新形勢(shì)下城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型路徑研究

李雪梅

土地儲(chǔ)備能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供必要的土地資源保障，也是政府籌集城市建設(shè)資金的重要途徑，能夠在一定程度上推動(dòng)城市化發(fā)展進(jìn)程。土地儲(chǔ)備指的是地方政府為了對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)土地資源的合理利用依法對(duì)土地進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)備以供后續(xù)使用的措施，能夠在一定程度上發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，在增加政府收入，籌措城市建設(shè)資金、提高土地利用率等方面產(chǎn)生的意義重大。

1、新形勢(shì)下城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備面臨的困境

（1）土地儲(chǔ)備與土地實(shí)際需求的錯(cuò)配問題

首先，解釋規(guī)模錯(cuò)配這一現(xiàn)象。為了實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化，傾向于將土地市場(chǎng)始終維持在供給偏緊的狀態(tài)，使得土地價(jià)格一路飆升，給房地產(chǎn)的調(diào)控帶來了困擾。其次，土地用途錯(cuò)配。城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展離不開交通、教育、商務(wù)、醫(yī)療等條件的支持，也就是要體現(xiàn)城市用地的多樣化，但因?yàn)檎^于依賴土地財(cái)政，往往就會(huì)過于重視能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的土地供應(yīng)項(xiàng)目，如一些經(jīng)營(yíng)性用地，而公益性用地就會(huì)被忽略，從而導(dǎo)致商用性用地泛濫，造成土地資源浪費(fèi)。最后，空間上的分配存在問題。試想一下，像是人口流入的一二線城市對(duì)于土地的需求肯定是迫切的，而流出人口較多的三、四線城市，人們?cè)谧》康确矫娌⒉皇嵌嗝礋嶂?，這就出現(xiàn)了人口流入過大的城市住房或是用地等不能滿足實(shí)際需求，以至于不能再繼續(xù)承載過多的人口，導(dǎo)致土地供給不足，而凈人口流出較大的城市用地過剩，反而過度依賴財(cái)政支持，這和市場(chǎng)的需求不符，由此，便出現(xiàn)了土地利用不當(dāng)，也很難發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（2）土地儲(chǔ)備相關(guān)法律制度不健全

目前，我國(guó)實(shí)行的關(guān)于土地儲(chǔ)備管理的相關(guān)法律主要是“管理辦法”等，內(nèi)容也多是總結(jié)以往的關(guān)于土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)，然后上升到政策層面，使其具有強(qiáng)制性。土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，現(xiàn)階段，我國(guó)開展土地儲(chǔ)備工作中所參考和依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)范性文件和地方法規(guī)存在差異，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生會(huì)與其他部門或是行業(yè)的規(guī)定產(chǎn)何時(shí)能沖突，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備工作難以展開。要知道，制定這些土地儲(chǔ)備條例就是要強(qiáng)化政府對(duì)土地的管理，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)范化，可參與土地儲(chǔ)備的主體是政府，這就有可能會(huì)與政府的角色產(chǎn)生沖突。此外，土地抵押融資也存在法律問題，現(xiàn)施行的土地儲(chǔ)備制度缺乏法律層面上的制約因素。

（3）管理體系存在問題

我國(guó)各地方政府擁有的土地儲(chǔ)備模式都沒有統(tǒng)一的規(guī)定，大多數(shù)是依據(jù)自身的模式賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一定的職能，但是由于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的盲目追求和各地市之間的攀比就容易導(dǎo)致對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能的定位偏離正軌，逐漸使土地儲(chǔ)備成為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)利益的一種途徑，最終導(dǎo)致對(duì)土地的管理效果并不如預(yù)期的那樣。目前，我國(guó)擁有兩千多家的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，數(shù)量比較多，競(jìng)爭(zhēng)壓力比較大，使得我國(guó)一級(jí)壟斷的情況有所減輕，從很大程度上喚醒了一部分市場(chǎng)的活力，在保持土地市場(chǎng)的供需平衡上也發(fā)揮出了一定的積極作用，但是相對(duì)的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)如此龐大，難免不會(huì)造成市場(chǎng)混亂的局面，也就出現(xiàn)了灰色交易和隱形土地市場(chǎng)，這已經(jīng)是心知肚明的事情了。

2、城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型面臨的宏觀環(huán)境

土地儲(chǔ)備這一行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，因此，土地供應(yīng)規(guī)模、土地收儲(chǔ)、對(duì)空間的安排等都需要與社會(huì)發(fā)展在土地資源方面的實(shí)際需求相適應(yīng)。自2010年我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始成中高速趨勢(shì)發(fā)展以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，發(fā)展方式也有了新的變化，即從原來的粗放增長(zhǎng)逐漸向集約增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度雖然有所減慢，但仍然還有很大的發(fā)展空間，過度依賴土地資源用于城市化建設(shè)的方式已經(jīng)不可取了，而提高土地的利用率，對(duì)徒弟市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)型面臨的必然選擇。

3、新形勢(shì)下城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型路徑分析

（1）實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備投融資渠道的多樣化

現(xiàn)階段，土地儲(chǔ)備模式籌集資金發(fā)展進(jìn)程遇到了挫折，當(dāng)前的制度轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的資金支撐，只有這樣才能為轉(zhuǎn)型獲得更加穩(wěn)定的資金助力，才能有效避免金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的問題。那么就要做到具體問題具體分析，如發(fā)行土地債券，建立土地基金適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，條件相對(duì)成熟的地區(qū)來解決融資困難問題。因此，若想較好地實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型，就需要根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入形式采取針對(duì)性地措施，再通過建立健全相關(guān)的配套制度，如土地出讓金、稅收制度等，再對(duì)傳統(tǒng)的融資模式進(jìn)行相應(yīng)的更新和轉(zhuǎn)變。

（2）完善與土地儲(chǔ)備相關(guān)的法律法規(guī)

“土地儲(chǔ)備管理辦法”的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度具備了合法化，但存在的漏洞也是很明顯的，因?yàn)橐恍?shí)際問題并沒有靠“土地儲(chǔ)備管理辦法”的出臺(tái)得到解決。在新形勢(shì)下，土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型依然需要以法律為依托，需要更多法律的支持。只有建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)并在其幫助下建立相應(yīng)的分級(jí)管理體系，才能有效地規(guī)范土地儲(chǔ)備制度。只有把完整的法律法規(guī)和相應(yīng)的規(guī)章制度確立下來，才能為參與土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型的各利益方提供法律約束，從而確保土地轉(zhuǎn)型能夠在更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境下繼續(xù)開展。

（3）強(qiáng)調(diào)社會(huì)各界的積極參與

土地儲(chǔ)備工作的開展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，號(hào)召公眾參與土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型，可以提高工作的公信力，借助信息披露實(shí)現(xiàn)公示透明化，土地利益相關(guān)者都有權(quán)利知曉工作進(jìn)度，也有權(quán)力參與進(jìn)來。這不僅能夠?yàn)橥恋貎?chǔ)備的資金籌集提供更多的渠道和方式，也能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資本作用的最大化。政府、企業(yè)等各方合理地調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，提高土地儲(chǔ)備效果。一方面是為了緩解政府的融資壓力，另一方面，是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型監(jiān)督和管理的規(guī)范化，結(jié)束政府專斷的局面，也能夠引入公眾的參與，最大程度地發(fā)揮土地儲(chǔ)備的優(yōu)勢(shì)。

新形勢(shì)下，若想沒有后顧之憂地實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型工作，就必須要解決當(dāng)前存在的若干問題，在配備了能夠確切實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，落實(shí)好拓寬相應(yīng)的投融資渠道，擴(kuò)大、發(fā)揮市場(chǎng)作用之后，再去促進(jìn)土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型，當(dāng)然，也要帶動(dòng)社會(huì)各界人士的積極參與，從而給土地儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)型提高可操作的環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)土地儲(chǔ)備轉(zhuǎn)型工作的順利進(jìn)行。

（作者單位：122000遼寧省朝陽市土地儲(chǔ)備中心）