特大城市“再城市化”的浦東樣本

胥大偉　郁玫

上海浦東陸家嘴。攝影/姚建良

1991年，鄧小平連續(xù)第4年在上海過春節(jié)。

2月18日，年初四，鄧小平在新錦江大酒店的頂層旋轉(zhuǎn)廳聽取上海方面有關(guān)浦東開發(fā)的情況匯報。當天一大早，時任上海市政府浦東開發(fā)辦公室副主任的李佳能趕到新錦江大酒店，他將用白色泡沫塑料制作的浦東規(guī)劃模型和應急擴印而成的“浦東新區(qū)總體規(guī)劃圖”放在了旋轉(zhuǎn)廳的一張圓桌上。

鄧小平與朱镕基、黃菊、倪天增等時任上海市領(lǐng)導圍坐在圓桌旁，一邊聽取匯報，一邊交談。鄧小平開門見山地說：“浦東早幾年開發(fā)就好了，上海開發(fā)晚了，要努力干啊！”他比較了當時中國改革開放的格局，深圳對著香港，珠海對著澳門，廈門對著臺灣，海南、汕頭對著東南亞，而浦東面對的是全世界。

浦東新區(qū)首任管委會主任趙啟正曾打過一個形象的比喻，浦東開發(fā)要吸收世界的營養(yǎng)：“喝太平洋的水，吃太平洋里的鯊魚。”為此，趙啟正當年創(chuàng)作了一條標語——“站在地球儀旁，思考浦東開發(fā)”。

如今，浦東新區(qū)已過而立之年，成為中國改革開放最閃亮的一張“王牌”。上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書記翁祖亮表示，三十年來，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值從1990年的60.24億元（人民幣，下同），躍升至2019年的12734億元，增長了210多倍。以全國1/8000的面積，創(chuàng)造了1/80的GDP，1/22的稅收總收入，1/15的貨物進出口總額。

浦東新區(qū)原首席規(guī)劃師、長三角地區(qū)一體化發(fā)展決策咨詢專家吳越認為，從某種角度講，浦東引領(lǐng)了中國改革開放以來城市化的進程。

在“新”字上做文章

最初，開發(fā)浦東是作為上海市政府的戰(zhàn)略設(shè)想提出的，目的是為了紓解老上海的壓力。

三十年前，上海的城市發(fā)展更像一個“跛子”。蜿蜒的黃浦江猶如一道鴻溝，成為浦西與浦東間的發(fā)展分野。在浦西，上海老市區(qū)82平方公里范圍內(nèi)，“見縫插針”式集聚了5700多個工業(yè)企業(yè)、1萬多個生產(chǎn)點，甚至連號稱“中華第一街”的南京路商業(yè)街兩側(cè)也密布著100多家工廠。這種雜居的布局造成上海極其嚴重的城市病，而浦東，卻還是一片荒蕪。

對于上海的困境，城市的決策者們急迫地想要把過多的人口和工業(yè)向外疏散，以緩解“老上海”的壓力。當時，上海面對的是一道城市發(fā)展方向的選擇題，是北上向?qū)毶剑▍卿粒┓较虬l(fā)展，還是南下向金山方向延伸;是西移往虹橋方向拓展，還是東進跨過黃浦江，開發(fā)浦東。

上海選擇東進。然而對于開發(fā)浦東，反對的聲音一直不小。李佳能告訴《中國新聞周刊》，世界銀行曾派出以法國專家為主的8人小組來上海，開展“上海城市發(fā)展方案”課題合作。專家們都不贊成開發(fā)浦東，認為上海應該沿著滬寧、滬杭鐵路向西發(fā)展。李佳能作為上海規(guī)劃部門的代表，與他們展開了激烈的辯論。李佳能認為，西面虹橋機場存在凈空限制，北面有寶鋼，南面是金山石化。上海向西發(fā)展是受限的，而跨過黃浦江，更符合上海海洋經(jīng)濟的城市發(fā)展邏輯。

1986年前后，上海向國務院提交了《上?？傮w規(guī)劃方案》，國務院在批復中正式明確了開發(fā)浦東。1987年6月，上海市政府成立了浦東開發(fā)研究六人咨詢小組，以老市長汪道涵為總顧問，李佳能是成員之一。小組列了15個課題，著重在金融、貿(mào)易、土地、規(guī)劃、綜合發(fā)展政策等方面開展研究。1989年10月，浦東總體規(guī)劃的初步方案編制完成。1990年4月18日，中央正式宣布開發(fā)開放上海浦東。

作為浦東總體規(guī)劃編制與實施的組織者之一，李佳能認為城市的發(fā)展關(guān)鍵不是土地延伸，而是功能拓展。這就要求浦東編制新區(qū)規(guī)劃，必須跳出舊思維的條框，在“新”字上做文章。

浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計院副院長錢愛梅對《中國新聞周刊》表示，當時上海希望通過浦東的發(fā)展，來解決浦西城市建設(shè)中面臨的絕大多數(shù)問題。

浦東采用和上海老城區(qū)中心圈層式完全不同的空間布局，即采用多軸多核的布局方式。其中，200平方公里的中心城區(qū)被劃分為5個相對獨立的綜合分區(qū)，同時規(guī)劃三條發(fā)展軸。在開發(fā)形態(tài)上，浦東初步確定了金融貿(mào)易、出口加工、自由貿(mào)易和高科技四大功能。沿著黃浦江和楊高路一路展開，四個各具特色的國家級開發(fā)區(qū)，如同四根頂梁柱，支撐著浦東新區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

上海浦東新區(qū)管理委員會首任主任趙啟正曾指出，浦東開發(fā)對上海而言可以說是城市空間結(jié)構(gòu)和功能的巨大調(diào)整，調(diào)整的力度之大、時間之短、效果之明顯是無與倫比的。在全國還處于初次城市化熱潮的背景下，浦東開發(fā)開放成為中國特大型城市再城市化的有力嘗試，這對于全國大城市的建設(shè)、改造和發(fā)展是極具借鑒意義的。

“一張藍圖干到底”

1989年10月26日，時任上海市長朱镕基在上海市研究浦東開發(fā)專題會上提出：“上海的發(fā)展一定要考慮面向太平洋、面向未來?！彼弥袊ㄖO(shè)計師吳良鏞教授的話，“要浪漫一點”。

上世紀90年代初，時任副總理姚依林率有關(guān)方面負責人來上海調(diào)研后，浦東開發(fā)開放的功能定位進一步明晰：即借鑒深圳開發(fā)的經(jīng)驗，通過開發(fā)開放手段及其特定的優(yōu)惠政策，利用外國資金和技術(shù)，重點通過第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來開發(fā)建設(shè)浦東，把上海建成一個國際中心城市。鄧小平將這一戰(zhàn)略目標形象地稱為“再造幾個香港”。

高點定位，意味著浦東在規(guī)劃上必須高屋建瓴。相比于其他開發(fā)區(qū)“邊建設(shè)、邊引資、邊規(guī)劃”的發(fā)展路徑，浦東的開發(fā)從一開始就是高標準、高起點的規(guī)劃和一步到位的建設(shè)。

上海計劃先從陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開始規(guī)劃。陸家嘴地區(qū)規(guī)劃開了一次先河，采用國際招標。1992年5月26日，上海市陸家嘴中心地區(qū)規(guī)劃及城市設(shè)計國際咨詢委員會正式向5家單位發(fā)出了《邀請書》。為了博采眾長，經(jīng)過17個月的磨合之后，最終的成稿是以英國的設(shè)計為藍本，結(jié)合了中國設(shè)計師的軸線，意、法設(shè)計師的沿江弧形高層建筑帶等理念。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司第一任總經(jīng)理王安德回憶，“這場國際競賽，打開了上海城市規(guī)劃領(lǐng)域通向世界的大門，幫助我們建立城市發(fā)展的歷史觀和戰(zhàn)略眼光?！?/p>

浦東開發(fā)初期，就對浦東的小陸家嘴地區(qū)作了極其精心的規(guī)劃設(shè)計。從功能來講，陸家嘴地區(qū)將成為銀行、證券、保險業(yè)等金融機構(gòu)的集聚地。但陸家嘴金融區(qū)卻并沒有遵循傳統(tǒng)的金融區(qū)發(fā)展模式，而是在短時間內(nèi)，“一步到位”地建立起來。

浦東規(guī)劃的一項核心思想是“東西聯(lián)動”。統(tǒng)計顯示，2019年浦東新區(qū)GDP突破12000億元，占上海經(jīng)濟總量的約三分之一?？v觀浦東新區(qū)三十年的發(fā)展歷程，浦東并未變成一個相對獨立的經(jīng)濟體，而是實現(xiàn)了浦東浦西的聯(lián)動發(fā)展。

浦東開發(fā)規(guī)劃的藍圖，從一開始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個領(lǐng)域入手。因貿(mào)易而生、因貿(mào)易而興的外高橋保稅區(qū)，曾創(chuàng)下多個全國第一。上海自由貿(mào)易管理局副主任、保稅區(qū)管理局副局長陳彥峰介紹，外高橋保稅區(qū)是中國大陸第一個保稅區(qū)，此后又成為全國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)的起航地。

從最早以發(fā)展進出口貿(mào)易為目標，到現(xiàn)在，外高橋發(fā)展成國內(nèi)經(jīng)濟規(guī)模最大、業(yè)務功能最豐富的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，已經(jīng)成為許多外資企業(yè)進入中國市場的第一站。這片曾經(jīng)的蘆葦?shù)?，能不斷破繭為改革“試驗田”，在于持之以恒地進行貿(mào)易自由化便利政策的探路。

“與深圳等南方先行開放地區(qū)單純引進外資制造業(yè)項目不同，浦東開發(fā)從一開始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個一直為國家所壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域進行開放，從一開始就選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為制造業(yè)升級的方向，從高水平開放、高起點開發(fā)入手，推進浦東產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?上海社會科學院研究員陳建勛如此總結(jié)。

上海社會科學院經(jīng)濟研究所所長袁恩楨曾評價，當時的浦東規(guī)劃藍圖已經(jīng)十分成熟、完整，具有卓有遠見的戰(zhàn)略性、超前性和前瞻性。而浦東的總體發(fā)展基本上是依照這份藍圖實施的。

浦東開發(fā)從一開始就選擇了金融和貿(mào)易這兩個一直為國家所壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域進行開放

“高舉高打”的產(chǎn)業(yè)定位觀

縱觀三十年的浦東發(fā)展路徑，浦東的開發(fā)實踐最有益的經(jīng)驗，就是規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相銜接，這意味著規(guī)劃需要把現(xiàn)實性和超前性結(jié)合起來。

除了金融業(yè)，“高新技術(shù)先行”是浦東開發(fā)形成的重要產(chǎn)業(yè)定位觀。浦東將一大批能耗大、產(chǎn)業(yè)起點低的企業(yè)拒之門外，從而保證了浦東整個產(chǎn)業(yè)體系的高端性。浦東的實踐經(jīng)驗表明，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提是“規(guī)劃先行”，讓規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)定位出現(xiàn)相融合的“化學反應”。

開發(fā)伊始，面積近二十平方公里的金橋出口加工區(qū)，承載了上?，F(xiàn)代工業(yè)未來發(fā)展的希冀，兩年后，張江高科技園區(qū)開園，是全國第一家以“高科技”命名的園區(qū)。

曾任浦東新區(qū)開發(fā)辦副主任的沙麟曾回憶，規(guī)劃張江高科技園區(qū)主要是考慮到上海的改造和振興不僅要靠傳統(tǒng)工業(yè)，而且還要有高科技產(chǎn)業(yè)。90年代期間，中國科學院上海藥物所、代表最高水平的國家新藥篩選中心等科研機構(gòu)開始布點張江，而生物醫(yī)藥、集成電路、軟件這三大面向未來的產(chǎn)業(yè)也紛紛萌芽。1999年，上海提出“聚焦張江”戰(zhàn)略，張江順應全球第三次高技術(shù)發(fā)展浪潮突飛猛進。

科研與高科技產(chǎn)業(yè)帶動了浦東此后的發(fā)展格局。當前，張江科學城匯聚企業(yè)2.2萬余家，跨國公司地區(qū)總部58家，形成了以集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能為重點的主導產(chǎn)業(yè)，旨在聚焦重大戰(zhàn)略項目，打造世界級的高科技產(chǎn)業(yè)集群。

毗鄰的金橋開發(fā)區(qū)則從初始階段以出口加工為導向，逐步確立以先進制造業(yè)立區(qū)，再到構(gòu)建以先進制造業(yè)為支撐，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點的新型產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)了從“金橋加工”到“金橋制造”再到“金橋智造”的轉(zhuǎn)變。

金橋開發(fā)公司第一任總經(jīng)理朱曉明上任之初，用三個月撰寫了十萬多字的《論金橋出口加工區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略》，核心思想便是：金橋雖然定位在工業(yè)區(qū)，但它必須按“城市規(guī)劃”來做，金橋不是一個簡單的出口加工區(qū)，而必須是一個高起點、高含金量、可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域。

根據(jù)《2035浦東總體規(guī)劃》，浦東將規(guī)劃形成“一主、一新、一軸、三廊、四圈”的總體空間結(jié)構(gòu)。到2025年，浦東將培育形成六個“千億級”規(guī)模的硬核產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)《上海市產(chǎn)業(yè)地圖》，人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、集成電路、機器人、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、軟件和信息服務業(yè)成為浦東新區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

展望浦東的未來發(fā)展，上海市委書記李強表示，要將浦東打造成為我國推動和引領(lǐng)經(jīng)濟全球化的開放旗幟、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要窗口、深度融入全球經(jīng)濟格局的功能高地和超大城市的治理樣板。