與能人治村興起

黨的十九大后，X市制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，并啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，鄉(xiāng)村振興成為鄉(xiāng)村治理中心工作。X市作為區(qū)域中心城市，吸附著全省乃至周邊地區(qū)的優(yōu)質(zhì)人財(cái)物資源。近年來(lái)，城市建設(shè)加速推進(jìn)，城市人口增加，輻射范圍擴(kuò)大。城市發(fā)展到一定階段后會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。隨著城市中產(chǎn)階層規(guī)模擴(kuò)大，越來(lái)越多“有錢(qián)有閑”的新興市民群體開(kāi)始選擇到鄉(xiāng)村休閑消費(fèi)?；诖蠖际械膸?dòng)能力，X市出現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)特征。

X市落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體思路是利用市民對(duì)鄉(xiāng)村的消費(fèi)需求，引入企業(yè)到農(nóng)村投資建設(shè)，打造民宿、采摘、觀光旅游項(xiàng)目，盤(pán)活農(nóng)村土地、房屋等閑置資源，實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。按照規(guī)劃，X市計(jì)劃三年內(nèi)完成全市主城區(qū)之外的1900多個(gè)行政村的建設(shè)，預(yù)計(jì)吸引社會(huì)總投資超過(guò)500億元。

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，X市同步出臺(tái)了農(nóng)村基層組織建設(shè)政策，大力引導(dǎo)農(nóng)村外出精英返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)。具體包括四個(gè)方面的措施。一是將提高“能人治村”比例納入政府考核工作。市政府出臺(tái)吸引能人返鄉(xiāng)和支持能人治村的配套措施，各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府將引導(dǎo)能人返鄉(xiāng)當(dāng)作基層治理創(chuàng)新工作來(lái)做，并將這項(xiàng)工作納入政府年度工作考核。二是引導(dǎo)村級(jí)換屆選舉。2018年秋季X市開(kāi)展最新一輪的農(nóng)村村委會(huì)換屆選舉，有些區(qū)組織部門(mén)在指導(dǎo)村級(jí)換屆選舉工作過(guò)程中，明確提出積極鼓勵(lì)能人治村的工作思路。其中，某區(qū)組織部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)工作任務(wù)，要求由經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任兩委主職干部的村達(dá)到一定比例。三是提高對(duì)返鄉(xiāng)能人的“政治激勵(lì)”。X市一些區(qū)政府下文要求提高返鄉(xiāng)能人的“政治待遇”，包括推薦擔(dān)任村第一書(shū)記、推薦參選人大代表和政協(xié)委員、優(yōu)先推薦評(píng)選“勞動(dòng)模范”、掛職群團(tuán)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道副職等。四是給予榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。某區(qū)每年開(kāi)展“十佳回鄉(xiāng)能人”評(píng)選，對(duì)獲得這一榮譽(yù)稱號(hào)的能人，給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。

引導(dǎo)能人返鄉(xiāng)，支持“能人治村”，構(gòu)成X市落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本抓手。隨著工作推進(jìn)，X市的農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了新的一輪精英替代，不少村的兩委主職干部由經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)精英擔(dān)任，鄉(xiāng)村治理主體發(fā)生巨大變動(dòng)。以D街道為例，該鎮(zhèn)被納入全市首批田園綜合體建設(shè)項(xiàng)目區(qū)，重點(diǎn)打造鄉(xiāng)村旅游和民宿開(kāi)發(fā)，全鎮(zhèn)近十個(gè)村是由經(jīng)濟(jì)精英擔(dān)任村書(shū)記兼村主任一肩挑。

三、能人治村的制度空間與運(yùn)作方式

(一)能人治村的制度空間

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之前，X市少數(shù)資源豐富的村莊，如一些近郊地區(qū)的征地拆遷村，由于利益密集，出現(xiàn)“能人治村”現(xiàn)象。當(dāng)前，X市將引導(dǎo)能人返鄉(xiāng)治村變成政府工作來(lái)抓，將“能人治村”變成鄉(xiāng)村治理常規(guī)工作方法，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村基層治理需求有關(guān)。

結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、村莊資源稟賦條件等，X市確立鄉(xiāng)村振興建設(shè)的若干主題，如特色產(chǎn)業(yè)基地、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)小鎮(zhèn)、共享農(nóng)莊、康養(yǎng)基地等，以具體項(xiàng)目的形式開(kāi)展鄉(xiāng)村振興建設(shè)。X市政府出臺(tái)政策配套措施，投入財(cái)政扶持資金，引入社會(huì)資本作為項(xiàng)目的運(yùn)作主體，形成“政府扶持、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民參與”的操作模式。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之前，各地已經(jīng)啟動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等工作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的升級(jí)和深化。與之前階段的鄉(xiāng)村建設(shè)相比，鄉(xiāng)村振興工作涉及的面更廣，動(dòng)員群眾的程度更深，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造幅度更大。之前進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，主要依靠政府的財(cái)政資金投入，目標(biāo)是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、村容村貌和人居環(huán)境。而鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目則包含了“產(chǎn)業(yè)興旺”的內(nèi)涵，側(cè)重于農(nóng)村資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，具有“經(jīng)營(yíng)性”內(nèi)涵，特色產(chǎn)業(yè)基地、生態(tài)小鎮(zhèn)、共享農(nóng)莊、康養(yǎng)基地、農(nóng)家樂(lè)等都定位于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。目前，全面推開(kāi)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)政府自身治理能力構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。一是政府財(cái)力問(wèn)題。X市鄉(xiāng)村振興涵蓋千余個(gè)村，計(jì)劃總投資500億，平均到每個(gè)村是2500萬(wàn)元。以每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)30個(gè)村計(jì)算，分三年實(shí)施，這意味著每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的鄉(xiāng)村振興投資超過(guò)2億，而X市普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力每年不過(guò)幾百萬(wàn)元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)基層政府財(cái)力。二是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。X市大部分鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目都計(jì)劃打造成鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目建成需要在線上線下日常運(yùn)營(yíng)工作，但政府不適合從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是群眾動(dòng)員問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目包含土地流轉(zhuǎn)、空心村整治、宅基地開(kāi)發(fā)等工作內(nèi)容，牽涉到千家萬(wàn)戶的多元利益訴求，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中因利益博弈常常會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，政府不宜直接介入村莊內(nèi)部的利益分配。

總的來(lái)說(shuō)，基層政府缺乏實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，人力財(cái)力物力相對(duì)不足的基層政府，需借助社會(huì)力量來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作落實(shí)。X市積極引入“能人治村”，目的是利用返鄉(xiāng)能人的經(jīng)濟(jì)資本與社會(huì)資本。這些從村莊走出去的經(jīng)濟(jì)精英，具備市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力，擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，引導(dǎo)他們參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，既解決了前期投資問(wèn)題，也解決了后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。另外，這些返鄉(xiāng)能人在村莊內(nèi)部具有較高的社會(huì)威望，他們參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)，可有效解決村莊內(nèi)部矛盾，調(diào)和農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體以及農(nóng)民與政府的關(guān)系，起到組織動(dòng)員和整合群眾的作用。

(二)能人治村的運(yùn)作方式

政府倡導(dǎo)“能人治村”，實(shí)質(zhì)是將鄉(xiāng)村振興工作以項(xiàng)目的形式打包給返鄉(xiāng)能人，借助他們的私人力量來(lái)完成基層治理任務(wù)。返鄉(xiāng)能人回村擔(dān)任主職干部之后，經(jīng)營(yíng)村莊，將村莊建設(shè)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)融合一體，實(shí)現(xiàn)村莊公司化管理。

案例1：A村的田園綜合體建設(shè)。A村是X市首批田園綜合體建設(shè)項(xiàng)目的核心村。該項(xiàng)目規(guī)劃面積30平方公里，預(yù)計(jì)總投入近十億元。該村的K書(shū)記是一家建筑公司老總。2015年A村爭(zhēng)取到土地“增減掛鉤”項(xiàng)目，拆除空心村，2017年納入生態(tài)小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，2018年又啟動(dòng)田園綜合建設(shè)項(xiàng)目。A村位于田園綜合體的核心區(qū)，規(guī)劃發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游和民宿。K書(shū)記成立開(kāi)發(fā)公司，承接A村的投資、開(kāi)發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。預(yù)期贏利點(diǎn)包括兩塊：一塊是利用“增加掛鉤”政策，整理建設(shè)用地指標(biāo)，由政府回購(gòu)；另一塊是搬遷農(nóng)民，在騰退的村莊中開(kāi)發(fā)旅游商住地產(chǎn)，投資建設(shè)“民宿”。

案例2：B村的鄉(xiāng)村旅游。B村是X市的“美麗鄉(xiāng)村”示范點(diǎn)。該村的Y書(shū)記是從本村走出去的建筑老板，被政府說(shuō)服回鄉(xiāng)發(fā)展。Y書(shū)記家族的企業(yè)流轉(zhuǎn)B村大部分土地，打造全域旅游。Y書(shū)記組織村民成立村莊合作社，整合農(nóng)民的房屋，作價(jià)入股，將民房統(tǒng)一改造為“民宿”酒店，委托公司經(jīng)營(yíng)。連同政府項(xiàng)目補(bǔ)貼和企業(yè)投入，目前B村總投資額超過(guò)3億元。

案例3：C村的新村建設(shè)。C村是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)所在地。C村的L書(shū)記利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，借助新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化等方面的政府項(xiàng)目，進(jìn)行新村建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。具體做法是，利用土地增減掛鉤政策，對(duì)全村居民點(diǎn)進(jìn)行拆除復(fù)墾，在中心集鎮(zhèn)建設(shè)安置房，除了安置本村農(nóng)民外，還對(duì)外出售。L書(shū)記成立公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，拆舊建新節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)賣(mài)給區(qū)政府，剩余指標(biāo)用于商品房開(kāi)發(fā)。

返鄉(xiāng)能人擔(dān)任村干部具備三重身份：一是本村村民。返鄉(xiāng)能人最早是從村莊里走出去的人，他們的社會(huì)關(guān)系、認(rèn)同感在本村，相對(duì)于外來(lái)社會(huì)資本，返鄉(xiāng)能人更容易取得村民的信任。二是村干部。返鄉(xiāng)能人擔(dān)任村書(shū)記和村主任，同時(shí)兼任村莊合作社社長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)權(quán)力集中。三是企業(yè)負(fù)責(zé)人。返鄉(xiāng)能人帶著資本下鄉(xiāng)，直接參與村莊經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。

“能人治村”實(shí)現(xiàn)三方面“合一”。一是村莊開(kāi)發(fā)與基層治理的合一。X市各種主題的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，都包含了村莊經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，返鄉(xiāng)能人牽頭成立村莊合作社，將集體資源資產(chǎn)整合到合作社開(kāi)發(fā)。二是返鄉(xiāng)能人的多種角色合一。返鄉(xiāng)能人擔(dān)任村主職干部，既是村莊的當(dāng)家人，也是政府在基層的代理人。返鄉(xiāng)能人游走于市場(chǎng)、政府、村莊之間，整合政策資源、財(cái)政扶持資金、農(nóng)村物質(zhì)文化資源和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)資源。三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)與基層組織合一。返鄉(xiāng)能人帶著資本下鄉(xiāng)，成立公司，承擔(dān)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，將個(gè)體企業(yè)運(yùn)營(yíng)與村莊公共治理工作融合在一起。

(三)能人治村的動(dòng)力機(jī)制

在村莊公司化的運(yùn)作方式下，返鄉(xiāng)能人可獲得多種利益：

一是工程建設(shè)收益。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目包含村莊道路建設(shè)、環(huán)境整治、土地整理、水利設(shè)施修建、房屋改造等內(nèi)容。不少項(xiàng)目涉及數(shù)百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的政策財(cái)政投入。一些返鄉(xiāng)能人從事建筑行業(yè)，他們直接參與項(xiàng)目工程建設(shè)。

二是土地增值收益。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所在村莊的土地一般全域流轉(zhuǎn)給項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司，公司按照農(nóng)用地和荒地的價(jià)格流轉(zhuǎn)土地，利用政府項(xiàng)目資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套，然后進(jìn)行觀光旅游開(kāi)發(fā)，土地產(chǎn)生了非農(nóng)使用價(jià)值，土地增值收益歸項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司所有。

三是政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金。X市的某區(qū)規(guī)定，對(duì)于社會(huì)資本參與農(nóng)村投資和興辦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，按照完成投資額給予一定比例的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。

四是打政策擦邊球。一些企業(yè)利用宅基地“三權(quán)分置”政策，興建民宿和康養(yǎng)農(nóng)莊，對(duì)外租售，在農(nóng)村集體土地上變相發(fā)展房地產(chǎn)。

五是間接利益。首先，返鄉(xiāng)能人擔(dān)任村干部之后，獲得社會(huì)資本，這對(duì)于發(fā)展其私人產(chǎn)業(yè)有幫助。其次，返鄉(xiāng)能人獲得村干部身份之后，可增加其市場(chǎng)信譽(yù)度。最后，返鄉(xiāng)能人還可以獲得政治榮譽(yù)，被推選為人大代表、政協(xié)代表和優(yōu)秀企業(yè)家等。

四、 村莊利益秩序與能人治村后果

(一)能人治村與村莊利益秩序

X市各類主題的鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目無(wú)一例外地包含了農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)，包括閑置宅基地和農(nóng)房的整合、耕地流轉(zhuǎn)、集體公共土地再利用等。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目改造村莊空間形態(tài)，帶動(dòng)村莊內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施作為一項(xiàng)鄉(xiāng)村治理工作，涉及多方主體參與，參與主體之間的互動(dòng)形塑了能人治村的運(yùn)行狀態(tài)。

一是基層政府。按照規(guī)劃，X市的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全市村莊全覆蓋。市政府將任務(wù)分解到區(qū)縣，區(qū)縣再分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府是落實(shí)任務(wù)的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府每年要實(shí)施近十個(gè)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。為推進(jìn)工作，X市制定層層考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)巨大的考核壓力。在考核壓力大、任務(wù)重、人力物力不足的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接實(shí)施主體，采取任務(wù)打包，將具體的操作過(guò)程交給返鄉(xiāng)能人完成。

二是村莊集體。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施涉及集體資源開(kāi)發(fā)，農(nóng)村土地、水面和村莊文化資源，屬于村民集體所有。這些集體資產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)歸集體所有，由村民共享。村莊由農(nóng)民集合組成，農(nóng)民共同占有村莊集體資源資產(chǎn)，公共利益分配秩序依賴于農(nóng)民的集體行動(dòng)能力?，F(xiàn)實(shí)中，大部分農(nóng)民只關(guān)心自家的利益，不關(guān)心集體的利益，造成集體“虛置”，集體資源資產(chǎn)增值收益得不到維護(hù)，利益共享秩序無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三是村民。農(nóng)民是村莊主體，作為集體所有權(quán)主體的有機(jī)組成部分，廣大農(nóng)民呈現(xiàn)出高度分化狀態(tài)。在人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住空間等都發(fā)生了巨大分化，農(nóng)民包括在村與不在村的、務(wù)農(nóng)與務(wù)工的、不同階層的、不同姓氏和家族的、保留村莊戶籍與遷出戶口的。不同類型農(nóng)民與村莊的關(guān)聯(lián)不同，利益訴求也不同。對(duì)于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，每個(gè)人看法不同，從中獲得的利益也不同。村民不是統(tǒng)一整體。

四是村干部。村干部是村莊當(dāng)家人，是農(nóng)民行使集體所有權(quán)的代理人，還是農(nóng)民與政府互動(dòng)的聯(lián)絡(luò)人。村干部由返鄉(xiāng)能人擔(dān)任，由返鄉(xiāng)能人的私人公司承擔(dān)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)和村莊開(kāi)發(fā)，村干部的公共角色與私人角色呈現(xiàn)混合狀態(tài)。

基層政府、返鄉(xiāng)能人、村民等多方互動(dòng)，形塑村莊利益分配秩序。首先，基層政府與能人村干部“合謀”?；鶎诱畬⑧l(xiāng)村振興項(xiàng)目打包委托給返鄉(xiāng)能人，能人治村推動(dòng)村莊建設(shè)，政府完成上級(jí)考核，取得政績(jī)?；鶎诱c返鄉(xiāng)能人存在利益一致性。其次，廣大分化的農(nóng)民利益不一致，且相互之間存在利益博弈，村莊內(nèi)部集體行動(dòng)能力缺失，集體公共利益無(wú)人維護(hù)，為返鄉(xiāng)能人攫取利益提供空間。最后，返鄉(xiāng)能人還主動(dòng)去分化農(nóng)民，譬如，給予反對(duì)者和釘子戶物質(zhì)利益，讓他們到自己的公司上班，防止農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)反對(duì)自己的工作。最終在政府支持的前提下，返鄉(xiāng)能人利用農(nóng)民缺乏集體行動(dòng)能力的現(xiàn)實(shí)條件，維持村莊公司化治理狀態(tài)，順利推進(jìn)項(xiàng)目，通過(guò)村莊開(kāi)發(fā)獲得大量的私人利益。

(二)能人治村的社會(huì)后果

一是利益排斥。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目給村莊帶來(lái)大量的資源流量，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司，將閑置房屋入股到合作社，農(nóng)民獲得相對(duì)有限的土地租金收入和入股分紅。集體資源資產(chǎn)化與村莊開(kāi)發(fā)收益的大頭被返鄉(xiāng)能人獲取，一部分政府投資興建的硬件配套和基礎(chǔ)設(shè)施也變成企業(yè)的固定資產(chǎn)。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)之后，農(nóng)民只對(duì)承包地、宅基地和農(nóng)房等確權(quán)到戶的資源資產(chǎn)擁有權(quán)利，其余的公共資源被私人控制。

二是精英結(jié)盟。返鄉(xiāng)能人為維持村莊穩(wěn)定秩序，需要處理與村莊其他精英的關(guān)系，包括其他經(jīng)濟(jì)精英、大家族的代表等。返鄉(xiāng)能人通常將體制外精英吸納到體制內(nèi)，讓一些人擔(dān)任副職干部、小組長(zhǎng)或是村民代表，避免這些體制外精英成為日常治理中的反對(duì)力量。另外，返鄉(xiāng)能人還吸納一部分人到自己的項(xiàng)目公司工作，或是分包一部分村莊建設(shè)工程項(xiàng)目給其中一些人，對(duì)這些體制外精英進(jìn)行利益籠絡(luò)。當(dāng)返鄉(xiāng)能人與其村莊體制外精英建立起利益同盟之后，村莊內(nèi)就只剩下缺乏集體行動(dòng)能力的分散農(nóng)民，數(shù)量眾多的普通村民在村莊治理活動(dòng)中喪失話語(yǔ)權(quán)，少數(shù)精英主導(dǎo)村莊秩序。

三是基層治理私人化。鄉(xiāng)村振興屬于國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略工作，地方政府將相關(guān)工作“打包”給返鄉(xiāng)能人，鄉(xiāng)村振興被個(gè)別精英主導(dǎo)，基層公共治理陷入私人化邏輯。

五、 結(jié)論與討論

X市的實(shí)踐表明，對(duì)于能人治村不能抱有太多的浪漫化的想象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，一批從村莊走出的經(jīng)濟(jì)精英是看準(zhǔn)農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇才返回鄉(xiāng)村。不可否認(rèn)，的確有一部分能人是帶著鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁返回家鄉(xiāng)，但現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益具有更普遍的吸引力，利益在村是吸引大多數(shù)返鄉(xiāng)能人參與鄉(xiāng)村治理的直接動(dòng)因。當(dāng)前政策制定者片面地從道德上理解返鄉(xiāng)能人的行為動(dòng)機(jī)，在政策上倡導(dǎo)能人治村，屏蔽了能人治村的負(fù)面效應(yīng)，不利于鄉(xiāng)村振興工作的推進(jìn)。與之相關(guān)，需警惕“新鄉(xiāng)賢”話語(yǔ)，并要對(duì)各地已經(jīng)廣泛出現(xiàn)的能人治村實(shí)踐做法進(jìn)行客觀評(píng)估。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)基層工作轉(zhuǎn)型，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村治理中的精英替代。返鄉(xiāng)能人的“經(jīng)濟(jì)精英”身份特征與鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的治理導(dǎo)向相契合。返鄉(xiāng)能人擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力與社會(huì)資本，他們能夠彌補(bǔ)地方政府的不足，基層政府具有引入能人治村的內(nèi)生動(dòng)力，返鄉(xiāng)能人具有參與鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)的需求，雙方一拍即合。需要注意的是，鄉(xiāng)村振興本質(zhì)是公共治理工作，地方政府借用返鄉(xiāng)能人個(gè)體能力時(shí)，需要把握好分寸，要加強(qiáng)對(duì)能人治村的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督，督促村級(jí)治理要按照民主機(jī)制運(yùn)行，避免公共治理私人化。

站在村莊建設(shè)和發(fā)展的角度，能人治村過(guò)度依賴少數(shù)精英的個(gè)人能力，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在張力。中央強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體地位。農(nóng)民的主體地位表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是集體利益分配保障?！熬G水青山就是金山銀山”，村莊里的“綠水青山”屬于公共資源，集體資源參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民共享?；鶎诱贫ù寮?jí)組織處置集體資源的規(guī)范性程序，避免集體資源及其產(chǎn)生的收益被私人占有。能人治村不能損害農(nóng)民利益。二是村莊治理參與保障。村莊公共事務(wù)要通過(guò)民主方式解決，返鄉(xiāng)能人不能用個(gè)人決策替代集體決策。能人治村不能損害基層民主和村民自治。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目標(biāo)是建設(shè)屬于農(nóng)民的村莊，而不是為下鄉(xiāng)資本鳴鑼開(kāi)道。

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略除了要推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)興旺”，推進(jìn)村莊經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)之外，還要促進(jìn)基層“治理有效”。返鄉(xiāng)能人具有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，但是卻不一定善于做群眾工作。站在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，引入能人治村可能存在一定的合理性，但是站在“治理有效”的角度，能人治村用管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)治理村莊，可能會(huì)產(chǎn)生一系列的負(fù)面后果?；鶎诱肽苋酥未鍟r(shí)，需要堅(jiān)持的政策底線是切斷返鄉(xiāng)能人在本村的利益關(guān)系，禁止返鄉(xiāng)能人擔(dān)任村干部之后繼續(xù)參與村莊工程建設(shè)和其他項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，必須嚴(yán)格區(qū)分返鄉(xiāng)能人的私人產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村莊公共治理事務(wù)。