智慧政府：以大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動政府治理改革

【摘要】大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為推動政府治理改革提供了新的歷史機遇，各級政府以數(shù)據(jù)開放為支撐、新技術(shù)應(yīng)用為手段，打造智慧政府。從總體上看，大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動政府治理改革還在探索起步階段，針對存在的一些困難和障礙，本文提出從加強大數(shù)據(jù)治理意識、提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、強化大數(shù)據(jù)安全三個方面加快政府大數(shù)據(jù)建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù);政府治理;智慧政府;改革

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，信息與人類生產(chǎn)生活交匯融合，全球數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆發(fā)增長、海量集聚的特點，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、國家管理、人民生活都產(chǎn)生了重大影響。從歷史發(fā)展的角度來看，人類的每一次技術(shù)革命爆發(fā)都必將引發(fā)人類組織模式及權(quán)力關(guān)系的重大變化。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為世界各國政府發(fā)展提供了歷史性機遇，為推動政府治理現(xiàn)代化，越來越多的國家通過推進(jìn)大數(shù)據(jù)與云計算等現(xiàn)代化信息技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用打造智慧政府，推行智慧政府治理。

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展推進(jìn)工作，加強大數(shù)據(jù)發(fā)展頂層設(shè)計，制定和實施了國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。2015年9日，國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出：“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的新途徑，推動政府管理理念和社會治理模式進(jìn)步，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化?！?016年，《“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出要把大數(shù)據(jù)納入國家戰(zhàn)略高度。至此，運用大數(shù)據(jù)提升政府治理改革已經(jīng)成為社會共識，各級政府以數(shù)據(jù)開放為支撐、新技術(shù)應(yīng)用為手段，不斷創(chuàng)新服務(wù)模式。

一、大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理改革的模式創(chuàng)新

（一）政府治理主體從“單向度”到“協(xié)同”轉(zhuǎn)變

政府作為占據(jù)社會絕大多數(shù)權(quán)利和資源的主體，一直以來都是“一元”結(jié)構(gòu)工作機制，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，微信、微博等新興社交媒體改變了傳統(tǒng)“精英”社會話語權(quán)，公眾參與意識覺醒，網(wǎng)絡(luò)問政倒逼政府治理改革現(xiàn)象頻發(fā)，并逐漸形成了一種新的社會治理格局，即由政府一方“單向度”主導(dǎo)到政府、企業(yè)、媒體、個人等多元“協(xié)同”互動。在這個過程中，強化政府決策與公眾訴求的雙向交流，多元治理主體在理性、協(xié)同、互動、互益的機制下實現(xiàn)決策平等，有助于形成新的公共決策秩序，減少政策推行的阻礙因素，確保政策順利可行。

（二）政府治理手段從“經(jīng)驗”到“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變

政府決策科學(xué)化程度和實施效果是影響政府治理目標(biāo)的重要因素。傳統(tǒng)的政府治理手段主要依靠經(jīng)驗，面臨新變化新態(tài)勢新局面，經(jīng)驗可用度和適配度還需要全面調(diào)查政策施行環(huán)境，大數(shù)據(jù)技術(shù)為有效識別公共服務(wù)需求表達(dá)提供了技術(shù)條件。利用大數(shù)據(jù)能多角度、多層次、全方位分析社會公眾需求偏好，通過文本分析、內(nèi)容分析、情感分析等數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)精準(zhǔn)靶向政府服務(wù)對象，增強公共服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)能通過網(wǎng)格化、組團(tuán)式的城市管理數(shù)字化平臺打破行政管理界限，實現(xiàn)精準(zhǔn)治理與整體聯(lián)動的統(tǒng)一。

（三）政府治理結(jié)構(gòu)從“封閉”到“開放”轉(zhuǎn)變

信息化時代，人類社會每天都會產(chǎn)生海量信息，這些信息如同一個個“孤島”，各自與外界沒有聯(lián)系。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展打破了信息孤島，無數(shù)條“雜亂無章”的信息匯集在一起形成強大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以利用各類算法統(tǒng)計分析各種變量之間的關(guān)系，通過數(shù)據(jù)可視化技術(shù)讓海量的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出規(guī)律性和方向性。同時，數(shù)據(jù)開放為公眾參與和社會監(jiān)督提供了有利條件，權(quán)力的牢籠被數(shù)據(jù)所取代，在此基礎(chǔ)上逐步形成權(quán)責(zé)清晰、運行公開、監(jiān)督有效的權(quán)力運行機制和問責(zé)機制，從而提升政府公信力。

（四）政府治理監(jiān)管從“靜態(tài)”到“動態(tài)”轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)技術(shù)能實現(xiàn)全天24小時無縫隙、自助式、可移動實時監(jiān)控，并對既定關(guān)鍵詞進(jìn)行實時快速分析、可視化顯示和危機預(yù)警。政府通過建立大數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展各類指標(biāo)進(jìn)行實時監(jiān)控，并對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析挖掘，將碎片化信息關(guān)聯(lián)起來，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)信息再現(xiàn)為可視化“社會景觀”，并根據(jù)數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律快速挖掘、準(zhǔn)確研判、智能預(yù)測、及時預(yù)警，將危機應(yīng)對從事中、事后提升至事前、事中、事后全過程乃至與相關(guān)事件跨時空橫向?qū)Ρ龋瑢崿F(xiàn)全方位智能監(jiān)管，提高政府的危機應(yīng)對能力。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理改革的提升空間

（一）對大數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識不深刻

當(dāng)前，雖然國家出臺了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，但是大多數(shù)地方政府并未真正領(lǐng)會到大數(shù)據(jù)在地方政府治理的現(xiàn)實作用，對大數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識不深刻，突出表現(xiàn)為：一是對大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵認(rèn)識不深刻。部分地方政府對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識還停留在數(shù)據(jù)范圍層面，而對針對數(shù)據(jù)的技術(shù)開發(fā)以及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)界定以及數(shù)據(jù)管理等方面還缺乏深刻認(rèn)識。二是對大數(shù)據(jù)的政府治理價值缺乏深刻認(rèn)識。通過新冠肺炎疫情可以充分發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在疫情處理中的關(guān)鍵作用。但是，部分地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對社會風(fēng)險預(yù)測的研判，及社會經(jīng)濟(jì)決策上的價值并未引起足夠的重視。三是對大數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)價值認(rèn)識不足。5G時代，大數(shù)據(jù)賦能所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)價值逐漸顯現(xiàn)，部分地方政府仍停留在數(shù)據(jù)庫存階段，并未發(fā)揮出轄區(qū)公共大數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟(jì)價值。

（二）大數(shù)據(jù)管理的能力不足

大數(shù)據(jù)管理需要足夠的人才和技術(shù)支持，當(dāng)前，部分地方政府在人才和技術(shù)的約束下，地方大數(shù)據(jù)管理的能力偏弱。一是大數(shù)據(jù)集成能力弱。部分地方的大數(shù)據(jù)建設(shè)仍停留在數(shù)據(jù)庫階段，數(shù)據(jù)“煙囪”林立，各部分的數(shù)據(jù)割裂狀態(tài)仍舊存在。二是對區(qū)塊鏈等新技術(shù)的應(yīng)用能力弱。區(qū)塊鏈技術(shù)是未來地方政府大數(shù)據(jù)集成的底層技術(shù)，由于缺乏專業(yè)人才和技術(shù)的支持，部分政府對區(qū)塊鏈等技術(shù)的應(yīng)用還停留在表面，數(shù)據(jù)的集成能力弱。三是大數(shù)據(jù)的挖掘能力弱。缺乏對人工智能以及云計算等前沿科技的應(yīng)用，導(dǎo)致對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的感知和理性判斷能力相對偏弱，政務(wù)治理效率低。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用程度偏低

雖然國家各級政府都先后出臺了大政務(wù)大數(shù)據(jù)治理政策文件，強化大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，但是，部分地方政府的大數(shù)據(jù)應(yīng)用程度還相對偏低。突出表現(xiàn)為地方政府決策、執(zhí)行的大數(shù)據(jù)支撐不足，個別地方仍舊存在“拍腦袋”式的決策形式，尤其是在數(shù)據(jù)搜集、處理、判斷以及預(yù)警等方面的技術(shù)及人才匱乏，決策非理性化現(xiàn)象依舊存在。同時，“數(shù)據(jù)民主”仍不是地方政府治理績效的核心依據(jù)，政府治理績效的評價相對主觀化，難以有效地提高管理效率。

（四）大數(shù)據(jù)安全機制不健全

當(dāng)前，地方政府大數(shù)據(jù)治理仍處于探索階段，大數(shù)據(jù)治理的體制機制相對不完善，尤其是大數(shù)據(jù)安全體系不健全。一方面，大數(shù)據(jù)治理下，商業(yè)秘密以及個人隱私均匯集在政務(wù)大數(shù)據(jù)庫中，如何防止黑客等不法分子的技術(shù)沖擊，切實保護(hù)好個人數(shù)據(jù)隱私，對地方政府來說是一種挑戰(zhàn)。另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)本身涉及到政府公共安全，如何防止數(shù)據(jù)被監(jiān)控竊取，維護(hù)數(shù)據(jù)安全，對于地方政府的技術(shù)能力而言也具有較大的挑戰(zhàn)。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧政府建設(shè)的對策

（一）牢固樹立大數(shù)據(jù)治理意識

牢固樹立大數(shù)據(jù)治理意識，是大數(shù)據(jù)時代推進(jìn)政府治理能力提升的關(guān)鍵。為此，一方面，需要將大數(shù)據(jù)治理納入政府治理決策體系，提高大數(shù)據(jù)治理在政府治理體系中的重要地位。另一方面，通過宣講等方式切實扭轉(zhuǎn)“數(shù)據(jù)無用論”“技術(shù)無效論”等錯誤觀念，形成大數(shù)據(jù)管理思維，強化地方政府大數(shù)據(jù)治理意識。同時，以培訓(xùn)、人才專職進(jìn)修等多種方式培養(yǎng)一批懂技術(shù)、懂管理的專業(yè)技術(shù)人才充實到干部隊伍中，切實提高地方政府的大數(shù)據(jù)治理能力。

（二）提高大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用水平

提高大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用是提高地方政府大數(shù)據(jù)治理的核心，要加快建立大數(shù)據(jù)技術(shù)、新型智庫協(xié)同參與的決策支持系統(tǒng)，提升政府決策的精準(zhǔn)性和智能化。一方面，需要加強與高校科研院所的技術(shù)合作，形成技術(shù)同盟，在大數(shù)據(jù)搜集、清洗等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以及數(shù)據(jù)資源機器學(xué)習(xí)等技術(shù)開發(fā)上開展緊密合作，不斷提高地方政府大數(shù)據(jù)技術(shù)水平。另一方面，強化大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方政府治理中的應(yīng)用，尤其是在大數(shù)據(jù)挖掘、社會風(fēng)險感知以及社會經(jīng)濟(jì)決策等方面，同時，強化大數(shù)據(jù)民主在地方政務(wù)治理績效中的應(yīng)用。此外，構(gòu)建大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)管理體系和管理機制，為大數(shù)據(jù)治理提供有效保障。

（三）強化大數(shù)據(jù)信息安全

網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪，必須從網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和法規(guī)體系上確保大數(shù)據(jù)信息安全。一方面，要加大對大數(shù)據(jù)信息安全的財政投入力度，穩(wěn)步提高大數(shù)據(jù)信息安全的技術(shù)研發(fā)水平，除了要保證基礎(chǔ)設(shè)施安全，還要保證大數(shù)據(jù)采集、存儲、分析、處理、發(fā)布、應(yīng)用的全生命周期安全，為政府信息安全提供有效的技術(shù)保障。另一方面，要逐步建立符合地方政府管理實際的大數(shù)據(jù)信息安全法規(guī)體系，為地方大數(shù)據(jù)信息安全保護(hù)提供法律依據(jù)。尤其是要依據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，合理布局大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，制定產(chǎn)業(yè)級大數(shù)據(jù)保護(hù)法律法規(guī)。

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【本文系河南省2018年科技發(fā)展計劃項目“事業(yè)單位改革及大數(shù)據(jù)管理模式的開發(fā)與應(yīng)用”（182102310037）的階段性成果】

（課題組成員：曹明、胡彥宏、王宏源、彭俊杰、劉蘭蘭）

（作者曹明、王宏源、彭俊杰、劉蘭蘭的單位為河南省社會科學(xué)院，胡彥宏的單位為河南省全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）