中國糧食安全政策的成本與收益研究

[摘要]糧食是關(guān)系一國國計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資，各國都相繼頒布了相關(guān)的糧食安全政策來保障糧食安全。對于這些政策，不僅要看到其帶來的收益，還要分析其的成本。本文從糧食產(chǎn)量的角度闡述了糧食安全政策的收益，從顯性成本、隱性成本和機(jī)會成本角度闡述了糧食安全政策的成本，然后在其基礎(chǔ)上，提出提高糧食安全政策效益的建議。

[關(guān)鍵詞]糧食安全政策;成本;收益

中圖分類號：F326.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

糧食作為人類最基本的生產(chǎn)生活資料，是人們維持生命活動的必需品，還是維護(hù)一國政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略物資，因而糧食安全是關(guān)系國計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問題。但從其生產(chǎn)過程來看，糧食生產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)相互交織的過程，兼具經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，從而具有顯著的外部性，因此依賴政府制定保護(hù)政策來維護(hù)糧食安全特別重要。而糧食安全政策的制定和實(shí)施會產(chǎn)生相應(yīng)的成本與收益：（1）成本。糧食安全政策的實(shí)施需要國家財(cái)政投入大量的資金，同時還會產(chǎn)生隱性成本和機(jī)會成本。（2）收益。通過糧食安全政策的實(shí)施，能保障糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量。

中國是一個人地關(guān)系緊張的發(fā)展中國家，在當(dāng)前的市場及條件下，確實(shí)需要重視糧食安全，國家財(cái)政在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投入也逐年增加。然而，這部分財(cái)政支出是否達(dá)到了帕累托最優(yōu)？長期以來，在經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域，很多人關(guān)注糧食數(shù)量的增長，而很少人質(zhì)疑政策實(shí)施帶來的成本增加是否合理，從而使糧食市場出現(xiàn)供需不匹配和財(cái)政投入連年增長的現(xiàn)象。

基于此，本文首先對糧食安全及糧食安全政策國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了綜述，然后探討了糧食安全政策的成本與收益，最后提出了提高糧食安全政策效益的建議。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 糧食安全的研究現(xiàn)狀

尹成杰[1]特別強(qiáng)調(diào)，糧食的有效供給取決于綜合生產(chǎn)能力，關(guān)系到國家的糧食安全。所以，必須實(shí)施提高糧食綜合生產(chǎn)能力的糧食安全政策。鄒風(fēng)羽[2]認(rèn)為，建立中國糧食生產(chǎn)和糧食安全的長效機(jī)制最根本的就是要保護(hù)和涵養(yǎng)中國糧食綜合生產(chǎn)能力，而耕地和水資源是農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展必備的資源，因此需要保護(hù)和提高基本農(nóng)田的糧食產(chǎn)出能力、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)減災(zāi)能力以及糧食發(fā)展的科技進(jìn)步能力。

1.2 糧食安全政策的研究現(xiàn)狀

李全根[3]認(rèn)為，糧食安全作為最大的民生工程，需要財(cái)政的大力支持，實(shí)質(zhì)是財(cái)政問題，所以要盡快盡多地反哺農(nóng)業(yè)。對糧食安全政策的實(shí)施，主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為糧食安全政策的實(shí)施促進(jìn)了糧食生產(chǎn)能力的提高。1995年以來糧食生產(chǎn)的機(jī)會成本呈上升趨勢，糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢急劇下降，糧食生產(chǎn)經(jīng)營績效下滑，嚴(yán)重影響農(nóng)民種植糧食的積極性，因此國家應(yīng)出臺一些針對糧食生產(chǎn)的支持政策[4]。糧食國內(nèi)支持政策促進(jìn)了糧食生產(chǎn)能力的歷史性提高、糧食安全儲備保證了糧食價(jià)格的平穩(wěn)和供求的平衡、糧食直補(bǔ)政策基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)[5];直接補(bǔ)貼緩解了農(nóng)戶的流動性約束，進(jìn)而減少了生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，改變了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資從而影響糧食生產(chǎn)[6-7]。Jesús Antón[8]研究單一農(nóng)場補(bǔ)貼也發(fā)現(xiàn)與生產(chǎn)脫鉤的直接補(bǔ)貼削減農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具激勵作用。彭小輝等[9]采用固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，利用CD生產(chǎn)函數(shù)，論證了農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人，能根據(jù)政策的變化適時調(diào)整生產(chǎn)投入和種植結(jié)構(gòu)，并進(jìn)行理性選擇，引致糧食增產(chǎn)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，糧食安全政策對糧食增產(chǎn)的作用并不突出，補(bǔ)貼對出口的擴(kuò)大有暫時性，長期來看補(bǔ)貼將導(dǎo)致生產(chǎn)價(jià)格彈性缺乏[10]。Daniel A S[11]研究了1987—2007年美國農(nóng)產(chǎn)規(guī)模變化，認(rèn)為由于多種農(nóng)業(yè)之間錯綜復(fù)雜的關(guān)聯(lián)和享受補(bǔ)貼的自我選擇性，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施并沒有顯著影響農(nóng)場種植規(guī)模的大小。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效應(yīng)取決于競爭作物的相對補(bǔ)貼率、供給彈性和其他一些因素。黃季焜等[12]通過對6個省份的農(nóng)戶數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策對糧食生產(chǎn)和農(nóng)資投入沒有產(chǎn)生影響，進(jìn)而沒有扭曲生產(chǎn)者的決策。

綜合以上的分析，可以看出，糧食安全對于我國來說非常重要。但是部分糧食安全政策對糧食增產(chǎn)的作用還存在爭議，并且糧食安全政策的實(shí)施會花費(fèi)大量的財(cái)政，所以從機(jī)會成本角度來看，探討糧食安全政策的成本與收益，以便以更低的成本實(shí)現(xiàn)我國糧食安全具有重要意義。

2 糧食安全政策的成本與收益

糧食安全關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全，同時糧食安全是一個歷史的、發(fā)展的概念，會隨著一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、居民消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變而變化。為了保障糧食的安全，我國目前實(shí)施的糧食安全政策有價(jià)格支持政策、價(jià)格補(bǔ)貼政策和種植補(bǔ)貼政策。為了全面分析這些政策的實(shí)施效益，需要在了解我國糧食安全的形勢下，考察糧食安全政策的成本與收益，進(jìn)而為糧食安全政策的調(diào)整提供借鑒。

糧食安全政策的實(shí)施，目的是保障糧食的有效供給。從糧食產(chǎn)量來衡量糧食安全政策的收益看，2000年，我國主要農(nóng)作物（包括稻谷、小麥、玉米、大豆、薯類）的產(chǎn)量是46 218萬t，之后連年穩(wěn)定增長，到2017年，我國主要農(nóng)作物的產(chǎn)量達(dá)到66 161萬t。這說明政府財(cái)政的投入對糧食產(chǎn)量的提升有一定的幫助，但是在糧食總供應(yīng)量不斷增長的同時，還應(yīng)該考慮糧食安全政策實(shí)施后帶來的成本。

糧食安全政策的實(shí)施成本，可以從顯性成本、隱性成本和機(jī)會成本角度來看。顯性成本指政府投入成本，是政府為實(shí)現(xiàn)國家糧食安全政策目標(biāo)而付出的代價(jià)。長期來看，我國政府為保證國家糧食安全付出了巨大的財(cái)政成本。2000年，國家財(cái)政用于糧食生產(chǎn)的支出只有826.57億元，到2010年，國家財(cái)政用于糧食生產(chǎn)的支出有3 206.09億元[13]。并且，用于糧食生產(chǎn)的成本還在增加。從隱性成本來看，基于糧食基本自給的安全戰(zhàn)略，糧食安全政策的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)保障糧食的種植面積。而我國土地資源過度開發(fā)，一方面造成耕地水土流失嚴(yán)重，另一面也帶來了農(nóng)業(yè)面源污染、耕地結(jié)板退化等問題。長此以往，會破壞我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源的可持續(xù)開發(fā)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。從機(jī)會成本角度看，隨著居民人均收入水平的提高，居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，對肉蛋奶、水產(chǎn)品、瓜果蔬菜的需求增加，并且更加注重營養(yǎng)全面，增加對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，所以國家財(cái)政支出應(yīng)該加大對更高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品方面的投入，不能片面強(qiáng)調(diào)糧食的產(chǎn)量。

3 提高糧食安全政策效益的建議

完善糧食安全政策，使政策資金向重點(diǎn)產(chǎn)品、重要地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)傾斜，同時樹立科學(xué)合理的現(xiàn)代糧食觀念。適當(dāng)增加糧食進(jìn)口，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，與資源豐富的國家開展農(nóng)業(yè)合作進(jìn)行糧食生產(chǎn)，從而緩解我國資源與生態(tài)環(huán)境的壓力以及糧食增產(chǎn)的壓力，進(jìn)而減少財(cái)政支出。

堅(jiān)持市場化改革方向，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，糾正政策補(bǔ)貼帶來的價(jià)格扭曲，形成消費(fèi)引導(dǎo)生產(chǎn)的格局。由此，可以解決部分糧食供求結(jié)構(gòu)的矛盾，滿足居民的真正需求。同時，市場機(jī)制的發(fā)揮還可能促進(jìn)糧食生產(chǎn)的技術(shù)投入，提高糧食作物的技術(shù)水平。

發(fā)展期貨加保險(xiǎn)制度，利用金融市場來提升資源配置效率，在保障農(nóng)戶種植利益的同時，節(jié)約了財(cái)政政策的財(cái)政成本，同時避免了政策帶來的價(jià)格扭曲。所以，應(yīng)該完善我國的糧食期貨市場，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，并加強(qiáng)對期貨市場的監(jiān)管，使其平穩(wěn)運(yùn)行。

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The Costs and Benefits of Food Security Policies

Lou Yiling

（Center for Food Security and Strategic Studies of Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003）

Abstract：Grain is an important strategic material related to a country's economy and people's livelihood. All countries have introduced relevant policies to ensure food security. The costs of food security policies should also be analyzed when looking at the benefits of food security policies. This paper expounds the benefits of food security policy from the perspective of grain output and expounds the cost of food security policy from the perspectives of explicit cost， implicit cost and opportunity cost. On this basis， put forward suggestions about how to improve the effectiveness of food security policies.

Key Words：food security policy，cost，earnings

收稿日期：2019-12-24

基金項(xiàng)目：江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃“中國糧食安全政策的成本與收益研究”（KYCX18_1280）。

作者簡介：婁益齡，女，碩士，研究方向?yàn)榧Z食流通產(chǎn)業(yè)政策。