關(guān)于我國農(nóng)村征地運(yùn)動(dòng)中失地農(nóng)民的利益表達(dá)受損研究

劉怡萱

摘要：近年來城市化進(jìn)程逐漸加快，農(nóng)村土地進(jìn)一步整合。政府進(jìn)行征地運(yùn)動(dòng)不僅促使了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也讓失地農(nóng)民的數(shù)量進(jìn)一步增加。在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過程中，不少農(nóng)民的合法權(quán)益由于政策落實(shí)代溝不能夠充分保障。同時(shí)，失地農(nóng)民由于失去生產(chǎn)、生活保障常常與有關(guān)部門爆發(fā)激烈沖突。因此，維護(hù)失地農(nóng)民的利益表達(dá)權(quán)成了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方針政策，但研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在失地過程中有時(shí)會(huì)陷入“表達(dá)困境”，難以有效的維護(hù)自己的合法權(quán)益。針對這些問題，我們應(yīng)該合理地改善如今的利益表達(dá)機(jī)制。本文從2013 年云南晉寧縣晉寧鎮(zhèn)廣濟(jì)村土地維權(quán)就采取了“鬧大”的抗?fàn)幮袨槌霭l(fā)，分析失地農(nóng)民的利益表達(dá)途徑，以及多方主體的互動(dòng)關(guān)系，歸結(jié)失地農(nóng)民面臨的困境。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;利益表達(dá);農(nóng)民維權(quán)

1 事件背景

中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社29日共同發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書夏季號(hào)：中國經(jīng)濟(jì)增長報(bào)告（2018-2019）》 認(rèn)為，截至今年，年中國的城市化率將突破60%。城市化進(jìn)程中不可避免的會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村土地征用。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在近十幾年來一直沒有停歇過，失地農(nóng)民利益受損情況每年都有發(fā)生，失地農(nóng)民是農(nóng)地項(xiàng)目的主體，其利益表達(dá)渠道的完善與否直接影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文選取云南晉寧縣晉寧鎮(zhèn)廣濟(jì)村土地維權(quán)案例進(jìn)行分析。

2013 年云南晉寧縣晉寧鎮(zhèn)廣濟(jì)村在征地之后，失地農(nóng)民的土地維權(quán)就采取了“鬧大”的抗?fàn)幮袨?，不少失地農(nóng)民團(tuán)結(jié)起來，向政府“施壓”，他們雖然缺乏意見性的統(tǒng)一領(lǐng)袖，但失地農(nóng)民們都了解政府面臨的維穩(wěn)壓力，秉持著“一起發(fā)聲”的原則“逼迫”政府將其列入議事日程。在這“套路式”抗?fàn)幮袨槟Ｊ较?，政府之前通過公文來宣告對土地征用，并沒有和失地農(nóng)民進(jìn)行充分的溝通的現(xiàn)狀被挖出來，而后失地農(nóng)民的權(quán)益受到了重視。

本案當(dāng)中，這種方式屬于“非制度化表達(dá)”中的“套路式”抗?fàn)?。選擇“套路式”抗?fàn)幍霓r(nóng)民有著“中國式”的政治智慧，這種政治智慧突出地表現(xiàn)在其對政府底線的尊重，對政府制度、政治規(guī)則和法律的尊重。我認(rèn)為不同地方的套路式行為不同但都遵循著：“鬧大---引起政府注意”、“在法律框架下行使權(quán)利---利用合理的集會(huì)權(quán)利”這兩個(gè)特性，既抒發(fā)了自己的權(quán)益述求，也能在法律框架內(nèi)保證沒有超出權(quán)力邊界。比如在2013年廣濟(jì)村村民土地案例中，他們制定了詳細(xì)的規(guī)劃，包括橫幅宣傳事項(xiàng)，集會(huì)等。之前學(xué)者把它們的利益表達(dá)路徑歸結(jié)為“鬧大、實(shí)惠、尊重”六字原則，這些草根群體的基本訴求只是限于維護(hù)自己的權(quán)利，他們努力為自己創(chuàng)設(shè)和政府溝通的平臺(tái)，在一定的框架內(nèi)利用公知信息，一定的社會(huì)關(guān)系等獲取信息，為自己的行動(dòng)提供便利，總體而言這一利益表達(dá)行為是可控的。

回歸事件背景，在我國不合理的農(nóng)村征地運(yùn)動(dòng)利益分配不僅導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利受損，更愈演愈烈成為“中國式圈地運(yùn)動(dòng)”----在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)過程中，中國各地地方政府通過各種政令不斷以相對低廉價(jià)格征地，把農(nóng)民從土地上趕走，剝奪農(nóng)民耕地使用權(quán)，甚至強(qiáng)拆農(nóng)民住房;再以相對較高的價(jià)格出租土地使用權(quán)于資本集團(tuán)。①農(nóng)民在征地運(yùn)動(dòng)中處于弱勢地位，只能依靠政府利益補(bǔ)償來維護(hù)自己的權(quán)益，但在實(shí)際征地過程中集體經(jīng)濟(jì)團(tuán)體利益分配不恰當(dāng)、地方政府補(bǔ)償口徑不一、農(nóng)民自身有效維權(quán)沒有得到合理落實(shí)等因素都將失地農(nóng)民禁錮在弱勢區(qū)間內(nèi)。失地農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)不高，維權(quán)意識(shí)薄弱等因素難以形成有組織的大規(guī)模公民運(yùn)動(dòng)進(jìn)行對抗。最終導(dǎo)致失地農(nóng)民的所得補(bǔ)償份額被其他的利益集團(tuán)所吞噬。面對這種困境，其實(shí)只有少數(shù)農(nóng)民選擇適當(dāng)?shù)姆绞嚼姹磉_(dá)，本案就是一個(gè)例子，所以研究它非常具有社會(huì)意義。

2 本案主體利益互動(dòng)形式及存在的問題

征地運(yùn)動(dòng)中主要涉及政府、農(nóng)民、集體組織、企業(yè)等多方利益主體。他們之間有復(fù)雜的利益關(guān)系，并且由于復(fù)雜的利益互動(dòng)，引發(fā)關(guān)系鏈條，最終失地農(nóng)民的權(quán)力進(jìn)一步受損。從而“逼迫”農(nóng)民進(jìn)行抗?fàn)帲S護(hù)自己利益表達(dá)的權(quán)力。本文從案例中多個(gè)利益主體互動(dòng)過程出發(fā)，分析農(nóng)民利益表達(dá)受損的原因及存在的問題。

2.1 中央政府和地方政府

在我國，土地供給國家壟斷。在征地過程中，中央政府是決策單位，地方政府依托于中央政府的決議構(gòu)建當(dāng)?shù)氐恼鞯卣?，其中就包括補(bǔ)償政策，兩者是相互獨(dú)立的，追求各自的利益。中央政府為了加快城市化進(jìn)程，發(fā)展社會(huì)公共利益而提出政策，地方政府由于財(cái)政體制改革和經(jīng)濟(jì)分權(quán)也有自己獨(dú)立的目標(biāo)追求，即發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、政府官員的收益（包括升遷、政績、表彰獎(jiǎng)勵(lì)或其他隱性收入）等。②中央政府主要追求的是整體利益和社會(huì)利益;地方政府追求的是局部利益和經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)踐過程中，地方政府具有極大的主動(dòng)性，可以制定地方性的政策法規(guī)進(jìn)行征地。但中央政府往往由于距離遙遠(yuǎn)等不能了解地方政府在征地過程中出現(xiàn)的具體問題，地方政府可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)利益制定相應(yīng)的征地補(bǔ)償政策，他們之間往往出現(xiàn)巨大的彈性空間模糊了雙方的權(quán)力觸角邊界。農(nóng)民有苦難訴，只能自發(fā)性聯(lián)合，尋求云南地方政府的幫助。

本案當(dāng)中就是由地方政府自行規(guī)劃征地方案，用一紙公文下發(fā)征地命令，但是沒有保障農(nóng)民的知情權(quán)，農(nóng)民對于征地利益補(bǔ)償分配的疑問并沒有馬上作出回應(yīng)，所以導(dǎo)致了這一事件。

2.2 地方政府與農(nóng)民

地方政府既要考慮發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高財(cái)政收入水平與地方城市化水平，又要考慮兼顧失地農(nóng)民的利益。這兩者之間經(jīng)常會(huì)引發(fā)沖突，事實(shí)上，因?yàn)榈胤秸趯?shí)踐行動(dòng)中更容易偏向于前者而不是失地農(nóng)民的利益，因此經(jīng)常引發(fā)劇烈的沖突。地方政府往往在征地過程中沒有給予農(nóng)民充分的保障，為了追求自己的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府在征地過程中經(jīng)常出現(xiàn)降低失地農(nóng)民補(bǔ)給，而抬高征收地價(jià)獲取更多的收益的行為。他們同時(shí)追求一定的社會(huì)效益，進(jìn)行圈地占地，大搞形象工程，這些實(shí)際上都壓榨了這塊土地的原住民，進(jìn)一步加固了失地農(nóng)民的弱勢地位。所以在現(xiàn)實(shí)生活中，原有的土地利益分配在實(shí)踐過程中更加傾向于政府而不是農(nóng)民。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《土地征收補(bǔ)償條例》及《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定，政府征用土地，必須履行法定程序，對征地方案進(jìn)行公示，并且召開村民半數(shù)以上聽證會(huì)議。然而，在我村征地過程中，這些都沒有進(jìn)行。更嚴(yán)重的是，廣濟(jì)村所處縣地方政府官員利用職務(wù)之便，濫用職權(quán)，采用不正當(dāng)手段，欺上瞞下，蒙騙該村的黨員及村民代表，以項(xiàng)目落地為理由，進(jìn)行簽字按手印。甚至和開發(fā)商勾結(jié)，將征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)壓得很低。

由于地方政府在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，不少農(nóng)民礙于權(quán)威不敢維護(hù)自己的權(quán)利。本案發(fā)生之前，當(dāng)?shù)匾恍┌咐砻?，?dāng)個(gè)體農(nóng)民上訪給政府部門后，政府部門之間出于利益考量，相互推脫最終導(dǎo)致農(nóng)民利益表達(dá)渠道受損。所以廣濟(jì)村農(nóng)民之后的利益表達(dá)模式都采取了自發(fā)性的聯(lián)合行為。

2.3 集體組織與農(nóng)民

在征地發(fā)生之前，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民間的關(guān)系是暫時(shí)所有權(quán)以及暫時(shí)使用權(quán)之間的關(guān)系。地方政府下發(fā)的利益補(bǔ)給一般包括兩個(gè)方面：金錢補(bǔ)給，房屋補(bǔ)給。地方政府下發(fā)一定數(shù)量的補(bǔ)給時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織再將其轉(zhuǎn)發(fā)給失地農(nóng)民。

廣濟(jì)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立分配標(biāo)額時(shí)名義上會(huì)追求經(jīng)濟(jì)公平，照顧弱勢群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。同時(shí)還會(huì)拿出一部分補(bǔ)償金作為建立公共服務(wù)設(shè)施，完善基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用。

但實(shí)際上集體組織在下發(fā)利益分配過程中中存在領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)權(quán)威，人為分配因素大等特點(diǎn)。比如在集體組織中較為活躍的一些關(guān)系戶在擁有相同土地面積的情況下可以分得更高的補(bǔ)償金額。這極大地?fù)p害了其他失地農(nóng)民的利益。一些集體組織在接受地方補(bǔ)償金額時(shí)，有時(shí)候還會(huì)謊報(bào)虛報(bào)，以政府名義少給失地農(nóng)民農(nóng)民利益。倘若失地農(nóng)民在這種情況下不能有效地維護(hù)自己的權(quán)益，他們不僅會(huì)陷入表達(dá)困境也會(huì)陷入生活困境。所以這層關(guān)系更促使廣濟(jì)村失地農(nóng)民聯(lián)合起來進(jìn)行“利益表達(dá)”維護(hù)自己的權(quán)利。

2.4 征地企業(yè)與農(nóng)民

本案中，晉寧縣政府在土地轉(zhuǎn)讓、征地完成之后已經(jīng)擁有了土地的所有權(quán)，它可以根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)將土地使用權(quán)變賣給企業(yè)，用于城市化發(fā)展。這些企業(yè)中的能人有時(shí)候會(huì)收買政府人員，擴(kuò)大自己的權(quán)力邊界。他們在原有農(nóng)用地上進(jìn)行工業(yè)化，產(chǎn)出的稅收上交政府。同時(shí)工業(yè)化的進(jìn)程中也會(huì)對原住民的環(huán)境進(jìn)行破壞。據(jù)了解，晉寧縣還有一些當(dāng)?shù)氐暮谏鐣?huì)勢力借由政府的黑手包裝成“社會(huì)企業(yè)”，對失地農(nóng)民進(jìn)行恐嚇。

雖然征地企業(yè)往往用良好的社會(huì)效益為自己進(jìn)行包裝，但在征地實(shí)踐過程中，征地企業(yè)往往成為“中國式圈地運(yùn)動(dòng)”的幫兇，侵犯農(nóng)民的利益。由于時(shí)代的發(fā)展不少廣濟(jì)村農(nóng)民走出農(nóng)村成為“民工”，導(dǎo)致土地荒廢，主體不明。這些企業(yè)可能會(huì)借由此擴(kuò)大自己的土地觸角，侵犯其他原住民的利益。倘若農(nóng)民沒有進(jìn)行利益表達(dá)的抗?fàn)幰庾R(shí)，他們的權(quán)力將會(huì)進(jìn)一步地受損。

3 根據(jù)案例分析失地農(nóng)民利益表達(dá)方式

本文中利益表達(dá)的廣濟(jì)村失地農(nóng)民渠道采取了非制度化的抗?fàn)幮袨?。本文這里的“制度化”指的是國家下發(fā)的有關(guān)保障農(nóng)民權(quán)益的制度，而不是農(nóng)民進(jìn)行抗?fàn)帟r(shí)候秩序性。

本節(jié)我們來分析一下失地農(nóng)民面臨權(quán)益受損時(shí)的利益表達(dá)。（馬廣超、楊鋼橋，2016）做了一份關(guān)于農(nóng)地整治的社會(huì)問卷，其中反映出60%的農(nóng)民認(rèn)為利益表達(dá)是無用的，就算他們表達(dá)出自己的觀點(diǎn)，也不會(huì)受到有關(guān)部門的重視，這反映出農(nóng)民在利益表達(dá)過程中選擇的途徑十分有限。也反映出失地農(nóng)民面臨的利益表達(dá)困境。但是，權(quán)利極大受損的失地農(nóng)民也有一部分選擇了利益表達(dá)，這部分人主要分為制度化手段和非制度化手段。我國現(xiàn)階段，農(nóng)民的利益表達(dá)有制度化的渠道和非制度化的方式。制度化的利益表達(dá)渠道有人大代表選舉制度、

村民自治制度、信訪制度等。③非制度化手段包括暴力手段，“套路式”手段等。（鄭曉茹、陳 如，2016）詳細(xì)分析了非制度化手段中秩序化的利益表達(dá)，他們將其歸結(jié)為“套路式”抗?fàn)幮袨椤?/p>

其實(shí)農(nóng)民選擇的利益表達(dá)方式往往與很多因素有關(guān)，比如：權(quán)益受損程度，當(dāng)?shù)卣卫頇C(jī)制，自身文化素質(zhì)等。廣濟(jì)村地處偏遠(yuǎn)，文化程度較高的農(nóng)民在世紀(jì)成都中十分受限，但由于“路徑依賴”，之前自發(fā)性聯(lián)合行為抗?fàn)幊晒Φ陌咐哂邢喈?dāng)?shù)挠绊?，所以他們?huì)繼續(xù)選擇“套路式”手段。

文化素質(zhì)較高的農(nóng)民在民主化的情形下更容易選擇制度化利益表達(dá)模式來維護(hù)自己的權(quán)益。他們有組織的進(jìn)行上訪，尋求當(dāng)?shù)厝舜蟠淼膸椭龋摺皡f(xié)商民主”的道路合理進(jìn)行利益表達(dá)，向當(dāng)?shù)氐囊庖婎I(lǐng)袖反映自己的利益訴求。但這部分人仍然比較少，失地農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)低下再加上政府機(jī)構(gòu)的不作為很少能進(jìn)行有序利益表達(dá)。大多數(shù)情況下，不同地方根據(jù)自身情況定位，比如地方風(fēng)俗，外部政府影響等建立相應(yīng)的抗?fàn)幠Ｊ?，比如廣濟(jì)村“鬧大，尋求尊重，找官員”這一行為模式?？梢灶A(yù)見如果這些抗?fàn)帥]有得到有效的回應(yīng)將會(huì)進(jìn)一步演變成暴力示威行動(dòng)。這類暴力抗?fàn)幮袨榘咐灿泻芏?，比如江蘇省泗洪縣強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地引發(fā)的沖突。2013年11月27日上午，城頭鄉(xiāng)在未與村民達(dá)成協(xié)議的情況下，組織100余人的隊(duì)伍到迎河村7組強(qiáng)行丈量土地，欲把農(nóng)民土地租賃給其它企業(yè)。遭到村民抵制，雙方發(fā)生暴力沖突。

失地農(nóng)民無論選擇何種方式進(jìn)行利益表達(dá)都能從外部環(huán)境中找到因果關(guān)系。失地意味著失業(yè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)能力差，集中于服務(wù)、建筑等領(lǐng)域，有些農(nóng)民選擇進(jìn)城成為“農(nóng)民工”，但不少農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)差，土地意識(shí)強(qiáng)不愿意離開自己的土地進(jìn)城尋求新的機(jī)遇。在這種情況下，他們極容易與政府機(jī)關(guān)發(fā)生劇烈的沖突，這種“破罐子破摔”式的維權(quán)行為值得我們注意。失地農(nóng)民應(yīng)該成為社會(huì)關(guān)懷的對象，研究他們的利益表達(dá)機(jī)制有助于幫助其走出困境。

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（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）