農(nóng)地三權(quán)分置的法律制度構(gòu)建研究

【摘 要】 出于保護農(nóng)民利益和促進經(jīng)濟發(fā)展的目的，我國提出農(nóng)地三權(quán)分置政策。文章首先探討了對三權(quán)分置制度進行法律構(gòu)建的必要性，其次明確了三權(quán)分置體系下各項權(quán)利的屬性和內(nèi)容：于權(quán)利屬性而言，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為用益物權(quán);于權(quán)利內(nèi)容而言，承包權(quán)包括對于權(quán)利標(biāo)的物的占有、使用和收益的權(quán)能，還包括新設(shè)經(jīng)營權(quán);農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，也包括占有、使用和收益的權(quán)利，同時對于經(jīng)營權(quán)本身權(quán)利人享有處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)地三權(quán)分置;農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)地承包權(quán);農(nóng)地經(jīng)營權(quán)

一、有何必要對農(nóng)地三權(quán)分置制度進行法律構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟形勢和國際經(jīng)濟走向，農(nóng)村需要進行集約化、規(guī)?；?jīng)營，使在城鎮(zhèn)化過程中逐漸減少的農(nóng)村土地資源達到最充分的利用，以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。當(dāng)前社會下，農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，但又由于我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化建設(shè)不是很充分，城市百姓日常生活獲得充分保障仍有困難，入城謀生的農(nóng)戶們的日常生活保證有諸多弊端就不可避免。多數(shù)進城務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)沒有充分的生活保障，進城之后不敢放棄承包經(jīng)營的土地，因此導(dǎo)致農(nóng)村土地荒廢待耕和土地耕種分離破碎的現(xiàn)象，這不符合經(jīng)濟發(fā)展的需要，出于保護農(nóng)民利益和促進經(jīng)濟發(fā)展的目的，我國提出農(nóng)地三權(quán)分置政策。三權(quán)分置政策是為了更好的保護農(nóng)民的利益，將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離，承包權(quán)保證農(nóng)民的承包資格不被非法剝奪，土地經(jīng)營權(quán)保障農(nóng)民對于承包土地的經(jīng)營生產(chǎn)收益，嚴(yán)格保護承包權(quán)的底線，提高經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，一方面保護利益一方面促進生產(chǎn)。這是三權(quán)分置的宗旨所在，不應(yīng)分離宗旨直接爭辯法律制度的構(gòu)建。

實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營取決于兩大因素：一是經(jīng)營風(fēng)險與成本的可控性;二是經(jīng)營主體的權(quán)利獲得依法保障。兩權(quán)分離制度下，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)多數(shù)情況下只能通過租賃方式得以實現(xiàn)。由于債權(quán)具有相對性不得對抗第三人。經(jīng)營權(quán)能設(shè)定者能將已經(jīng)設(shè)定經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地再次為他人設(shè)定經(jīng)營權(quán)，先在經(jīng)營權(quán)能人不能排斥后來經(jīng)營者取得權(quán)利。其所能采取的救濟只能是向經(jīng)營權(quán)能設(shè)定者主張違約責(zé)任。因此，農(nóng)地經(jīng)營者負擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險與防治危險就會加大。以出租手段實現(xiàn)的農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營受限于出租者與農(nóng)地所有者的機會主義行為，農(nóng)地經(jīng)營者權(quán)益很容易受損。土地債權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，承租人展開破壞性等生產(chǎn)以追求短期效益亦有可能。從管控經(jīng)營風(fēng)險的角度出發(fā)，經(jīng)營者亦不會對承租農(nóng)地進行長期投資以增強土地生產(chǎn)能力。就租賃法律關(guān)系而論，經(jīng)營者享有的始終是債權(quán)，由于債權(quán)模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不具有公示性，農(nóng)地多次流轉(zhuǎn)后，權(quán)利歸屬難以有效確定，極易導(dǎo)致糾紛。眾所周知，債權(quán)只能作為質(zhì)權(quán)標(biāo)的，債權(quán)性經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保功能僅僅可通過債權(quán)質(zhì)押的手段實現(xiàn)。依據(jù)《物權(quán)法》第224條和第229條的規(guī)定，權(quán)利憑證的交付或辦理質(zhì)權(quán)登記是權(quán)利質(zhì)權(quán)的成立要件，以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的權(quán)利質(zhì)權(quán)無法通過交付權(quán)利憑證或通過辦理出質(zhì)登記的方式加以設(shè)定，這不利于農(nóng)地融資功能的發(fā)揮。因此現(xiàn)有法律制度允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，確有必要新增權(quán)利。

二、農(nóng)地三權(quán)分置制度中各項權(quán)利有什么樣的屬性

據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定可知，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。我國現(xiàn)今農(nóng)村土地制度中土地的所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是相分離的，土地承包經(jīng)營權(quán)在《物權(quán)法》第三編第十一章專章進行規(guī)定。所謂土地承包經(jīng)營權(quán)，是指自然人或法人占有集體所有或國家所有的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，因此土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。根據(jù)國家政策的規(guī)定，三權(quán)分置是將之前的土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)相分離的農(nóng)村土地制度。由此可見，三權(quán)分置下的農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是由現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)衍生而來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利屬性上是用益物權(quán)，新分離出的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)亦屬用益物權(quán)。

三權(quán)分置之下，農(nóng)村土地所有權(quán)仍然為村集體所有，所有權(quán)不發(fā)生改變。改革開放的年代，對農(nóng)村土地的改革中未變動土地所有權(quán)，將土地承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中衍生出來，如今進行新一輪的農(nóng)村土地制度改革，我們可以采取同樣的改革思路，在不變動土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，從中再衍生出土地經(jīng)營權(quán)，如此土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)便是一脈相承的，當(dāng)然屬于用益物權(quán)。

另一方面從用益物權(quán)的特征來證明土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，用益物權(quán)是非所有人對他人占有之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是以農(nóng)地為權(quán)利標(biāo)的一種物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)利人并不享有標(biāo)的物的所有權(quán)，但仍然可以對標(biāo)的物進行占有使用收益，可見農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)的特征相契合。如果將農(nóng)村土地的承包經(jīng)營性的權(quán)利定性為債權(quán)屬性，由于其自身不可避免的缺陷，不利于現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營需要，不符合三權(quán)分置的設(shè)立初衷，因此，三權(quán)分置之下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在權(quán)能屬性上仍須為物權(quán)。

三、農(nóng)地三權(quán)分置制度中各項權(quán)利的來源是什么

根據(jù)國家政策的要求，在靈活土地經(jīng)營權(quán)的改革過程中，不應(yīng)轉(zhuǎn)變或者毀壞農(nóng)民對集體土地的承包權(quán)。農(nóng)地三權(quán)分置制度的土地承包權(quán)強調(diào)農(nóng)民的成員屬性是農(nóng)民承包資格的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)側(cè)重農(nóng)地財產(chǎn)性屬性。據(jù)上所述，我們在三權(quán)分置的權(quán)利設(shè)置中，可繼續(xù)使用兩權(quán)分離模式的思路：農(nóng)地兩權(quán)分離是在土地所有權(quán)中衍生出土地承包經(jīng)營權(quán)，用益物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)源于土地所有權(quán);農(nóng)地三權(quán)分置下，根據(jù)國家政策，我們可以從兩權(quán)分離模式下的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出一個新的用益物權(quán)，這樣一來，新增的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)則為原有土地承包經(jīng)營權(quán)衍生出的新權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)是新增土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源，承包權(quán)則是對土地承包經(jīng)營權(quán)的全面繼承，依然是以成員資格為權(quán)利來源;或者是將兩權(quán)分離模式的土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的絕大部分內(nèi)容便由土地承包權(quán)承繼，原來的土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有消失只是換了一種形式存在，土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營性權(quán)利部分由土地經(jīng)營權(quán)繼承，兩權(quán)分離模式下的土地承包經(jīng)營權(quán)成為了農(nóng)地三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源。不論使“一權(quán)生一權(quán)”還是“一權(quán)分兩權(quán)”，這都是直接根據(jù)國家的相關(guān)政策進行的法律權(quán)利構(gòu)建，不僅符合政策的思想要求同樣符合政策的文字要求，并且其權(quán)利屬性也同樣能根據(jù)權(quán)利來源得以解釋，也便于形成相關(guān)的民事法律理論，同樣于和實踐制度的銜接有益，于節(jié)約立法司法成本有便。據(jù)上述對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源的分析，可知土地所有權(quán)是土地承包權(quán)的權(quán)利來源，這一判斷是根據(jù)現(xiàn)行兩權(quán)分離模式中土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源得到論證的。這一判斷仍然保留土地承包經(jīng)營權(quán)的存在，新增土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，與原有的物權(quán)屬性相同，并且權(quán)利標(biāo)的物一樣。

農(nóng)地三權(quán)分置實際上是在保持農(nóng)地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有不改變的基礎(chǔ)上，將“土地承包經(jīng)營權(quán)”分離為“農(nóng)地承包權(quán)”和“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”，從而形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”體系。在這一體系之下，土地承包權(quán)的權(quán)利來源，是基于農(nóng)戶的成員屬性。研究我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展我們可以知道，農(nóng)民基于成員資格失去所有權(quán)，轉(zhuǎn)而享有土地承包經(jīng)營權(quán)，以此保證農(nóng)民利益不被侵犯。在新時代農(nóng)村土地承包制度的改革過程中，土地承包權(quán)的權(quán)利來源應(yīng)當(dāng)和土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是基于農(nóng)民的成員資格。不同的是，所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離模式下的土地承包經(jīng)營權(quán)包括承包資格的確定和經(jīng)營權(quán)能的同時運行，即一個權(quán)利多個權(quán)能，喪失最初的源權(quán)利，其他權(quán)能亦同步消失;三權(quán)分置模式之下，土地承包權(quán)主要強調(diào)農(nóng)民的資格問題，但是土地經(jīng)營權(quán)不再是承包權(quán)下的一個權(quán)能而是一個獨立的權(quán)利，在不享有土地承包權(quán)的情況下，仍然可以獲得土地經(jīng)營權(quán)，打破原來依附于源于成員屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)的局面。

農(nóng)地承包權(quán)作為成員權(quán)的子權(quán)利，有著專屬性特征，成員資格是其發(fā)生與存在的基礎(chǔ)，不允許轉(zhuǎn)移給其他自然人或法人組織，換言之僅有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員具備承包土地的資格，進而享有“土地承包權(quán)”，若自然人從該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織脫離便喪失該資格，亦失去了農(nóng)地承包權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對所在集體的土地享有的一種用益物權(quán)，并對土地享有所有權(quán)，其具有財產(chǎn)性，不受限于成員權(quán)，具有獨立性，可以有序流轉(zhuǎn)。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)外的所有自然人或法人，都相同的享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，并不局限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。由此可見三權(quán)分置下所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)有著不同的權(quán)利來源、不同的權(quán)利主體以及不同的權(quán)利內(nèi)容，即使同一權(quán)利主體對同一個標(biāo)的物同時享受經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)，也是享有的兩個完全不同的權(quán)利，這樣便不會違反一物一權(quán)的原則。

四、農(nóng)地三權(quán)分置制度中有什么樣的權(quán)利內(nèi)容

根據(jù)上文論述，三權(quán)分置模式之下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)雖然權(quán)利來源不同，但是權(quán)利屬性相同，二者均為用益物權(quán)。在此說明，兩者的權(quán)利來源與具體的權(quán)利內(nèi)容并沒有相互聯(lián)系，也就是說權(quán)利來源不影響權(quán)利內(nèi)容的構(gòu)成。土地承包權(quán)在權(quán)利屬性上為用益物權(quán)，毫無疑問，用益物權(quán)包括占有、使用和收益的權(quán)能，土地承包權(quán)作為一項用益物權(quán)，對于權(quán)利標(biāo)的物，當(dāng)然享有占有使用和收益的權(quán)能，值得注意的是，在上文的論述中，承包權(quán)源于成員權(quán)，主要強調(diào)權(quán)利主體的資格問題，但并不說承包權(quán)就是一項“成員權(quán)”或者“資格權(quán)”，承包權(quán)存在的意義不是為了賦予農(nóng)民一個承包資格這樣無實際意義的權(quán)能而已，其存在的意義應(yīng)當(dāng)根據(jù)其用益物權(quán)的權(quán)利屬性而實現(xiàn)。承包權(quán)主體對于其確權(quán)的土地當(dāng)然享有占有、使用、收益的權(quán)能，同時也天然的享有經(jīng)營權(quán)，在承包權(quán)人由于某些原因不能再直接占有、使用和收益其享有的權(quán)利標(biāo)的物之時，可以將其享有的經(jīng)營權(quán)出讓給其它土地經(jīng)營權(quán)人，此時土地承包權(quán)人對于土地經(jīng)營權(quán)是間接占有，以此實現(xiàn)三權(quán)分置放活經(jīng)營權(quán)的政策初衷。若土地承包權(quán)僅為一個資格性的權(quán)利存在，其權(quán)利內(nèi)容除承包資格之外不含有其他權(quán)能，在三權(quán)分置背景之下，特別是土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，無論是集體經(jīng)濟組織成員還是其他自然人或法人，無論是否享有成員權(quán)和“農(nóng)地承包權(quán)”，均可獲取“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”。如此一來，若承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容僅為資格權(quán)，其下無其他權(quán)利，那么土地承包權(quán)便不具有存在的必要性，也就不能夠?qū)崿F(xiàn)三權(quán)分置的政策價值追求。因此農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容不僅包括承包資格，還包括對標(biāo)的物的占有、使用、收益，還應(yīng)包含經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，同一般用益物權(quán)一樣包括占有、使用、收益三項權(quán)能，不包括處分權(quán)，但對于享有用益物權(quán)的權(quán)利主體來說并未喪失處分權(quán)能。用益物權(quán)不享有處分權(quán)能的前提是對于權(quán)利標(biāo)的物不享有處分權(quán)能，但對于用益物權(quán)本身的處分并不是當(dāng)然全部不享有。對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)性用益物權(quán)，權(quán)利人對于權(quán)利標(biāo)的物土地本身，當(dāng)然的享有占有、使用和收益的權(quán)能，也當(dāng)然的不享有對土地的處分權(quán)，因為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對于土地不享有所有權(quán)，但是對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)本身，是可以處分的，權(quán)利人因其享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，便對這一權(quán)利享有所有權(quán)，因此亦對其擁有處分權(quán)，也就是說農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人可以將自己的經(jīng)營權(quán)進行抵押、入股、融資等處分行為。特別是對于享有承包權(quán)而享有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民而言，為了充分實現(xiàn)自身權(quán)益的最大化，農(nóng)民可以將其經(jīng)營權(quán)進行入股、抵押、融資等處分行為，這樣才能達到放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，以促進農(nóng)村經(jīng)濟集約化、規(guī)?；慕?jīng)營，更好地實現(xiàn)三權(quán)分置的政策價值和制度價值。

在農(nóng)地三權(quán)分置下，于權(quán)利屬性而言，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為用益物權(quán)。在從權(quán)利內(nèi)容的構(gòu)建上進行設(shè)計，承包權(quán)同一般用益物權(quán)一樣，首先包括對于權(quán)利標(biāo)的物的占有、使用和收益的權(quán)能，其次還包括新設(shè)經(jīng)營權(quán)，但是這一經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶不將其出讓的情況下并不體現(xiàn)出來。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，權(quán)利人當(dāng)然的對權(quán)利標(biāo)的物享有占有、使用和收益的權(quán)利，同時對于經(jīng)營權(quán)本身權(quán)利人享有處分權(quán)，這一處分權(quán)是對其所享有的經(jīng)營權(quán)的處分，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)等內(nèi)容。如此設(shè)計的農(nóng)地相關(guān)權(quán)利符合國家政策和經(jīng)濟發(fā)展的需要，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容明確化，特別是對于經(jīng)營權(quán)本身的處分權(quán)的肯定，符合現(xiàn)階段的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢。

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【作者簡介】

劉珍杏（1993—）女，漢族，河北衡水人，天津商業(yè)大學(xué)研究生，研究方向：民商法學(xué).