美日突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系

劉曉棟 劉藝

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。它具有成因多樣性、傳播廣泛性、危害復(fù)雜性等特點(diǎn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對可以反映一個國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的綜合能力。2019年10月，全球衛(wèi)生安全指數(shù)（The Global Health Security Index）發(fā)布，是對全球《國際衛(wèi)生條例》195個簽約國的衛(wèi)生安全和相關(guān)能力的第一個全面評估和基準(zhǔn)測評。全球衛(wèi)生安全指數(shù)基于來自六大分類、34個指標(biāo)、85個次級指標(biāo)的140個問題評估各國的衛(wèi)生安全體系。指數(shù)顯示，全球平均分?jǐn)?shù)為40.2分，美國（83.5分）、英國（77.9分）、荷蘭（75.6分）、澳大利亞（75.5分）、加拿大（75.3分），排名前五。

來自美國、中國、韓國、日本等13個國家的國際專家小組基于指數(shù)測評給出了主要結(jié)論：全世界的國家衛(wèi)生安全體系非常薄弱，各國還沒有為全球災(zāi)難性生物事件和傳染病暴發(fā)應(yīng)對做好充分準(zhǔn)備，在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對能力方面存在嚴(yán)重缺陷。同時，測評報告給出了33個具體建議，包括各國政府應(yīng)承諾采取行動應(yīng)對衛(wèi)生安全風(fēng)險;各國公共衛(wèi)生安全能力應(yīng)該公開透明并定期進(jìn)行評估;國家和國際組織應(yīng)優(yōu)先發(fā)展國家生物監(jiān)測能力和全球生物監(jiān)測體系;各國應(yīng)建立能在生物安全事件發(fā)揮重要作用的強(qiáng)大醫(yī)療和公共衛(wèi)生隊伍;國家之間應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件中生物遺傳材料和樣本快速共享的國家和區(qū)域協(xié)議;國家衛(wèi)生管理部門應(yīng)制定流行病和特定傳染病預(yù)防和應(yīng)對策略，并納入國家安全規(guī)劃。

進(jìn)入21世紀(jì)，非典、禽流感、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠狀病毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷考驗著全球各國的公共衛(wèi)生體系。與此同時，地震、臺風(fēng)、暴雪等自然災(zāi)害也不斷給全球各國人民帶來巨大威脅，尤其是美國和日本都是災(zāi)害多發(fā)的國家，下面圍繞兩國的應(yīng)急管理體系展開介紹。

美國的應(yīng)急管理體系

在“9·11”恐怖襲擊以后，美國高度重視應(yīng)急管理工作，成立國土安全部（DHS），出臺了《國土安全法》，將突發(fā)事件管理與國家安全保障緊密結(jié)合，形成了“國家（聯(lián)邦）—州政府—地方政府（郡、市、社區(qū)）”的多層級應(yīng)急管理機(jī)制，呈現(xiàn)“統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行”的特征，形成了比較完善的應(yīng)急管理組織體系。國土安全部（DHS）是美國政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的核心部門，其下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）是聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)包括各類災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等，與交通運(yùn)輸、消防救援、醫(yī)療衛(wèi)生等部門針對15項緊急事務(wù)支援功能（ESF）開展合作。其中突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)支援功能（ESF8），由美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS）牽頭協(xié)調(diào)。作為聯(lián)邦制國家，各州政府和地方政府在應(yīng)急管理工作上也有很大的自主權(quán)，各級政府都有專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍，主要包括消防、警察、醫(yī)療救護(hù)人員等，社區(qū)層面也有很多應(yīng)急志愿組織積極參與事故救援。經(jīng)歷過卡特里娜颶風(fēng)等災(zāi)害后，美國政府又出臺了《全國準(zhǔn)備指南》《總統(tǒng)政策第8號指令》《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》《全國準(zhǔn)備系統(tǒng)》《全國預(yù)防框架》《全國保護(hù)框架》《全國減緩框架》《全國響應(yīng)框架》《全國恢復(fù)框架》《綜合準(zhǔn)備指南》等指導(dǎo)文件，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性，推進(jìn)核心能力建設(shè)，確立了“全社會參與”理念，強(qiáng)化以社區(qū)為主體的全民參與和多部門合作的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制，凸顯基層單元社區(qū)的作用。

美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)

美國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)主要由縱向和橫向系統(tǒng)構(gòu)成，形成一個立體化、多層次的綜合性應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。在縱向上，建立了“國家-州-地方”三級應(yīng)對體系。國家層面是聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防中心（CDC），隸屬于美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS），主要職能包括制定疾病控制和預(yù)防策略、公共衛(wèi)生監(jiān)測和預(yù)警、資源整合等，是美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心;州政府層面是衛(wèi)生資源和服務(wù)中心（HRSA），通過醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，提高醫(yī)院、門診中心等部門的應(yīng)急能力，執(zhí)行區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項應(yīng)對措施;地方層面是大都市醫(yī)療應(yīng)急指揮系統(tǒng)（MMRS），通過地方警察、消防部門、醫(yī)院和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等“第一現(xiàn)場應(yīng)對人員”之間的協(xié)作與互動，確保城市在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初就啟動跨部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，有效控制公共衛(wèi)生事件的危害。

美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)

美國在橫向上建立了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的六大保障體系，主要包括：一是全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，包括應(yīng)急行動中心、電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)、大都市癥狀監(jiān)測系統(tǒng)等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)疾病的早期識別和快速報告。二是全國公共衛(wèi)生實(shí)驗室快速診斷系統(tǒng)，在聯(lián)邦、州、地方層面設(shè)立政府、醫(yī)院、高校、研究機(jī)構(gòu)和商業(yè)的各類公共衛(wèi)生實(shí)驗室對疾病的快速診斷。在新冠肺炎疫情應(yīng)對初期，美國聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防中心（CDC）是唯一能夠作為新型冠狀病毒檢測診斷的機(jī)構(gòu)，制定了統(tǒng)一的確診標(biāo)準(zhǔn)，然而由于提供的檢測工具數(shù)量有限并出現(xiàn)了測試不準(zhǔn)確的問題，導(dǎo)致公眾對美國政府的疫情應(yīng)對產(chǎn)生不滿，隨后美國CDC逐步授權(quán)給各州的公共衛(wèi)生實(shí)驗室開展新冠病毒監(jiān)測。三是現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)收集流行病學(xué)資料，研究流行病的發(fā)展規(guī)律和病因，制定預(yù)防和控制措施。四是大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，覆蓋全美的所有大城市，由聯(lián)邦政府撥款補(bǔ)貼各大城市醫(yī)院，包括傳染病醫(yī)院和綜合醫(yī)院的傳染病科，在發(fā)生疫情后，能快速轉(zhuǎn)為應(yīng)急醫(yī)院。五是全國應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)，主要以CDC管理的全國藥品儲備為核心，至少有12個專用藥品存放地，12小時內(nèi)就可以獲得藥品，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件中醫(yī)療藥品和急救物品等救援物資的儲備與快速運(yùn)輸。六是全國健康教育網(wǎng)絡(luò)，建立訓(xùn)練有素的健康教育隊伍，利用各類信息技術(shù)向醫(yī)護(hù)人員和民眾進(jìn)行教育和培訓(xùn)，及時公布和更新事件信息，防止社會恐慌。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，以聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防中心（CDC）為主的公共衛(wèi)生部門發(fā)揮主體作用，聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）等部門配合協(xié)助。新冠肺炎疫情在美國蔓延后，聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）的工作重點(diǎn)就是協(xié)助衛(wèi)生部門開展疫情防控，當(dāng)總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，F(xiàn)EMA可調(diào)撥救災(zāi)資金、災(zāi)難醫(yī)療救助隊、流動醫(yī)院、軍事運(yùn)輸?shù)嚷?lián)邦救災(zāi)資源。美國多個州的國民警衛(wèi)隊也已經(jīng)做好準(zhǔn)備，支援新冠肺炎疫情的防控工作，部分從中國湖北省武漢市回美國的民眾在國民警衛(wèi)隊的設(shè)施內(nèi)進(jìn)行隔離觀察。在之前“卡特里娜”颶風(fēng)等重大災(zāi)害應(yīng)對中，美國軍方派出了通訊小組、防疫分隊等專業(yè)部隊參加救援，動用了直升機(jī)、無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)，警察和國民警衛(wèi)隊也積極參與應(yīng)急救援，主要擔(dān)負(fù)了人員轉(zhuǎn)移、搜索和災(zāi)民營救行動，以及城市治安巡邏和警戒等任務(wù)。

在新冠肺炎疫情應(yīng)對中，很多美國居民撥打911通用報警電話進(jìn)行咨詢或求助，警察根據(jù)美國CDC提供的面向警察、消防和緊急醫(yī)療工作人員等所有第一響應(yīng)者的疫情臨時指南，重點(diǎn)詢問呼叫者的近期行程、身體癥狀等，給出疫情防護(hù)建議，并結(jié)合具體情況，和緊急醫(yī)療救助部門以及CDC檢疫站聯(lián)系協(xié)調(diào)，開展救助工作。然而，美國911報警系統(tǒng)也存在定位困難的問題，該系統(tǒng)針對固定電話求助可以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的定位，但很難根據(jù)無線通信運(yùn)營商提供的手機(jī)定位信息準(zhǔn)確判斷求助者位置。2020年2月10日，一名中國留學(xué)生在美國公寓內(nèi)因感染甲型流感撥打911緊急求助，但因警方無法精確定位，導(dǎo)致這名留學(xué)生病情加重，不幸離世。

日本的應(yīng)急管理體系

日本經(jīng)常遭遇地震、臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害，在長期的災(zāi)難應(yīng)對中，不斷總結(jié)與反省，先后頒布了200多部與應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)，內(nèi)容涉及災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急處理、災(zāi)害救助和恢復(fù)重建等。這些法律以有著“抗災(zāi)憲法”之稱的《災(zāi)害對策基本法》為核心，各級政府也制定了《防災(zāi)對策基本條例》等地方性法規(guī)，制定了針對性的防災(zāi)計劃，明確了政府各部門、社會團(tuán)體和公民的防災(zāi)職責(zé)和任務(wù)。和美國類似，日本的應(yīng)急管理系統(tǒng)也是分級的，主要是“中央—都道府縣—市町村”的三級應(yīng)急管理體制。中央層面設(shè)立了中央防災(zāi)會議委員會，作為日本應(yīng)急管理方面最高決策機(jī)關(guān)，在災(zāi)害發(fā)生時制定有關(guān)計劃并實(shí)施，協(xié)調(diào)各中央政府部門之間、中央政府機(jī)關(guān)與地方政府，以及地方公共機(jī)關(guān)之間有關(guān)防災(zāi)方面的關(guān)系。都道府縣層面設(shè)有防災(zāi)局，下設(shè)危機(jī)管理課，負(fù)責(zé)制定地方的防災(zāi)計劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災(zāi)工作。市町村是基層應(yīng)急的主體，有相應(yīng)應(yīng)急管理和災(zāi)害對策機(jī)構(gòu)，實(shí)施中央和地方政府的防災(zāi)計劃。

日本政府非常重視信息技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，依托先進(jìn)的信息采集技術(shù)和處理設(shè)備，構(gòu)建了覆蓋災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)三個階段的應(yīng)急管理信息網(wǎng)。災(zāi)前預(yù)防信息體系主要包括災(zāi)害早期信息收集、研判與發(fā)布，以及應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)自身韌性完善兩個部分。建立和完善了中央防災(zāi)無線網(wǎng)，主要由固定通信、衛(wèi)星通信和移動通信三條線路構(gòu)成，及時將災(zāi)害信息傳遞給各部門。災(zāi)情發(fā)生后的應(yīng)對階段，建立了災(zāi)情互通通信網(wǎng)、火災(zāi)預(yù)防無線網(wǎng)等，實(shí)現(xiàn)多個部門災(zāi)情信息和救援信息的共享。災(zāi)后應(yīng)急管理信息網(wǎng)主要是受災(zāi)損失信息收集和災(zāi)害信息社會報道，為災(zāi)后重建提供決策依據(jù)。

當(dāng)發(fā)生一般、重大、特大自然災(zāi)害時，中央政府會相應(yīng)成立一般災(zāi)害、非常災(zāi)害和緊急災(zāi)害對策本部。“對策本部”的職責(zé)是與本級“防災(zāi)會議”密切合作，具體指揮本區(qū)域的災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害緊急應(yīng)對行動。面對重大突發(fā)事件，日本已經(jīng)建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的應(yīng)對機(jī)制，日本47個道府縣、2000多個市町村簽訂相互援助協(xié)議，聯(lián)合防救災(zāi)形式已深入基層組織，形成了跨區(qū)域防救災(zāi)機(jī)制。警察、消防和自衛(wèi)隊互相提供災(zāi)害情報，開展日常協(xié)作演習(xí)，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機(jī)構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場工作。

日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)

日本的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急組織體系建立在政府應(yīng)急管理組織體系框架內(nèi)，以負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的厚生勞動省為中心，主要由中央、都道府縣、市町村三級衛(wèi)生主管部門及所屬機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成。中央層面主要是厚生勞動省的健康危機(jī)管理對策室、健康局、醫(yī)政局等省內(nèi)部局、地方厚生局、檢疫所、國立醫(yī)院、國立療養(yǎng)院、國立研究所等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定對策措施并實(shí)施，承擔(dān)疾病的監(jiān)測、信息收集、科研和技術(shù)支撐等;都道府縣層面主要是衛(wèi)生主管部局、保健所、縣立醫(yī)院和衛(wèi)生研究所等，其中保健所發(fā)揮了骨干作用，承擔(dān)疾病防控、監(jiān)控教育等公共衛(wèi)生服務(wù)職能，并負(fù)責(zé)監(jiān)測、處置轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，減少了管理層級，提高了決策效率。在市町村層面主要由衛(wèi)生主管課和保健中心構(gòu)成。通過縱向衛(wèi)生系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理的結(jié)合，形成了日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，緊急醫(yī)學(xué)救援發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，日本的緊急醫(yī)學(xué)救援體系由一個國家級災(zāi)害醫(yī)療中心、兩個區(qū)域性中心、若干地區(qū)中心指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)組成。日本厚生省成立了災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援隊（DMAT），建立了全覆蓋的緊急醫(yī)學(xué)救援信息系統(tǒng)（EMIS），實(shí)時收集匯總相關(guān)信息，了解各地傷員救治情況，為政府及時決策和分配醫(yī)療救援力量提供重要參考。

在應(yīng)對突發(fā)事件中，日本警察與消防、通信等部門也發(fā)揮著重要作用，日本建立了警察應(yīng)急救援機(jī)制，規(guī)范和強(qiáng)化了警察在突發(fā)事件應(yīng)對中的各項職責(zé)，參與人口調(diào)查、交通管制、災(zāi)害情報搜集等應(yīng)急救援工作，并加強(qiáng)與消防廳、自衛(wèi)隊等應(yīng)急力量的協(xié)同合作，提升突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力。

（責(zé)任編輯：張敏嬌）