京津冀協(xié)同發(fā)展背景下河北“撤縣設(shè)市”研究

吳耀明

[摘要]“撤縣設(shè)市”是完善城鎮(zhèn)體系、推進新型城鎮(zhèn)化的重要方式，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，特別是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入展開，河北以“撤縣設(shè)市”完善京津冀都市圈城市布局，進而完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)體系框架迎來了寶貴的機遇。河北應(yīng)以“撤縣設(shè)市”為抓手完善城市空間格局，推進新型城鎮(zhèn)化和京津冀協(xié)同發(fā)展相得益彰。

[關(guān)鍵詞]京津冀;撤縣設(shè)市;城鎮(zhèn)化

“撤縣設(shè)市”是指撤銷縣建制，在原縣行政區(qū)域設(shè)立與縣行政地位相同的“縣級市”，這是我國在推進中國特色城鎮(zhèn)化進程中的一項重要行政區(qū)劃手段。自1983年至1997年，全國有400多個縣（接近全國縣總數(shù)的15%）實現(xiàn)了撤縣設(shè)市。1997年為避免縣改市一哄而上造成的“虛假城市化”，國家暫停了撤縣設(shè)市，這項政策凍結(jié)了近二十年。2017年4月，民政部先后批復(fù)河北省平泉縣、浙江省玉環(huán)縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、貴州省盤縣等6縣撤縣設(shè)市，標志著凍結(jié)近二十年的撤縣設(shè)市政策再次重啟。河北省平泉縣、灤縣分別于2017年4月、2018年7月實現(xiàn)了撤縣設(shè)市，標志著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，河北省在以“撤縣設(shè)市”推動京津冀城市群發(fā)展、發(fā)揮城市對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐帶動作用、加快推進城鎮(zhèn)化進程方面做了有益探索。因此，對京津冀協(xié)同發(fā)展背景下河北“撤縣設(shè)市”進行研究，有很大的理論和現(xiàn)實意義，一方面有利于總結(jié)河北“撤縣設(shè)市”的實踐可以豐富完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化和行政區(qū)劃改革理論，另一方面有利于總結(jié)河北省“撤縣設(shè)市”的經(jīng)驗、做法，為進一步做好“撤縣設(shè)市”工作、推進河北新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟更好發(fā)展、壯大京津冀城市群、促進京津冀協(xié)同發(fā)展作出決策咨詢參考。

一、河北“撤縣設(shè)市”的現(xiàn)狀

（一）河北“撤縣設(shè)市”的政策背景

2013年，黨的十八屆三中全會提出，“完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，河北全省發(fā)展第一次有了國家戰(zhàn)略支持，迎來了非常寶貴難得的機遇。2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，“加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，完善設(shè)市標準和市轄區(qū)設(shè)置標準，規(guī)范審核審批程序，加快啟動相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。適當放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標準，加強產(chǎn)業(yè)和公共資源布局引導，適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量”。2017年5月，民政部有關(guān)部門答記者問指出，“有序撤縣設(shè)市，是黨中央國務(wù)院針對中國城市設(shè)置存在的突出問題，立足全局、著眼長遠作出的重大決策部署。撤縣設(shè)市的總體要求是積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，防止一哄而上、盲目設(shè)市，并將適度向中西部地區(qū)傾斜”。2017年10月，黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這些都表明，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度的加快，為適應(yīng)城市發(fā)展和行政管理需要，從1997年暫停的“撤縣設(shè)市”重新啟動勢在必行。

對河北省而言，在若干條件成熟的縣域施行“撤縣設(shè)市”，一是有利于提升所在縣域知名度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，為疏解北京非首都功能提供物質(zhì)基礎(chǔ);二是有利于合理布局中小城市，彌補京津冀城市群結(jié)構(gòu)短板，增加節(jié)點城市在城市群、都市圈中承接產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)移的能力;三是為提高河北城鎮(zhèn)化水平，促進吸引人才提供保障。

（二）河北省“撤縣設(shè)市”的過程

“撤縣設(shè)市”有兩種模式：一種是切塊設(shè)市，是將縣的部分區(qū)域析置、設(shè)立縣級市，與原來縣域并存的設(shè)市模式，這種設(shè)市模式是從縣域中切出一部分區(qū)域設(shè)置縣級市;另一種是整縣設(shè)市，是將整個縣改為縣級市，新的縣級市在行政區(qū)域上和原縣域一致。改革開放以前，在國家整體宏觀環(huán)境和河北省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，河北省縣級市設(shè)立全部采用切塊設(shè)市模式，1986年之后，依照國務(wù)院修訂的設(shè)市標準，縣級市的設(shè)立以整縣設(shè)市為主導模式。1986年是河北縣改市數(shù)量最多的一年，定州、辛集、任丘、南宮、涿州等完成了撤縣設(shè)市。1996年的遷安是上一輪撤縣設(shè)市最后一個案例。2017年“撤縣設(shè)市”重啟以來，河北先后有平泉縣、灤縣撤縣設(shè)市，這是貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要、完善以北京為核心的京津冀世界級城市群建設(shè)、發(fā)揮城市對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐帶動作用、加快推進城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)實需要，成為河北省行政區(qū)劃改革和縣域經(jīng)濟發(fā)展中的大事。截至2020年3月10日，河北省共有21個縣級市，占全省縣級行政區(qū)（94個縣、47個市轄區(qū)、6個自治縣、21個縣級市，一共168個）的12.5%，遠低于19.89%的全國平均水平。目前，河北的縣級市在數(shù)量上位于山東（27個）、湖北（25個）、新疆（24個）、江蘇（22個）之后，與河南（21個）并列第5位，但縣級市占縣級行政區(qū)的比重還是偏低。

二、河北省縣級市設(shè)立中存在的問題

通過上述河北省縣級市設(shè)立的過程，可以看出河北的撤縣設(shè)市無論是在加快本省經(jīng)濟社會發(fā)展還是對優(yōu)化京津冀城市布局方面都起了很大促進作用。但是，目前縣級市設(shè)立過程中也存在許多問題，概括起來主要有以下幾個方面。

（一）從縣市行政建制看，河北省縣數(shù)偏多、設(shè)市數(shù)量偏少的問題

河北省縣級行政區(qū)總量居全國第2位（僅次于四川省），縣級市數(shù)量居全國并列第5位，縣級市占全部縣級行政區(qū)總數(shù)的12.5%，遠低于全國19.89%的平均水平。

（二）從空間布局看，河北省縣級市存在分布不盡合理的問題

河北省縣級市在空間分布上存在不均衡的現(xiàn)象，中南部相對密集（占了80.95%），東部和西北部數(shù)量相對較少（冀東唐山3個、冀北承德1個），這里還包括近兩年撤縣設(shè)市的平泉、灤州，張家口和秦皇島至今一個縣級市也沒有。

（三）從縣域經(jīng)濟上看，河北省縣級市存在經(jīng)濟實力不強的問題

河北省縣級市普遍存在著城市經(jīng)濟不強、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)重、層次低、分布散、競爭力弱的問題，城市人口集聚力、持續(xù)發(fā)展力較弱。2019年10月，中國中小城市高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究課題組、中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院、國信中小城市指數(shù)研究院等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的2019年中國中小城市高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果顯示，河北省遷安市、任丘市、香河縣、辛集市入圍2019年度全國綜合實力百強縣市榜單，分別位列第17位、第45位、第92位、第95位。河北只有4個入選百強縣市，位于江蘇（24個）、浙江（15個）、山東（13個）、安徽（7個）、福建（6個）、河南（6個）之后，數(shù)量偏少;排名上只有1個進入前20名，2個進入前50名，4個進入前100名，縣級市整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高。

（四）從城市管理上看，河北省縣級市設(shè)立缺乏長效制度與法律支撐，管理水平不高

從河北省撤縣設(shè)市的過程看，僅在設(shè)市的某個階段或部分區(qū)域?qū)嵭袃A斜性政策或出臺部門管理規(guī)定，忽視對制度的建設(shè)，未能從長效管理的角度提升宏觀管理能力，政策的實施與行政區(qū)劃有一定的盲目性和主觀性，缺少法律支撐與約束。

（五）從城市發(fā)展模式上看，河北省縣級市發(fā)展模式較粗放

具體看，城鎮(zhèn)功能還不完善，主要表現(xiàn)在城市規(guī)劃管理不科學、不精細，城市建設(shè)大同小異、缺乏歷史文化特色，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，資源環(huán)境面臨壓力巨大，排水設(shè)施不完善、道路坑洼、交通擁堵、垃圾處理不及時等城市病纏身，這說明撤縣設(shè)市之后“縣”變“市”不應(yīng)該是字面上的，而是要更新建設(shè)發(fā)展城市的理念，以適應(yīng)新時代城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐和高質(zhì)量發(fā)展道路。

三、更好地推進河北“撤縣設(shè)市”的對策建議

河北省縣級市的設(shè)立與發(fā)展不僅要考慮河北省的省情，還要站在京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略背景下加以分析。目前京津冀城市群內(nèi)部存在著大都市過大、小城鎮(zhèn)過多、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理狀況，河北省城鎮(zhèn)體系整體規(guī)模層級偏低，大城市數(shù)量不足、輻射帶動能力弱，區(qū)域次中心城市空白，中等城市數(shù)量少、后備能力不足，小城市過多過散，與京津兩大城市存在“斷崖”式差距，無法與京津?qū)崿F(xiàn)梯次銜接、功能互補。

（一）嚴格新設(shè)縣級市標準，完善京津冀都市圈建設(shè)

近期河北省撤縣設(shè)市應(yīng)以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和推動河北高質(zhì)量發(fā)展為出發(fā)點、以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為指導、以經(jīng)濟社會發(fā)展需要為依據(jù)，根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略需要和京津冀都市圈發(fā)展要求，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的設(shè)市標準，積極穩(wěn)妥地設(shè)立縣級市，重點補齊環(huán)京津節(jié)點城市短板，完善京津冀都市圈建設(shè)，強化新設(shè)縣級市的城市功能，引導北京非首都功能向河北有序轉(zhuǎn)移。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，提高縣級市質(zhì)量

從河北省縣級市發(fā)展現(xiàn)狀看，盡管大部分縣級市在設(shè)立后經(jīng)濟社會都取得了較快發(fā)展，但從經(jīng)濟效益比、能源消耗、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面看，河北省縣級市的經(jīng)濟質(zhì)量內(nèi)涵不高，多數(shù)縣級市以資源投入的粗放型增長為主，缺乏集約型增長模式。從河北縣級市的人文社會環(huán)境來看，精神文明建設(shè)相對于經(jīng)濟建設(shè)更為落后，科技文化對當?shù)匕l(fā)展的推動作用不明顯，人力資源外流嚴重。這就要求河北省在今后撤縣設(shè)市的過程中，不僅要重視經(jīng)濟發(fā)展目標，而且更要重視社會發(fā)展目標，以縣級市質(zhì)量為重點，推進人的城鎮(zhèn)化、市民化和現(xiàn)代化。

（三）提高城鎮(zhèn)化水平，加強產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)系

2019年河北省常住人口城鎮(zhèn)化率達57.62%，比全國同期平均水平60.60%低2.98個百分點。這說明河北省城鎮(zhèn)化水平還有進一步提高的空間，特別是在京津冀城市群成為北方承載發(fā)展要素的空間形勢的背景下，河北應(yīng)以擴大節(jié)點縣級市數(shù)量為抓手推動城鎮(zhèn)化水平提高、提升城鎮(zhèn)化密度和承載力。河北在發(fā)展縣級市時應(yīng)瞄準北京、天津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加強產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條、做好產(chǎn)業(yè)配套，合理化產(chǎn)業(yè)布局，同步加快城市化、工業(yè)化進程。

（四）完善城鎮(zhèn)體系，打造多極化網(wǎng)絡(luò)空間布局

目前河北省城鎮(zhèn)體系不完善，中小節(jié)點城市偏少，城市間的經(jīng)濟、社會聯(lián)系還不密切，聯(lián)系通道還不發(fā)達，空間結(jié)構(gòu)不合理。今后應(yīng)從京津冀協(xié)同發(fā)展的高度考慮縣級市的設(shè)立，以縣級市發(fā)展完善區(qū)域發(fā)展空間布局，圍繞解決各個城市精準定位、體系結(jié)構(gòu)、功能承接、人口布局等戰(zhàn)略問題，抓緊出臺河北省空間布局規(guī)劃，完善京津冀城市空間布局，構(gòu)造多極化網(wǎng)絡(luò)式的城市體系。

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責任編輯：王瑋瑋