國土空間規(guī)劃中林業(yè)與國土林地差異消除探析

李琨 麻戰(zhàn)洪

摘 ?要 ?隨著建立空間規(guī)劃體系工作推進，自然資源部印發(fā)了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，明確規(guī)定以第三次國土調查成果數(shù)據(jù)為規(guī)劃基礎。在各種調查地類數(shù)據(jù)中，林業(yè)調查數(shù)據(jù)與土地資源調查數(shù)據(jù)沖突的問題為困擾規(guī)劃編制人員的重要問題之一。本文結合兩類不同來源數(shù)據(jù)的特點，提出了地類差異消除原則、處理思路、技術方法，并以城步縣五團鎮(zhèn)為例進行了數(shù)據(jù)差異處理，對空間規(guī)劃編制中不同來源的林地數(shù)據(jù)差異處理進行了有益探索，并為正在開展的第三次國土調查工作對該問題的解決提出了可借鑒的思路。

關鍵詞 ?空間規(guī)劃;林地;土地利用地類;差異處理

中圖分類號：F326.27 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Absrtact： With the promotion of the spatial planning system establishment， the Ministry of natural resources issued the guidelines for the formation of provincial land and space planning （Trial）， which clearly stipulated that the data of the third land survey should be the basis of planning.In all kinds of survey data， the conflict between forestry survey data and land resources survey data is one of the important problems that perplex the planners. Combining the characteristics of two types data from different departments， this paper puts forward the principles，handling thought and technical methods of eliminating land type differences， and takes Wutuan Town of Chengbu Miao Autonomous County as an example to dispose data differences， which is a useful exploration for disposing forest land data differences from different departments in the formation of spatial planning， and provides a reference thought for solving this problem in the ongoing third land investigation.

Keywords： spatial planning; forest land; land use types; differencedispose

黨的十九屆三中全會通過的《國務院政府機構改革方案》決定成立自然資源部，賦予其“推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，組織編制并監(jiān)督實施國土空間規(guī)劃和相關專項規(guī)劃”，該決定是在全國探索了多年的“多規(guī)合一”基礎上國家做出的政府機構上的頂層設計[1，2]。為貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，前不久自然資源部辦公廳印發(fā)了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，明確規(guī)定以第三次國土調查成果數(shù)據(jù)為規(guī)劃基數(shù)。在湖南省各部門調查數(shù)據(jù)中，林業(yè)部門調查數(shù)據(jù)與原國土部門土地利用調查中的林地規(guī)模差異巨大，也成為了形成統(tǒng)一空間規(guī)劃“底數(shù)”的矛盾焦點，探索解決兩部門林地數(shù)據(jù)差異的處理方法迫在眉睫，且對科學編制空間規(guī)劃意義重大。

1 ?差異消除方法

1.1 處理思路

林地用地規(guī)模共有兩個類型的數(shù)據(jù)來源，分別為自然資源部（原國土資源部）《全國土地資源調查》和林業(yè)局（原國家林業(yè)部）《林地資源調查》的調查成果，調查時分別采用的是《第二次全國土地調查技術規(guī)范》和《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》[3]。要科學處理兩者間的數(shù)據(jù)差異，研究認為應當采用以下處理思路：1）系統(tǒng)分析兩類調查規(guī)范、技術方法、調查精度的差異;2）疊加同一研究區(qū)域兩類調查成果空間數(shù)據(jù)，并找出差異地類;3）科學制定差異圖斑處理原則;4）依據(jù)差異圖斑處理原則，結合最新遙感影像數(shù)據(jù)判讀進行差異圖斑內(nèi)業(yè)處理，并采用第三方數(shù)據(jù)對部分地類劃分進行裁定;5）對內(nèi)業(yè)不能準確認定的差異圖斑進行外業(yè)實地核查以確定其地類類型;6）形成統(tǒng)一的林地空間數(shù)據(jù)（圖1）[4]。

1.2 處理原則

綜合分析國土資源部門與林業(yè)部門兩者林地調查方法、調查精度和調查手段等綜合因素，制定以下對兩類調查數(shù)據(jù)差異圖斑處理的基本歸并原則[5，6，7]：

單一地類消除原則。本文重點探析的是土地利用現(xiàn)狀調查與林地調查兩套數(shù)據(jù)中林地的差異處理問題，因而在兩套空間數(shù)據(jù)采用時，只查找兩類數(shù)據(jù)中分別認定為林地的地類圖斑與另外一類調查數(shù)據(jù)間的差異，而對兩類調查成果中其他地類間的差異不進行分析處理（林業(yè)部門認定為非林地的圖斑地類類型以原國土部門調查成果數(shù)據(jù)地類屬性為準）。

同地類共認原則。在土地利用現(xiàn)狀調查和林地調查兩套調查數(shù)據(jù)中均調查為“林地”的圖斑，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)時認定為林地，不再考慮外業(yè)核實問題。

高地類優(yōu)先原則。從國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護的大局出發(fā)考慮，對不同地類界定重要性高低，如耕地中的基本農(nóng)田、林地中的國家公益林為最高地類，一般耕地、省級以下公益林地為次一級的地類。

宜林地土地調查數(shù)據(jù)優(yōu)先原則。在《森林資源規(guī)劃設計調查技術規(guī)程》中對宜林地的定義為“指適合于種植林木的土地，凡采伐跡地、火燒跡地、林中空地以及林木生長的一切荒山荒地，統(tǒng)稱宜林地”。其概念表明宜林地為預判地類不反映現(xiàn)狀，因而林地調查為宜林地的地類與土地資源調查數(shù)據(jù)疊加時，當土地調查數(shù)據(jù)為非林地時，圖斑地類認定以土地調查數(shù)據(jù)優(yōu)先。

第三方數(shù)據(jù)裁定原則。對地類重要性處于同一級別的地類，分別采用最新遙感影像數(shù)據(jù)進行判讀認定和以國情地理普查監(jiān)測數(shù)據(jù)為第三方數(shù)據(jù)作為參考裁定依據(jù)，重新確定差異圖斑地類類型[8]。

外業(yè)核查校對原則。針對根據(jù)以上原則，在內(nèi)業(yè)處理中仍沒有辦法確定差異圖斑用地類型的圖斑，采用外業(yè)實地核查的方式來確定差異圖斑的利用類型。

1.3 技術方法

1.3.1基礎數(shù)據(jù)檢查整理

主要包括數(shù)據(jù)完整性和精度檢查。對收集到的資料進行數(shù)據(jù)完整性檢查、數(shù)據(jù)庫內(nèi)容完整性檢查、數(shù)據(jù)庫屬性字段完整性檢查;對轉換后的成果資料套合1：2000數(shù)字正射影像圖和第三次國土調查初始庫成果開展空間精度檢查，開展空間位置及屬性精度檢查。對空間精度存在較大誤差的成果，進行必要的精度修復處理。將所有數(shù)據(jù)資料的平面坐標系統(tǒng)一為2000國家大地坐標系，高斯克呂格投影、標準3度分帶，確保已有資料同名地物空間位置的準確性;對收集的影像和專題數(shù)據(jù)成果進行高程基準轉換，將成果轉換為1985國家高程基準。

1.3.2 ?數(shù)據(jù)疊加相交分析

把第三次國土調查初始庫圖斑矢量對林業(yè)部門林地變更調查成果矢量、環(huán)保部門生態(tài)紅線數(shù)據(jù)矢量、國土部門基本農(nóng)田和后備資源數(shù)據(jù)矢量以及地理國情變更成果矢量等各個部門專項調查成果數(shù)據(jù)進行疊加相交判別分析，保留賦值過來的林地屬性結構中的林地地類、林種和森林類別等3個字段，以及生態(tài)紅線中主導生態(tài)系屬性字段等各類數(shù)據(jù)中涉及用地類型屬性的字段。

1.3.3 ?圖斑差異歸并消除

依據(jù)上述差異圖斑歸并處理原則，以國情地理普查成果數(shù)據(jù)為參考，輔助最新高清遙感影像數(shù)據(jù)，針對矢量疊加相交分析后產(chǎn)生的差異圖斑開展地類類型重新判定工作，確保差異圖斑地類類型的唯一性和準確性。個別無法判定地類類型的，可進行野外圖斑實地核查，現(xiàn)場認定其用地類型并如實填寫圖斑地類核查記錄表。

1.3.4 ?提取統(tǒng)一林地數(shù)據(jù)

以國土調查數(shù)據(jù)為準，將疊加相交判別分析產(chǎn)生的碎圖斑（面積1畝及以下的）與該圖斑周邊地類相同的進行圖斑融合操作，最終重新提取拓撲結構完好的矢量數(shù)據(jù)，作為統(tǒng)一林地數(shù)據(jù)的差異處理成果;同時檢查圖斑的邊界、屬性字段結構與內(nèi)容等，確保數(shù)據(jù)完整可用，為國土空間規(guī)劃確定“底數(shù)”以及搭建信息平臺實現(xiàn)“一張圖”管理奠定數(shù)據(jù)基礎與依據(jù)。

2 ?處理區(qū)域試點

2.1 試點區(qū)概況

城步苗族自治縣五團鎮(zhèn)位于湖南省城步苗族自治縣西南邊陲，毗鄰廣西龍勝縣和湖南省南山牧場，平均海拔800m以上，屬于典型的亞熱帶氣候。鎮(zhèn)內(nèi)居住著苗、侗、漢、瑤、回、壯等6個民族，共12000余人。鎮(zhèn)域自然資源和礦產(chǎn)資源豐富，森林覆蓋率達75%，水能蘊藏量約1萬千瓦，域內(nèi)豐富蘊藏輝綠巖、鎢、硅、鉛等多種礦產(chǎn)資源。

2.2 數(shù)據(jù)來源

通過與全省原國土、林業(yè)、環(huán)保等管理部門進行協(xié)調銜接，分別收集到城步縣五團鎮(zhèn)2016年的土地調查數(shù)據(jù)和林業(yè)調查數(shù)據(jù)，還包括其生態(tài)紅線數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、國情地理普查數(shù)據(jù)和高精度遙感影像數(shù)據(jù)等。重點是作為確定地類高低、第三方裁定等的依據(jù)，用以開展上述差異消除處理方法試點，驗證該方法的可行性和實際操作性。

2.2.1 ?林業(yè)部門數(shù)據(jù)情況

林業(yè)部門主要采用2016年林地變更調查成果數(shù)據(jù)。涉及林地地類分類體系如表1。

2.2.2土地調查數(shù)據(jù)情況

原國土資源部門主要采用2016年土地變更調查成果數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田最終劃定成果數(shù)據(jù)、耕地后備資源調查成果數(shù)據(jù)，以及2016年國情地理普查變更成果數(shù)據(jù)。由于全國第三次國土調查成果數(shù)據(jù)尚未正式驗收發(fā)布，且數(shù)據(jù)收集存在困難，故暫不采用該成果數(shù)據(jù)與林業(yè)調查數(shù)據(jù)進行差異對比分析。涉及土地利用現(xiàn)狀分類體系如表2[9]。

2.2.3 ?其他相關數(shù)據(jù)情況

遙感影像主要采用2016年土地年度變更調查衛(wèi)星數(shù)據(jù)（1：10000）和試點區(qū)域數(shù)字正射影像圖（1：2000）;生態(tài)紅線主要采用環(huán)保部門最新生態(tài)紅線劃定成果數(shù)據(jù)。

3 ? 結果與分析

從表3中可以看出，林業(yè)部門由于在林地調查中有自己的地類分類體系和標準，與國土部門的地類分類體系存在一定差異，林地調查時側重于森林資源，所以林業(yè)部門數(shù)據(jù)中林地、耕地面積偏大，草地、建設用地偏小，其他地類甚至沒有調查面積。

差異歸并處理后，耕地和園地面積與國土部門的相差不大，林地面積增加了412.02公頃而草地面積減少了324.34公頃，主要是由于將部分草地重新認定為林地;水域用地、未利用地、建設用地都相應減少了一些，也是按照差異圖斑歸并處理原則局部作了地類的調整而導致。兩部門調查數(shù)據(jù)具體的差異情況及差異處理后成果數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況如表3。

4 ?結論與討論

1、林業(yè)部門進行林地變更調查時過度側重于林地資源的統(tǒng)計，而忽視了其他地類的分布與調查，林業(yè)部門地類分類體系和標準與原國土部門的存在著一定差異;

2、從試點區(qū)域處理后的表格數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，差異處理后的統(tǒng)一林地數(shù)據(jù)能與原國土部門的年度變更調查數(shù)據(jù)保持承接性，吻合度較高;統(tǒng)一林地數(shù)據(jù)中關于林地、草地及其它地類的分類更趨合理客觀;

3、處理后統(tǒng)計數(shù)據(jù)中局部地區(qū)地類分布有差異調整，說明地類重新認定時參考的差異處理規(guī)則具有較好的科學合理性及現(xiàn)實可操作性。

因此，利用上述差異消除方法進行統(tǒng)一林地規(guī)模試點處理得出的數(shù)據(jù)，更能客觀地反映試點區(qū)域土地地類分布的實情，建議在第三次國土調查成果數(shù)據(jù)消除與林業(yè)部門林地數(shù)據(jù)差異工作中推廣此方法，使“三調”成果數(shù)據(jù)成為更加科學可用的規(guī)劃“底數(shù)”，為下一步開展高質量的國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基礎和有力保障。

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