如何有效推進財政預算績效管理標準化體系建設

申菡

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，財政支出的規(guī)模呈逐漸擴大的趨勢，在這一趨勢下提高財政支出績效刻不容緩。雖然我國的財政預算管理模式已經(jīng)由傳統(tǒng)的管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算管理與績效管理一體化模式，但其中仍有改進空間。如何有效推進財政預算績效管理標準化體系建設是實施預算績效管理的重要手段，本文就這一命題進行了討論和分析，并提出一些可行性建議，希望可以為財政預算績效管理工作貢獻綿薄之力。

關鍵詞：財政預算? 績效管理

中圖分類號：F275? 文獻標識碼：A? 文章編號：2096-0298（2020）04（b）--02

隨著我國財政支出規(guī)模的不斷擴大，不斷提升財政資源配置效率和使用效益是財政預算管理的重要任務。黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，2018年9月中共中央國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出了“創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結(jié)果導向”的新要求。面對全新的要求，每一級預算資金的管理者與使用者如何有效地落實推進財政預算績效管理工作，值得研究。除此之外，我國財政預算績效管理起步較晚，相關制度建設和先進經(jīng)驗不足，所以相關部門應不斷推動研究和實踐，以加強財政預算績效管理標準化體系建設為抓手，有效實現(xiàn)預算管理與績效管理一體化。本文從當下財政預算績效管理成效和不足兩方面進行分析，提出推進財政預算績效管理標準化體系建設的相關措施。

1 財政預算績效管理取得的成效

1.1 領導高度重視，業(yè)務流程完備

自從黨的十六大三中全會召開以來，各級部門紛紛響應中央號召，著手制定推進預算管理和績效管理的一系列措施，財政部門設立了專門的績效管理機構(gòu)，在財政部門的統(tǒng)一組織下各級部門有效開展預算績效管理工作。當前財政預算績效管理工作已經(jīng)實現(xiàn)了完全的覆蓋。并且其全部步驟都有專門的部門負責監(jiān)管，且全部環(huán)節(jié)都有評價機制，除此之外，責任考核機制也已覆蓋至領導層[1]。

1.2 績效管理前移，結(jié)果導向突出

當前財政部門已經(jīng)將績效管理前移至項目申報入庫階段，所有項目均需明確績效目標。在預算編制環(huán)節(jié)，預算項目需填報“財政支出績效申報表”，其包含了資金投向和量化水平、產(chǎn)出預期目標、達成目標的機制等要素，這有效地降低了預算單位申報項目的隨意性，為財政資金安全有效支出提供了保障，從源頭保證了財政資金支出預期目標和效果的實現(xiàn)。

1.3 績效目標明確，管理責任明晰

當前單位在申報項目預算時需要明確項目預期所達到的目標，包含年度目標與中長期目標，并且需要將預期目標以具體績效指標進行定量或定性化，以此作為績效評價標準，主要有產(chǎn)出、效益、服務滿意度等指標，在此基礎上進一步地細分指標，如質(zhì)量指標、數(shù)量指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標等。在預算單位建立財政預算績效管理體系進行績效管理和評價的基礎上，財政部門會對預算自評的結(jié)果進行跟蹤和再評價，通過相應考核機制和評價結(jié)果應用，對財政資金的支出進行監(jiān)管。

2 財政預算績效管理面臨的問題

自從財政預算績效管理部門成立以來，財政預算績效管理水平逐漸提升，評價質(zhì)量進一步提高，財政預算績效管理工作的效益得到進一步增強，但是十幾年的發(fā)展過程十分短暫，財政預算績效管理機制仍存在很多不成熟、不完善的地方，仍有一部分難題沒有得到有效的解決[2]。從宏觀制度上來說，財政預算績效管理尚且沒有完全地被政府績效管理所吸收，政府全方面的財政預算績效管理體系有待完善，標準化體系和專業(yè)管理人才缺乏等因素使財政預算績效管理仍存在諸多有待解決的問題。

2.1 目標設立的隨意性

財政部門統(tǒng)一制式的績效設定相關表格填寫內(nèi)容包括單位年度財政預算績效目標和中長期目標，為了規(guī)范和量化績效目標的申報內(nèi)容，財政部門明確統(tǒng)一了一級指標包括生產(chǎn)、效益、服務對象滿意度等，一級指標也可以向下細分為數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟效益、社會效益等二級指標。但實際中各單位預算績效目標的定量和定性標準不盡相同，因此需要在財政部門規(guī)定的范圍內(nèi)選擇相應的一級和二級指標。受行業(yè)特點、專業(yè)能力、領導層重視度、管理能力等因素影響，一些單位的預算編制仍停留在收支平衡的初級階段，預算執(zhí)行水平多通過預算執(zhí)行率來衡量。同時財政部門雖然從體系角度規(guī)定了績效目標，但各單位在填報時需要結(jié)合本單位實際和對指標的不同理解，自行申報三級指標和其詳細內(nèi)容。這一過程中會造成目標設立的隨意性。

2.2 績效管理的失衡

績效管理中績的意義為生產(chǎn)結(jié)果，效的意義為效益，管的意義為加強管理，這部分包括政策、制度、體系、目標的管理等，理的意義便是通過管所制定的一些行之有效的策略和方法。因為目前的財政預算績效管理體對于預算單位績效目標設立的隨意性難以消除，導致了預算績效管理的失衡。執(zhí)政問紀，執(zhí)政問責從黨的十八大以來已經(jīng)完成了預算全覆蓋，預算管理部門資金的合理性、及時性得到了保障，但是大多單位只是將工作的側(cè)重點放在業(yè)務政策方面，而忽視了內(nèi)控制度及支出績效，這一現(xiàn)象也變得愈發(fā)普遍[3]。在一定程度上，這一觀念也導致了收入與產(chǎn)出的失衡，投入與效益的不匹配，財政績效管理的失衡對資金支出以及績效優(yōu)化的實現(xiàn)造成了一定阻礙。

2.3 績效評價的不合理性

財政預算管理的核心內(nèi)容便是績效評價，績效評價包括財政部門評價、單位自我評價以及除財政部門及部門單位外的第三方機構(gòu)評價。當下財政部門在項目支出、民生社會保障支出、政策實施支出等一些預算項目都通過財政部門組織進行評價，然后再將這些評價的一部分常規(guī)性內(nèi)容下發(fā)至相關部門單位，相關部門單位完成自我評價，不管是財政部門的一些重點評價還是部門單位的自我評價，績效評價的標準都是由“財政支出績效目標申報表”決定的，而部門單位的評價分值是由相關評價人員決定的，所以“報喜不報憂”的現(xiàn)象成為評價過程的主要現(xiàn)象，評價的科學性與公正性也就得不到保障[4]。除此之外，財政部門因為工作人員精力有限，對業(yè)務的熟悉程度不同，所以復核二次評價也就變得難上加難了。而通過第三方中介結(jié)構(gòu)進行評價仍然有著許多的不足之處，例如目前的中介機構(gòu)水平參差不齊，而政府采購預算有限，所以中介機構(gòu)在評價過程中也會減少成本支出，這會造成中介評價流于形式。評價的不足必然會影響評價的公正性和科學性，最終造成績效評價的形式化而缺乏實際意義。

2.4 評價結(jié)果應用的不充分性

財政預算績效評價的目標便是以評價結(jié)果為導向，完成財政資金投入與實際效果的聯(lián)結(jié)，使財政資金能夠達到預期的使用效果。對于部分管理水平較低、財政資金產(chǎn)出績效低下的部門嚴控預算安排，甚至問責。這一機制需要財政部門完善相關政策并確保政策有效落地。目前，財政績效管理工作已經(jīng)成為政府對各單位和部門的一項重要的考核內(nèi)容，但是分值所占比例較小，再加上財政績效管理的評價機制仍存在一些管理上的不足，因此績效評價結(jié)果應用的深度和廣度仍然有所不足。

3 推進財政預算績效管理標準化體系建設

3.1 目標前移

當下預算績效目標是各單位根據(jù)財政部門制定的統(tǒng)一格式自行申報的，因為工作量繁重，所以對于上報的預算績效目標財政部門無法進行一一核實，通常情況會選擇部分預算績效目標交由第三方機構(gòu)進行評審，所以這一現(xiàn)象便導致了當下的支出績效目標的設定需要在支出政策依據(jù)之后，而目前預算規(guī)劃的前提條件便是支出政策依據(jù)，績效目標僅僅是一種管理上的需求，而管理需求還具備隨意性及自主性的特點，勢必會對資金支出效益造成影響。那么將由誰來界定預算績效目標，又將如何規(guī)定預算績效目標呢？這兩個問題決定著預算績效目標是否有效、科學、合理。當下，管理需求的自主性與隨意性必須得到改善，將績效目標列入出臺政策的前提條件，通過有關部門制定與資金支出相匹配的績效目標，并將其與政策同時下發(fā)。這樣管理需求的隨意性便在機制上得到了解決。

3.2 準確措施

預算績效管理的重點便是制定怎樣的措施推動管理水平的提升，合理準確的措施為預算績效的完善化提供保障。在有關部門制定績效目標的基礎上，各級財政管理者、使用者都應該依據(jù)有關部門的實際情況，參照下發(fā)的績效目標任務，具體問題具體分析，采取合理有效的具體措施，這些措施更應該具有準確性，它們需要涵蓋管理制度、財務條例、業(yè)務政策、國法黨紀的執(zhí)行，以及每個支出關鍵點上的組織責任、崗位職責等。這樣做便能達到績效目標與單位措施的和諧共進，保證預算支出績效優(yōu)化的合理性和有效性，從機制上對績效管理失衡的問題予以解決。

3.3 有力管理

目標前移和準確的措施為預算績效目標的合理性與預算績效管理的有效性提供了強有力的保障，為了績效目標的進一步實現(xiàn)，管理措施的行之有效，還必須從自身做起，加強自身的管理能力。財政部門應將管理的重心放在管理人才隊伍的建設上，加強對單位績效目標的監(jiān)督與管理，使第三方中介機構(gòu)績效評價的操作模式及評價水平趨于完善，使績效評價水平得到進一步地提高，使部門績效自我評價管理水平得到提高，為評價結(jié)果的真實性及有效性提供保障。通過專業(yè)人才培養(yǎng)、評價質(zhì)量提高、評價結(jié)果應用這三方面進一步優(yōu)化管理水平，使相關管理人員能夠意識到自己的責任和意識，避免一些不合理問題的出現(xiàn)。

3.4 量化結(jié)果

宏觀績效管理成果最終都表現(xiàn)在預算績效結(jié)果上，這一結(jié)果也是單位交予廣大人民的一份成績，隨著國家治理能力的不斷提升，全社會已經(jīng)實現(xiàn)了預決算信息的全面公開，集中的反映了單位部門的工作水平、管理水平、績效評價結(jié)果，是廣泛接受社會與群眾監(jiān)督的表現(xiàn)。但是并未建立績效評價結(jié)果利用的量化標準，其中仍有一定的不充分因素。若想真正提高管理水平，完善責任機制，優(yōu)化資金投入方向，增強財政資金與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)能力，就必須在績效評價結(jié)果中實現(xiàn)真實、客觀、公正，基于此建立健全科學、合理、公正的績效評價體系。

4 結(jié)語

財政預算績效管理標準化體系的建設與政府治理能力和財政資源配置效益息息相關，所以各級財政部門以及各級預算單位都需要明確自身的職責，結(jié)合自身實際積極探索研究，力爭從政府管理、單位自身管理出發(fā)，制定全覆蓋、分行業(yè)的預算績效管理標準化體系，為預算管理水平的提升、預算管理方式的創(chuàng)新貢獻力量，逐步實現(xiàn)財政預算績效的最優(yōu)化管理。

參考文獻

沈雅娣.推進財政預算績效管理標準化體系建設若干思考[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2019（17）.

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李永剛.全面實施財政預算績效管理方略[J].開放導報，2019（5）.

朱玲，周厚超.對我國財政預算績效管理的探析[J].農(nóng)場經(jīng)濟管理，2018（07）.