基于“放管服”背景下的高校內(nèi)部治理體系變革分析

羅建國 王婷 趙韻秋

[摘 要] 基于“放管服”背景，將對發(fā)達(dá)國家高校內(nèi)部治理體系變革的分析與國內(nèi)的研究現(xiàn)狀相結(jié)合，對高校內(nèi)部治理體系變革問題進(jìn)行深入探究。從理論原則、體制機(jī)制、影響因素等方面著手，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，以高校投入產(chǎn)出為基礎(chǔ)建立和形成指標(biāo)評價體系模型，同時采用定性與定量評價相結(jié)合的方法，對某校的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行帶入計算和統(tǒng)計回歸分析，得出各個院系治理效率的排名。以計算結(jié)果為支撐，為不同高校進(jìn)行內(nèi)部治理體系變革提供參考和借鑒，以期為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供一些新的研究啟示與幫助。

[關(guān)鍵詞] 高校內(nèi)部治理;指標(biāo)體系;效率評價

隨著我國高校院系規(guī)模和學(xué)科建設(shè)水平的不斷提高，高校內(nèi)部治理體系的問題也不斷凸顯，因此，高校內(nèi)部治理模式的變革顯得越來越重要?；凇胺殴芊辈粩嗌罨谋尘埃接懭娓母锔咝?nèi)部治理體系模式，提高高校整體治理效率，為人才培養(yǎng)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)，以期達(dá)到高校發(fā)展規(guī)劃的總體目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家高校治理體系比較完善，比如美國高校各個職能部門各司其職，相互制衡，其內(nèi)部治理體系的核心理念按照“教授治?！薄巴庑兄涡！焙汀肮餐卫怼边M(jìn)行演變，治理體系結(jié)構(gòu)通常由學(xué)術(shù)和行政兩部分構(gòu)成。日本大學(xué)的基本特點(diǎn)是嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行內(nèi)部治理，其內(nèi)部治理體系的各個部門之間分工明確，并且權(quán)力相互制衡，民主管理，與時俱進(jìn)，并能確保適宜當(dāng)下。

通過國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的對比可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家高等院校迅速崛起的主要原因是建立了一個相對科學(xué)、合理和高效的內(nèi)部治理體系。我國高校內(nèi)部治理體系主要存在以下問題：①內(nèi)部管理體系不完善，行政權(quán)過度干預(yù)學(xué)術(shù)，院系權(quán)責(zé)界限不明;②缺乏民主參與和監(jiān)督機(jī)制，學(xué)生代表和教職工沒有合理的途徑參與管理;③缺乏社會參與制度和相應(yīng)的體系，社會對高校的監(jiān)督、評估及反饋機(jī)制未能建立。本文針對以上問題，基于“放管服”的背景，引入定性與定量相結(jié)合的方法，采用DEA建模公式，對高校內(nèi)部治理體系進(jìn)行全面和客觀的分析評價。

一、“放管服”給高校帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2017年3月31日，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱意見），其中的簡政、放權(quán)和服務(wù)等關(guān)鍵理念與政府職能的轉(zhuǎn)變有關(guān)?！胺殴芊毙抡卟粌H為高校減輕了負(fù)擔(dān)，也有助于高校更好地發(fā)揮其職能。但政府的放權(quán)也給高校內(nèi)部治理帶來了更大挑戰(zhàn)，如專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、薪酬分配及經(jīng)費(fèi)籌措等是改革必須考慮的問題?！胺殴芊睘楦咝?nèi)部治理提供了政策支持和新的發(fā)展空間，將在招生、教學(xué)、科研和社會服務(wù)等方面產(chǎn)生積極影響。和以往改革相比，這是政府對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的徹底下放。

“放管服”新政有助于高校內(nèi)部管理重心降低，不僅可以充分發(fā)揮教授在學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)以及科研方面的主導(dǎo)作用，還可以賦予教授們更多的管理和決策權(quán)，加強(qiáng)院系師資隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)管理力度，使高校各項(xiàng)活動規(guī)范有序進(jìn)行。“放管服”新政有助于高校發(fā)展從擴(kuò)張型走向質(zhì)量型。在高校治理上，高?？梢該碛懈嗟脑捳Z權(quán)和自主權(quán)，可以根據(jù)社會需求設(shè)置專業(yè)、引進(jìn)教師、制定人才培養(yǎng)方案，進(jìn)而形成特色專業(yè);高?？梢愿鶕?jù)自身發(fā)展規(guī)律，形成良好的機(jī)制和決策，進(jìn)而打造出具有特色和活力的高校，增強(qiáng)高校競爭力?！胺殴芊毙抡赂咝Ｖ卫眢w系改革是一項(xiàng)綜合性工作，需要高校各個職能部門互相合作、密切配合，既要明確改革短期目標(biāo)，也要做好長期改革的準(zhǔn)備，從而使改革取得預(yù)期成果。

二、高校內(nèi)部治理體系變革思路

（一）治理體系變革指導(dǎo)思想、原則分析

高校內(nèi)部治理體系變革需要在指導(dǎo)思想層面進(jìn)行深度變革，否則就會因?yàn)槿狈χ笇?dǎo)思想而使改革失去其本質(zhì)意義。高校內(nèi)部治理體系變革的過程中，必須樹立正確的治理理念，使高校內(nèi)部各個職能部門安定有序地工作，從而推動高校發(fā)展。為了使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分離，實(shí)現(xiàn)各個職能部門的有效協(xié)調(diào)合作，高校內(nèi)部治理體系建立要遵循以下原則：①系統(tǒng)性與全面性原則。評價指標(biāo)的選擇必須能夠全面、系統(tǒng)地反映高校內(nèi)部治理體系的效率，否則所得出的結(jié)論就難以具有全面性和指導(dǎo)性。②科學(xué)性與合理性原則。評價指標(biāo)以及評價方法的選擇必須具有科學(xué)性和合理性，否則就失去了研究的本質(zhì)意義。評價指標(biāo)的選擇必須符合高校內(nèi)部治理體系的客觀規(guī)律，必須能體現(xiàn)出高校內(nèi)部的特點(diǎn)及其最核心和最關(guān)鍵的方面。③可比性原則。評價指標(biāo)的選擇只有在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，才能確保所選取的指標(biāo)體系數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和可比性，從而確保不同高校內(nèi)部治理效率的可比性。④可操作性原則。在選取評價指標(biāo)時，要充分考慮評價指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性和可操作性。⑤定性與定量相結(jié)合原則。定性和定量相結(jié)合的方法，可以直觀有效地提出針對性措施。

（二）治理體系變革體制與機(jī)制分析

體制和機(jī)制是改革的重點(diǎn)，制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵，是建立高校內(nèi)部治理體系的重要保障。高校內(nèi)部的制度規(guī)范是由大學(xué)章程、行政辦公制度、人事制度等構(gòu)成的，這些內(nèi)部治理制度涵蓋了學(xué)校管理的諸多方面，同時也包括各個職能部門所涉及的主體對象。為了保證制度實(shí)施的有效性，應(yīng)將黨委書記、校長、行政主管等囊括在內(nèi)，使各個職能部門的主體對象能夠清楚地認(rèn)識到自身所涉及的利益。只有各個職能部門的相關(guān)主體對象參與到制度的實(shí)施過程中，才可以保證高校相關(guān)制度的有效實(shí)施。此外，建立和形成相對獨(dú)立的監(jiān)督制度，負(fù)責(zé)對學(xué)術(shù)和行政制度的監(jiān)督和制約，也是制度有效運(yùn)行的保證。

1.制度建設(shè)是關(guān)鍵，合理運(yùn)用制度明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各個職能部門之間的關(guān)系。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步明確黨委在相關(guān)制度中的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨委在大學(xué)內(nèi)部治理體系中把握大局、協(xié)調(diào)各職能部門之間的關(guān)系，進(jìn)而發(fā)揮各個職能部門的作用。二是理順各個職能部門之間的關(guān)系，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各個職能部門的權(quán)責(zé)界限，增強(qiáng)操作性與約束性。三是要進(jìn)一步完善縱向治理制度，理順學(xué)校部門的權(quán)利關(guān)系和治理規(guī)則，確保各個職能部門合法行使權(quán)力。

2.進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，用制度推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治格局。一是建立責(zé)任機(jī)制，主要是責(zé)任考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。二是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，主要是對各職能部門間的利益關(guān)系、目標(biāo)責(zé)任、信息共享機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，并建立政治、行政、學(xué)術(shù)、民主參與權(quán)利的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時也要建立學(xué)校、學(xué)部、院系三個層級之間的治理協(xié)調(diào)機(jī)制。三是構(gòu)建整合機(jī)制，主要包括整合機(jī)制、治理整合機(jī)制水平以及整合機(jī)制效果。

（三）治理體系效果評價分析

評價方法分為定性評價方法和定量評價方法。本文的創(chuàng)新之處在于，不僅綜合采用了定性與定量的評價方法，而且在“放管服”前提條件下，以治理體系的運(yùn)行效率作為評價的核心。和以往學(xué)者的研究相比，此研究把高校整個治理體系作為研究對象，得出的結(jié)論往往綜合性比較高，可以直觀明了地看出高校整個內(nèi)部體系的治理情況，從而促進(jìn)校、院、系三者之間內(nèi)部治理體系的全面實(shí)施與總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本研究評價指標(biāo)分為一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，一級指標(biāo)是學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、科研工作等內(nèi)容;二級指標(biāo)是比較細(xì)化的任務(wù)和目標(biāo)，完善學(xué)校事業(yè)分項(xiàng)規(guī)劃，主要包括學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、基地建設(shè)、科技創(chuàng)新、校園建設(shè)、后勤保障、國際交流、黨建和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃等內(nèi)容;三是各院系的子規(guī)劃，各個院系圍繞學(xué)?？傮w規(guī)劃和總體目標(biāo)所制定的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、科學(xué)研究、師資隊(duì)伍和人才培養(yǎng)等諸多方面的具體規(guī)劃。三級指標(biāo)的具體細(xì)化與高校內(nèi)部治理體系的效率息息相關(guān)。

1.定性評價。高校發(fā)展規(guī)劃的制定，通常是由院系及其各職能部門共同協(xié)作，聘請優(yōu)秀的校外專家，根據(jù)專家對本校的實(shí)地考察制定具體的發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃實(shí)施一段時間就可進(jìn)行打分做出定性評價，從中發(fā)現(xiàn)問題并提出改正措施。為了保證評估的準(zhǔn)確性，應(yīng)該將已經(jīng)完成的評估、正在進(jìn)行的評估以及未進(jìn)行的評估等進(jìn)行分類統(tǒng)計，以便更好地檢查發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的具體情況，從而進(jìn)行更加高效的判斷與評價。

2.定量評價。本研究主要用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法和層次分析法進(jìn)行分析評價。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Enve lopment Analysis，DEA）是運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)與數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉研究的一個新領(lǐng)域，它是根據(jù)多項(xiàng)投入和多項(xiàng)產(chǎn)出的決策單元間的相對有效性進(jìn)行的一種數(shù)量分析方法[8]。由于我國高校規(guī)模不同，高校對評價對象的投入存在一定的差異性，從而影響高校指標(biāo)體系的產(chǎn)出值，因此本文采用DEA模型中的常用模型C2GS2，綜合得出評價對象的相對治理效率，可以公平合理地對高校內(nèi)部治理體系效率進(jìn)行評價。建模的原理及步驟是：第一，該模型主要依賴于多項(xiàng)投入和多項(xiàng)產(chǎn)出的決策單元間的比值;第二，可以直觀明了地比較各大高校內(nèi)部運(yùn)行效率的有效性;第三，對第i所大學(xué)內(nèi)部治理體系進(jìn)行有效性評價（i≥1）。按照上述原理，內(nèi)部治理體系運(yùn)行效率的評價公式如下：

三、高校內(nèi)部治理體系變革保障機(jī)制

（一）外部保障因素分析

1.政府的法律法規(guī)保障。法律法規(guī)使得高校各個職能部門之間的活動能夠有法可依，有政策可循。高等院校的辦學(xué)情況各不相同，因此需要遵照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，制定和實(shí)施一系列與其辦學(xué)情況相適應(yīng)的相關(guān)規(guī)定，確保高等院校內(nèi)部治理體系的每項(xiàng)活動可以依規(guī)正常運(yùn)行，保證高等院校的相對獨(dú)立性。根據(jù)《教育法》《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，學(xué)校有進(jìn)行自我管理、教育教學(xué)、招生、管理學(xué)生、管理教師、管理設(shè)施、拒絕非法干涉等權(quán)力，這是國家法律賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)。

2.政府的資金支持。首先，政府支持高校建設(shè)必須尊重大學(xué)和學(xué)科的發(fā)展規(guī)律，建立有序競爭的生態(tài)系統(tǒng)。其次，資金資助是建設(shè)一流高等院校的必要條件，地方政府要幫助大學(xué)擴(kuò)大資金來源并拓展機(jī)構(gòu)發(fā)展途徑，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增加對高等院校建設(shè)的資金和資源的支持力度。

（二）內(nèi)部保障因素分析

1.決策體制?？茖W(xué)的決策體系不僅決定了高校內(nèi)部治理體系的運(yùn)行效率，還是高校組織機(jī)構(gòu)框架的重要組成部分。為了防止行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)重失衡現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政方面應(yīng)該實(shí)行差額選舉和黨委任命相結(jié)合的方式，這樣既保證了下屬意見表達(dá)，也賦予了治理層行政權(quán)力;學(xué)術(shù)方面應(yīng)該實(shí)行教授委員會共同商議決策，決策過程應(yīng)廣泛采納校外知名專家和教授委員會的意見，正確行使職權(quán)和決策程序，有效保證高校治理的民主性和科學(xué)性。

2.執(zhí)行體制。校長作為高校治理的重大執(zhí)行者，不僅要確保行政方面和學(xué)術(shù)方面的平衡性與一致性，還要保障高校治理體系正常運(yùn)營。高校是由若干個復(fù)雜的執(zhí)行機(jī)制構(gòu)成的系統(tǒng)，若要保證各個機(jī)制有序運(yùn)行，就要明確各個職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使其相互協(xié)調(diào)，有效實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)層面和行政層面的相互支撐。隨著管理體制改革的深化和高校風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，使得各個職能部門和下屬學(xué)院以及系部的關(guān)系更加合理化，強(qiáng)化了高校與其平行組織的交流，為其高效有序發(fā)展引領(lǐng)了新的方向。

3.監(jiān)督體制。民主參與和民主監(jiān)督不僅是高校治理工作的有效保障，也是對行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的監(jiān)督，防止一方權(quán)力過大，導(dǎo)致二者之間的權(quán)力失衡。治理體系的實(shí)際運(yùn)行過程中，常常存在體制信息的缺失和監(jiān)督對象不統(tǒng)一等問題，這些現(xiàn)象表明了無監(jiān)督和無效監(jiān)督的普遍存在。因此，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，將真正的權(quán)力關(guān)進(jìn)系統(tǒng)是高校監(jiān)督體系建設(shè)的關(guān)鍵。

4.激勵約束機(jī)制。為了保證治理體系順利實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，高校應(yīng)該充分利用激勵機(jī)制來調(diào)動各個職能部門的積極性，達(dá)到國際一流大學(xué)的治理水準(zhǔn)，提高高等教育的現(xiàn)代化水平。激勵約束機(jī)制是對決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的有效推動，它們相輔相成，共同協(xié)調(diào)。

四、結(jié)束語

對高校內(nèi)部治理體系模式改革能夠滿足社會對多元化人才的需求，不斷完善內(nèi)部體系的組織結(jié)構(gòu)，不斷提升教學(xué)質(zhì)量。本文著眼于DEA，將某校的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)帶入建模公式，準(zhǔn)確計算出其治理效率的高低，主要結(jié)論如下：①利用DEA對高校院系內(nèi)部治理投入產(chǎn)出效率進(jìn)行分析是一種高效、便捷、可行的分析方法，所得出的結(jié)論真實(shí)可靠，具有一定的推廣應(yīng)用價值。不同的高校應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況，首先選擇各自的一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo);其次要結(jié)合不同高校各級指標(biāo)的權(quán)重系數(shù);最后利用DEA方法可對其治理效率進(jìn)行有效的評價。②本文利用所建立的評價體系，對某校10個院系的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，從所得數(shù)據(jù)可以看出，該高校治理效率為0.837，以S為標(biāo)桿，縱觀這10個院系的DEA有效性，可以針對性的調(diào)整投入規(guī)模，從而提高該校的治理效率?？傮w而言，本論文研究成果基本達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)，并得出一些具有理論與實(shí)踐意義的結(jié)論。但由于研究問題涉及對象的復(fù)雜性，研究過程中存在許多不足和缺憾，有待未來的研究對其進(jìn)行完善與深化。

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