國土空間規(guī)劃中永久基本農(nóng)田的保護問題研究

[摘要]確保糧食安全的首要任務是高質(zhì)量提升糧食生產(chǎn)能力，在新一輪國土空間規(guī)劃中嚴守耕地保護紅線，全面落實永久基本農(nóng)田保護制度是保障糧食安全的重要手段。本文以瀏陽市第三次國土調(diào)查初步成果為基礎(chǔ)，分析了瀏陽市耕地及基本農(nóng)田現(xiàn)狀，探討在新一輪國土空間規(guī)劃中如何優(yōu)化基本農(nóng)田布局，并為實現(xiàn)基本農(nóng)田保護目標提出相應的保障措施。

[關(guān)鍵詞]國土空間規(guī)劃;永久基本農(nóng)田;瀏陽市

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

保證18億畝耕地紅線，特別是15.46億畝基本農(nóng)田是國土空間規(guī)劃需要守住的發(fā)展底線和資源底線[1]。瀏陽市作為農(nóng)業(yè)大縣，耕地問題也十分突出，特別是適宜開發(fā)建設(shè)區(qū)域與優(yōu)質(zhì)耕地重疊度較高，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的挑戰(zhàn)較大。目前第三次國土調(diào)查正在進行中，本文利用第三次國土調(diào)查的階段性成果了解瀏陽市耕地現(xiàn)狀，探討如何優(yōu)化基本農(nóng)田布局，并提出了空間規(guī)劃中實現(xiàn)基本農(nóng)田保護目標的保障措施。

1 區(qū)域概況

瀏陽市地處湘贛邊界、湖南省東部、羅霄山脈北段，北緯27°51'20"～28°34'06"、東經(jīng)113°10'24"～114°14'58"，東鄰江西省銅鼓、萬載、宜春;南接江西省萍鄉(xiāng)市和湖南省株洲市，西倚省會長沙市，北靠湖南省平江縣。全市東西寬105.8km，南北長80.9km，土地總面積4 997.70km2。截至2018年底，瀏陽市下轄4個街道、27個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)。全市地貌類型以山地、丘陵為主，平原次之。屬于中亞熱帶濕潤季風氣候，氣候溫和，寒冷適中，降水充沛，光照充足，山地垂直差異明顯。在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力排名中，2018年排名第13位。

2 耕地現(xiàn)狀

瀏陽市2020年基本農(nóng)田保護任務667.00km2，實際劃定圖斑面積667.10km2。根據(jù)瀏陽市第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，瀏陽市三調(diào)耕地面積為644.07km2，三調(diào)即可恢復與工程恢復面積為97.57km2，其中永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的三調(diào)耕地僅529.73km2，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的三調(diào)“即可恢復與工程恢復”面積為74.09km2。雖然只是“三調(diào)”過程數(shù)據(jù)，但還是可以看出耕地目前缺口較大。通過對數(shù)據(jù)進行對比分析，得知出現(xiàn)這一問題的主要原因有三類：一是由于許多優(yōu)質(zhì)耕地由糧棉油生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣麍@、花木、苗圃、魚塘等利用方式，在第三次國土調(diào)查中調(diào)為林地、園地或草地;二是城鎮(zhèn)化與耕地保護的矛盾，導致拋荒現(xiàn)象，在第三次國土調(diào)查中認定為其他地類;三是建設(shè)占用，如村民超規(guī)模建房和一些違法工業(yè)、采礦用地占用耕地。

3 永久基本農(nóng)田范圍優(yōu)化

耕地是最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是耕地的精華，全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護，是確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障。因此，在新一輪空間規(guī)劃中要注重分析瀏陽市耕地數(shù)量與分布、重金屬污染現(xiàn)狀等情況，結(jié)合基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及生態(tài)保護紅線劃定情況，提出基本農(nóng)田保護空間布局優(yōu)化方案。

3.1 堅持從嚴保護

堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，將永久基本農(nóng)田作為國土空間規(guī)劃的核心要素，強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束力，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用，保護利用永久基本農(nóng)田。

3.2 理清現(xiàn)狀

結(jié)合“三調(diào)”成果，對于不符合要求的耕地或其他土地錯劃入永久基本農(nóng)田的，按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、量質(zhì)并重”的原則，進行整改補劃。

3.3 規(guī)劃擬占用

按照“原則上不得占用永久基本農(nóng)田”的要求，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部分永久基本農(nóng)田按照城鎮(zhèn)生態(tài)用地保留，根據(jù)實際情況進行空間優(yōu)化。由于瀏陽市經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，如有重大建設(shè)項目，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，按照“高標準農(nóng)田優(yōu)先、高等級優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先、雙評價農(nóng)業(yè)功能適宜區(qū)內(nèi)優(yōu)先、農(nóng)業(yè)糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)內(nèi)優(yōu)先”的原則，結(jié)合基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定成果進行調(diào)整補劃[2-3]。

4 基本農(nóng)田保障措施

4.1 健全永久基本農(nóng)田保護監(jiān)管機制

按照數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)增效等原則，嚴格落實永久基本農(nóng)田保護任務，創(chuàng)新基本農(nóng)田保護手段，對于各類未經(jīng)批準或不符合規(guī)定要求的建設(shè)項目、臨時用地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)施農(nóng)用地等占用永久基本農(nóng)田的，要求恢復原種植條件[4]。

4.2 建立永久基本農(nóng)田儲備區(qū)

完善基本農(nóng)田儲備區(qū)管理政策。在全市耕地范圍內(nèi)，在永久基本農(nóng)田之外其他質(zhì)量較好的耕地，劃定一定比例的基本農(nóng)田儲備區(qū)，作為國家和區(qū)域重大項目、生態(tài)建設(shè)、重點民生及基礎(chǔ)設(shè)施項目占用補劃空間[5-6]。

4.3 探索開發(fā)邊界內(nèi)基本農(nóng)田管理機制

在保護耕作層不受破壞的前提下，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的零散永久基本農(nóng)田納入城市農(nóng)業(yè)公園進行管理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[7-8]。

4.4 創(chuàng)新監(jiān)測技術(shù)手段

基本農(nóng)田面積大、分布廣，需要借助先進的監(jiān)測與信息技術(shù)手段才能夠進行有效的監(jiān)督與檢查。利用GPS、GIS、無線網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星遙感等多種技術(shù)手段，迅速、精確地進行基本農(nóng)田動態(tài)信息的采集，及時更新基本農(nóng)田占用、補劃信息。

參考文獻

[1] 國土資源部.國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知[Z].2018.

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[7] 高文.扎緊耕地保護的“制度籬笆”——解讀《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》[J].農(nóng)村.農(nóng)業(yè).農(nóng)民（A版）， 2016（9）：14-15.

[8] 肖君，張雁.鞏固劃定成果 實行特殊保護——解讀《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的實施意見》[J].南方國土資源，2019（8）：37-39.

收稿日期：2020-01-30

作者簡介：吳穎，女，碩士，助理工程師，研究方向為國土空間規(guī)劃。