對我國防震減災(zāi)法律體系的分析思考

王 萍

(天津市地震局，天津 300201)

我國是世界上地震多發(fā)、地震災(zāi)害嚴重的國家之一。做好防震減災(zāi)工作，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。防震減災(zāi)法律、法規(guī)、規(guī)章對于規(guī)范防震減災(zāi)活動發(fā)揮了重要作用，保障并推動了防震減災(zāi)事業(yè)的健康發(fā)展(晁洪太等，2015)。黨的十九大報告中明確指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。在此背景下，進一步完善防震減災(zāi)法律體系，對于提高全面依法治國能力、提升防震減災(zāi)工作水平具有十分重要的意義。本文采用對比分析和文獻查閱等方法，對我國的防震減災(zāi)法律體系現(xiàn)狀和存在的問題進行了梳理分析，并借鑒美國和日本等國家的先進經(jīng)驗，提出具體意見建議。

1 我國防震減災(zāi)法律體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

我國第一部有關(guān)地震災(zāi)害的立法是1988年由國家地震局(現(xiàn)中國地震局)頒布的《發(fā)布地震預(yù)報的規(guī)定》,此后陸續(xù)出臺了一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章。特別是1997年12月29日全國人大常委會頒布的《防震減災(zāi)法》，是我國第一部也是目前唯一一部專門針對防震減災(zāi)工作的國家法律，確立了“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”的防震減災(zāi)工作方針。2008年，在總結(jié)反思汶川地震抗震救災(zāi)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會對《防震減災(zāi)法》進行了修訂，從43條增加至93條，對防震減災(zāi)規(guī)劃、地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急救援、災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任等進行了更加明確、細致的規(guī)定，在法律的完備性、合理性、操作性上有了明顯提升。另外，2003年“非典”事件爆發(fā)后，全國人大常委會頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，從規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對的角度，對各災(zāi)種的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面共性問題進行了規(guī)定。這部法律綜合了各部門防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)無法解決的共性問題，明確了各級政府應(yīng)對突發(fā)事件的權(quán)力和責(zé)任，也適用于防震減災(zāi)工作(王霄艷，2008)。

截至2018年底，在國家層面，我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法律主要包括國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章三個部分(見表1)。

在省級層面，我國31個省級行政區(qū)劃(不含港澳臺，下同)共頒布實施了地方性法規(guī)41部、政府規(guī)章49部(具體見表2)。其中，在地方性法規(guī)方面，31個省級行政區(qū)劃均頒布了防震減災(zāi)地方性法規(guī)，最多的為山東省和甘肅省(均為3部)；在政府規(guī)章方面，除湖南省外，也均頒布了相關(guān)的政府規(guī)章，最多的為山東省(8部)。

表1 國家防震減災(zāi)法律體系

表2 省級防震減災(zāi)法律體系

續(xù)表2

行政區(qū)劃分類名稱合計行政區(qū)劃分類名稱合計山東省云南省政府規(guī)章地方性法規(guī)政府規(guī)章山東省地震監(jiān)測臺網(wǎng)管理辦法 山東省地震應(yīng)急與救援辦法山東省地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法 山東省防震減災(zāi)知識普及辦法山東省地震應(yīng)急避難場所管理辦法山東省農(nóng)村住房抗震設(shè)防要求管理辦法云南省防震減災(zāi)條例 云南省建設(shè)工程抗震設(shè)防管理條例 云南省地震監(jiān)測管理規(guī)定 云南省地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)規(guī)定 云南省建設(shè)工程場地地震安全性評價管理規(guī)定 云南省地震預(yù)警管理規(guī)定624寧夏 回族 自治區(qū)湖北省甘肅省地方性法規(guī)政府規(guī)章地方性法規(guī)政府規(guī)章地方性法規(guī)政府規(guī)章寧夏回族自治區(qū)防震減災(zāi)條例寧夏回族自治區(qū)地震安全性評價管理辦法 寧夏回族自治區(qū)地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理辦法 寧夏回族自治區(qū)房屋建筑抗震設(shè)防管理辦法湖北省防震減災(zāi)條例 湖北省地震安全性評價管理辦法 湖北省地震監(jiān)測管理實施辦法 甘肅省防震減災(zāi)條例 甘肅省地震安全性評價管理條例 甘肅省人大常委會關(guān)于加強地震重點監(jiān)視防御區(qū)防震減災(zāi)工作的決定甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護規(guī)定 甘肅省地震預(yù)警辦法131232

經(jīng)過數(shù)十年的不斷發(fā)展和完善，當前我國已經(jīng)形成了以《防震減災(zāi)法》為基礎(chǔ)，行政法規(guī)和部門規(guī)章為配套，地方防震減災(zāi)法律法規(guī)為補充的立體式防震減災(zāi)法律體系，對防震減災(zāi)各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)工作進行了法律規(guī)定，為推進我國地震監(jiān)測預(yù)報、災(zāi)害防御、應(yīng)急救援、科技創(chuàng)新、科普宣傳等工作提供了堅強保障，在2013年蘆山地震、2014年魯?shù)榈卣稹?019年長寧地震等重大地震的抗震救災(zāi)工作中取得了明顯的成效。

2 防震減災(zāi)法律實踐中存在的主要問題

2.1 防震減災(zāi)職責(zé)權(quán)限不明確

法律實施效果好壞的關(guān)鍵，在于責(zé)任的落實。我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法律體系把防震減災(zāi)各方面的權(quán)力賦予了各級政府、地震主管部門和有關(guān)部門，但在有些條款中對各有關(guān)部門具體行使的職責(zé)權(quán)力并沒有進行明確規(guī)定，容易出現(xiàn)權(quán)力交叉、九龍治水的問題。比如，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，地震觀測環(huán)境破壞現(xiàn)象日益突出，嚴重制約了日常地震監(jiān)測和科研工作的開展，亟需從城市總體規(guī)劃的角度進行源頭治理。但是，在此方面，《防震減災(zāi)法》第二十三條規(guī)定，“國務(wù)院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)會同同級有關(guān)部門，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定劃定地震觀測環(huán)境保護范圍，并納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，僅要求地震部門會同辦理，沒有對“有關(guān)部門”的具體職責(zé)和權(quán)力進行明確。《地震監(jiān)測管理條例》第二十二條也僅要求“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當考慮保護地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的需要”，并未將具體職權(quán)落到固定部門，導(dǎo)致各地方在具體實施過程中容易出現(xiàn)相互“踢皮球”的現(xiàn)象。

2.2 與我國現(xiàn)行的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機制不符

主要表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，尚未實現(xiàn)從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變。防震減災(zāi)是一項系統(tǒng)工程，包括“防、抗、救”三個環(huán)節(jié)，涉及到社會的方方面面。2016年12月19日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，要求“強化災(zāi)害風(fēng)險防范措施，加強災(zāi)害風(fēng)險隱患排查和治理，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，落實責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。但從目前看，我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法律體系依舊屬于單一型模式，缺乏自然災(zāi)害防治方面的綜合立法。這種立法模式存在著缺乏協(xié)調(diào)性、難以應(yīng)對新型災(zāi)種和復(fù)合型災(zāi)種等問題，與救災(zāi)實踐中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則不匹配(林鴻潮，2018)。第二，黨的十九屆三中全會提出了深化黨和國家機構(gòu)改革的總體部署，組建了應(yīng)急管理部，成立了國家綜合性消防救援隊伍，對應(yīng)急管理體系做出了重大調(diào)整。但是目前的防震減災(zāi)法律體系在此方面尚未作出相應(yīng)的調(diào)整。

2.3 防震減災(zāi)法律體系滯后性明顯

以國家層面為例，《防震減災(zāi)法》自1998年頒布實施以來，僅在2008年汶川地震后進行過修訂，之后十余年未進行任何修訂；同樣，《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震預(yù)報管理條例》《地震安全性評價管理條例》《地震監(jiān)測管理條例》《汶川地震災(zāi)害恢復(fù)重建條例》等5部行政法規(guī)自頒布實施以來，也未進行過修訂，頒布時間最早的《破壞性地震應(yīng)急條例》距今已有24年之久。對比而言，日本政府頒布實施的《災(zāi)害對策基本法》，曾先后經(jīng)歷了20余次的修訂完善。顯而易見，我國的防震減災(zāi)法律體系缺乏動態(tài)立法的理念，在諸多方面與新時代防震減災(zāi)工作的新形勢、新任務(wù)和新要求有差距。

特別是2008年汶川地震以來，我國防震減災(zāi)工作在諸多方面取得了重大進展和變革，亟需以法律的形式予以明確和保護。比如，當前我國地震烈度速報與預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)初見成效，為了充分發(fā)揮其社會效能，必須將地震預(yù)警臺網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)、地震預(yù)警信息發(fā)布和處置、地震預(yù)警相關(guān)應(yīng)急演練等納入法制化管理；比如，“放管服”改革后，在我國重大建設(shè)工程地震強制安全性評估和普通建設(shè)工程抗震設(shè)防要求監(jiān)管方面，提出了新的要求，探索了新的工作模式，需要通過法律制度來進一步理順關(guān)系、明確職責(zé)；再比如，農(nóng)村民居地震安全工程、減隔震技術(shù)、地震災(zāi)害保險、引導(dǎo)社會力量參與防震減災(zāi)工作等方面都取得了新的經(jīng)驗，并得到了充分的實踐證明，但是目前還沒有明確的法律制度予以規(guī)范和明確，等等，這些都是在未來防震減災(zāi)立法體系完善工作中應(yīng)關(guān)注的重點領(lǐng)域。

2.4 存在“上下一般粗”的現(xiàn)象

我國幅員遼闊，各地地震地質(zhì)構(gòu)造、地震活動水平、經(jīng)濟發(fā)展程度差異很大，在地方防震減災(zāi)法律體系中應(yīng)當結(jié)合自身實際，突出地方特色。從表2中可以看出，我國現(xiàn)行的省級防震減災(zāi)法律體系中，天津市、青海省、黑龍江省、甘肅省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省和吉林省等8個地區(qū)在重點監(jiān)視防御區(qū)管理、火山地震監(jiān)測、地震群測群防管理等方面在制定“地方化”防震減災(zāi)法律法規(guī)上進行了一定的探索和實踐，而其它地區(qū)的防震減災(zāi)法律均以細化和落實《防震減災(zāi)法》以及國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，缺乏地方特色，存在多震地區(qū)和少震地區(qū)一個樣、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一個樣、少數(shù)民族地區(qū)和以漢族為主的地區(qū)一個樣等等問題。

3 國外防震減災(zāi)立法的先進經(jīng)驗

3.1 日本——操作性強的防震減災(zāi)法律體系

早在1961年，日本政府就頒布實施了《災(zāi)害對策基本法》，構(gòu)建了一套包括暴風(fēng)、暴雨、大雪、洪水、滿潮、地震、海嘯、火山噴發(fā)在內(nèi)的多災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制。1971年之后，日本又專門針對地震災(zāi)害，相繼出臺了《大都市震災(zāi)對策推進綱要》《大地震對策特別措施法》《地震防災(zāi)對策特別措施法》等防震減災(zāi)專項法律法規(guī)。顧名思義，日本的防震減災(zāi)法律法規(guī)的立法重點在于“對策”二字，突出“對癥下藥”。以《大地震對策特別措施法》為例，該法將地震的日常防災(zāi)和災(zāi)害救援劃分為地震防災(zāi)對策地區(qū)的指定、地區(qū)地震觀測和測量實施、地震防災(zāi)計劃、地震防災(zāi)應(yīng)急計劃、警戒宣言等10余個環(huán)節(jié)，并針對每個環(huán)節(jié)中從內(nèi)閣總理大臣、中央防災(zāi)會議，到都道府防災(zāi)會議、各省廳、大城市震災(zāi)對策聯(lián)絡(luò)會議，再到居民、市町村長、警察官等的職責(zé)權(quán)限、具體任務(wù)、工作流程等均進行了詳細的規(guī)定，具備極強的可操作性。

3.2 美國——針對性強的地方防震減災(zāi)法律體系

美國應(yīng)急管理的大部分工作實際上是下沉到各州的，各州有完整的應(yīng)急管理法律體系和制度(吳大明等，2019)。按照美國《國家地震災(zāi)害減輕計劃法》規(guī)定，美國有包括加利福利亞、阿拉斯加、夏威夷等在內(nèi)的39個州有遭受重大或中強地震的危險，有關(guān)各州針對自身的地震活動情況、地震災(zāi)害風(fēng)險特點，制定了多部有關(guān)的法律法規(guī)。比如，在美國地震活動最活躍的加利福利亞州，這里有著名的圣安德烈斯大斷層，該活動斷層是地球表面最長和最活躍的斷層之一。為了加強對該活斷層的研究和減輕因活斷層活動對建筑物造成的破壞，加利福利亞州先后頒布了《1972年加州阿奎斯特―普羅地震斷層區(qū)域法》《1990年加州地震危險編圖法》《1994 年加州加快編制地震區(qū)劃圖的震后基金》等一系列地方性法規(guī)(周偉等，2015)。2015年，洛杉磯政府還出臺了“全美最嚴”的地震安全法案，強制要求15 000余棟住宅及房屋進行加固及修繕工作。各州針對性強的防震減災(zāi)法律法規(guī)，有效保障了防震減災(zāi)工作的開展。

4 對防震減災(zāi)法律體系完善的建議

4.1 加快實現(xiàn)從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變

為了提升防震減災(zāi)以及其他各災(zāi)種的綜合治理能力，加強各部門之間的力量整合和職責(zé)銜接，建議開展以下兩個方面的工作。第一，修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，特別是要突出國家綜合性消防救援隊伍的職權(quán)和作用，增強自然災(zāi)害的綜合應(yīng)對能力。第二，落實“以防為主”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作方針，在國家層面制定出臺《自然災(zāi)害防治法》，整合各災(zāi)種優(yōu)勢資源和力量，明確各部門在自然災(zāi)害防治工作中的主體責(zé)任，從法律制度的層面推動實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”。

4.2 適時修訂國家層面的防震減災(zāi)法律體系

隨著我國近幾十年來經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著變化，防震減災(zāi)法律體系也應(yīng)當與時俱進，重點開展以下三個方面的工作。第一，隨著幾十年來的防震減災(zāi)工作實踐，在地震監(jiān)測預(yù)報、地震應(yīng)急管理、社會力量調(diào)動等方面積累了很多新的工作經(jīng)驗，形成了很多新的工作機制，需要通過修訂《防震減災(zāi)法》來予以明確。第二，應(yīng)當針對我國新一輪的機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變以及“放管服”改革等重大改革事項，就防震減災(zāi)法律體系中的有關(guān)內(nèi)容進行修訂，進一步理順部門管理體制。第三，應(yīng)當進一步完善配套法規(guī)，比如在地震預(yù)警信息發(fā)布、地震災(zāi)害保險等方面，我國現(xiàn)在還缺少有關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范。

4.3 進一步細化明確防震減災(zāi)法定職責(zé)任務(wù)

防震減災(zāi)立法應(yīng)當注重法律機制的完善、法律條文的細化，提高法律的可操作性(楊建軍，2009)。建議學(xué)習(xí)借鑒日本《大地震對策特別措施法》的先進經(jīng)驗，對防震減災(zāi)法律各方面的法律職權(quán)進行進一步的明確和細化。第一，要明確各級政府在防震減災(zāi)工作中的主導(dǎo)作用。比如，目前我國各省級行政地區(qū)一般都成立了防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和抗震救災(zāi)指揮部，應(yīng)當對這兩個工作機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限進行明文規(guī)定，特別是應(yīng)加強日常防震減災(zāi)工作的指導(dǎo)和考核職責(zé)。第二，要明確各級政府有關(guān)部門的職責(zé)分工，遵循權(quán)責(zé)一致的思想，在法律責(zé)任的規(guī)定中細化各職權(quán)部門的行政責(zé)任，劃清各部門之間的職責(zé)邊界，加強各部門之間的職責(zé)銜接。第三，要明確社會公民的防震減災(zāi)職責(zé)，加大對傳播地震謠言、破壞地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境等行為的處罰力度。

4.4 大力完善“地方化”防震減災(zāi)法律體系

地方防震減災(zāi)法律體系應(yīng)當更加突出地方特色，把地方防震減災(zāi)工作中的實踐經(jīng)驗加以凝練總結(jié)，上升到法治層面來明確，使國家層面的防震減災(zāi)法律體系和地方法規(guī)相結(jié)合、相補充，提高防震減災(zāi)地方法律體系的可操作性和針對性。比如，對于郯廬斷裂帶、河北平原斷裂帶等重大地震活動斷層所在的地區(qū)，建議效仿美國加利福利亞州的先進做法，制定出臺針對地震活動斷層探測、地震區(qū)劃等方面的有關(guān)地方法規(guī)。再比如，以農(nóng)村或少數(shù)民族為主的地區(qū)，應(yīng)當針對農(nóng)村民居抗震設(shè)防、少數(shù)民族地震科學(xué)普及等方面，制定出臺有關(guān)的規(guī)章制度。

5 結(jié)論

通過對我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法律體系進行全面梳理分析，總結(jié)凝練了我國防震減災(zāi)法律體系還存在的4個方面的問題和不足。對比分析發(fā)現(xiàn)，日本防震減災(zāi)法律法規(guī)對防震減災(zāi)工作每個環(huán)節(jié)、每個部門、每個崗位的工作職責(zé)進行了細致的規(guī)定，具有較強的實操性；美國各州結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定了針對性較強的地方性防震減災(zāi)法律法規(guī)體系。通過梳理分析和學(xué)習(xí)借鑒，對完善我國防震減災(zāi)法律體系提出了四個方面的具體建議。