教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究

何中平　劉素坤

摘要：PPP模式在我國(guó)教育事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用是我國(guó)教育供給側(cè)改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，其應(yīng)用越來(lái)越廣泛。為了提高財(cái)政資金的使用效率和教育事業(yè)發(fā)展水平，本文在探究我國(guó)教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合教育項(xiàng)目的特殊性、以過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合原則為主，以全面系統(tǒng)易操作原則為輔，提出一套針對(duì)教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和具有實(shí)際操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)方案。

關(guān)鍵詞：教育PPP項(xiàng)目;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出大力支持公平教育，從而達(dá)到質(zhì)量高的、效果明顯的、更具有公平性的目的，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化高校教育發(fā)展的可持續(xù)化。近幾年來(lái)，我國(guó)教育方面取得了重大進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題，比如教育方式與體制的滯后性，教育質(zhì)量不高、高等教育資源浪費(fèi)不公等現(xiàn)象，學(xué)生對(duì)生活和學(xué)習(xí)的環(huán)境要求也逐步提高。教育供給側(cè)改革單靠我國(guó)傳統(tǒng)建設(shè)校院模式，不論是在資金、經(jīng)驗(yàn)，還是管理方面，都不能滿足學(xué)校和學(xué)生需求，而PPP模式正好可以解決高校教育建設(shè)突出問(wèn)題，滿足學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需求。截至2018年5月31日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中收錄339個(gè)教育類PPP項(xiàng)目，研究教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有助于幫助PPP項(xiàng)目推進(jìn)和管理。

教育領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式是教育改革的創(chuàng)新，教育的特殊性，使得教育PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施與監(jiān)管更加的嚴(yán)格?？茖W(xué)客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)是確保財(cái)政資金合理利用和學(xué)校建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要手段，而構(gòu)建科學(xué)、合理的教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵步驟。因此，本文以績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論為指導(dǎo)，借鑒PPP模式中其他領(lǐng)域項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和經(jīng)驗(yàn)，為教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考;同時(shí)，根據(jù)教育類項(xiàng)目教育育人等特殊性，綜合建立教育PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一、教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究的現(xiàn)狀和問(wèn)題

劉夢(mèng)祺（2017）、呂宜之（2019）從不同視角研究PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用，以及總結(jié)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)。徐勤（2018）認(rèn)為PPP模式是推進(jìn)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新機(jī)制，高職院校應(yīng)用PPP模式運(yùn)營(yíng)，有利于激發(fā)社會(huì)資本活力，但同時(shí)也存在著眾多風(fēng)險(xiǎn)。于光輝和張秋敏（2019）也存在類似觀點(diǎn)，認(rèn)為PPP模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升職業(yè)教育的供給質(zhì)量和效率。程坤（2015）構(gòu)建了高校教育PPP項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)的體系指標(biāo)，評(píng)價(jià)了高校PPP項(xiàng)目目前的系統(tǒng)，更高效地運(yùn)用私人資產(chǎn)的作用。

鮑睿寧和舒家先（2016）以安徽省池州市PPP示范項(xiàng)目為例，分析PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)與思考。袁競(jìng)峰等（2012）以VFM為導(dǎo)向，采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）方法，識(shí)別出48個(gè)PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。楊現(xiàn)慶和張會(huì)（2019）基于政府監(jiān)管角度，通過(guò)關(guān)鍵因素識(shí)別，基于四個(gè)維度經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公共性，構(gòu)建建設(shè)期鐵路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

綜上所述，目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于教育PPP項(xiàng)目的相關(guān)研究主要集中在PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用可行性、應(yīng)用模式和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面，但是關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究較少，且不深入，研究?jī)?nèi)容多是定性研究，定量研究較少，因此，本文主要針對(duì)教育PPP項(xiàng)目，提出具體的績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、內(nèi)容、構(gòu)建具體指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單化、定量化。

二、教育 PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則及思路

（一）教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

1.過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則

教育PPP項(xiàng)目中績(jī)效評(píng)價(jià)一定要遵循過(guò)程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，有可能存在兩種不同的偏向：一種僅僅注重結(jié)果評(píng)價(jià)，而另一種僅僅關(guān)注著過(guò)程評(píng)價(jià)。而實(shí)際上來(lái)講，“過(guò)程評(píng)價(jià)”是實(shí)現(xiàn)“結(jié)果評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)前提，“結(jié)果評(píng)價(jià)”是“過(guò)程評(píng)價(jià)”的最后目標(biāo)。所以必須結(jié)合看結(jié)果評(píng)價(jià)與過(guò)程評(píng)價(jià)，不能片面的關(guān)注結(jié)果，更不能存在僅僅關(guān)注過(guò)程的本末倒置的現(xiàn)象。

2.體系完整性和簡(jiǎn)單實(shí)用性相結(jié)合的原則

PPP項(xiàng)目在教育中的應(yīng)用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要完整、系統(tǒng)、全面地反映出教育PPP項(xiàng)目中應(yīng)用的實(shí)際情況。需要績(jī)效評(píng)價(jià)體系通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)之間的相互配合來(lái)完成，其中包括一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)甚至三級(jí)指標(biāo)。這要求各指標(biāo)相互配合、相互補(bǔ)充，從而系統(tǒng)全面地反映出高校教育在PPP項(xiàng)目中績(jī)效各組成部分之間的相互聯(lián)系及其內(nèi)在規(guī)律性。此外，各績(jī)效具體指標(biāo)之間的內(nèi)容、含義、方法方面都要有統(tǒng)一性，要保持相互的銜接。

（二）教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的思路

《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)已提出明確要求，同時(shí)，PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)之前就已經(jīng)通過(guò)VFM評(píng)估（物有所值，強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品供給的效率、效能和經(jīng)濟(jì)性），項(xiàng)目立項(xiàng)就意味該項(xiàng)目的效率、經(jīng)濟(jì)性比傳統(tǒng)的投資模式具有優(yōu)勢(shì)。本文主要基于PPP項(xiàng)目操作過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)維度出發(fā)，衡量其績(jī)效情況。

本文研究目的是立足政府角度對(duì)教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，幫助政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能，督促項(xiàng)目公司嚴(yán)格執(zhí)行合同規(guī)定內(nèi)容，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果建立反饋、調(diào)節(jié)機(jī)制，探索可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，為教育PPP項(xiàng)目積累數(shù)據(jù)資料與經(jīng)驗(yàn)。

三、教育PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

（一）教育PPP項(xiàng)目過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

教育PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)要求需要完善的過(guò)程，從具體方面講，就是做到對(duì)其公正性、公平性、公開(kāi)性和科學(xué)性的主要評(píng)價(jià)。

1.過(guò)程的公正性

過(guò)程的公正性主要是指PPP項(xiàng)目在教育中的過(guò)程要做到遵守法律法規(guī)的基本精神和符合基本邏輯的要求。比如PPP項(xiàng)目進(jìn)入高校教育方面的基礎(chǔ)建設(shè)的固定回報(bào)問(wèn)題。雖然現(xiàn)在固定回報(bào)的方式已經(jīng)被中央政府所禁止，但是地方政府在PPP項(xiàng)目的操作中依然會(huì)利用固定回報(bào)的方式來(lái)吸引私營(yíng)企業(yè)的注資。過(guò)程公正性的指標(biāo)體系的二級(jí)指標(biāo)有競(jìng)爭(zhēng)充分性、政府公信度和準(zhǔn)入條款等內(nèi)容。這些量表都是定類量表，可以根據(jù)對(duì)特地地區(qū)的教育PPP項(xiàng)目前后的變化或?qū)＜以L談，問(wèn)卷調(diào)查獲得相應(yīng)的數(shù)據(jù)。

2.過(guò)程的公平性

過(guò)程的公平性是指在教育PPP項(xiàng)目中的過(guò)程不能損害特定群體的利益和要求。一般來(lái)說(shuō)，教育PPP項(xiàng)目在實(shí)際過(guò)程中主要涉及的群體利益包括教師、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)、地產(chǎn)擁有者、資產(chǎn)所有者等。所以，教育在PPP項(xiàng)目中的過(guò)程必須有這些群體的參與，參考群體的建議與想法。過(guò)程公平性的指標(biāo)體系的二級(jí)指標(biāo)包括了征求廣大學(xué)生意見(jiàn)，征求廣大老師意見(jiàn)，征求學(xué)校員工意見(jiàn)。

3.過(guò)程的公開(kāi)性

過(guò)程的公開(kāi)性是指在教育PPP項(xiàng)目中的過(guò)程要盡力做到公開(kāi)披露，包括學(xué)校PPP項(xiàng)目中的信息公開(kāi)披露和程序公開(kāi)披露。教育PPP項(xiàng)目中的過(guò)程公開(kāi)可以使教師學(xué)生以及社會(huì)各界人士能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解到項(xiàng)目的必要性、過(guò)程以及效果。這保證了廣大老師學(xué)生以及學(xué)生家長(zhǎng)的知情權(quán)和參與權(quán)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。同時(shí)避免政府或私營(yíng)企業(yè)的“暗箱操作”和決策失誤，提高教育PPP項(xiàng)目的科學(xué)性，使其增加規(guī)范性和透明度。過(guò)程公開(kāi)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括以下內(nèi)容：信息披露完備度，信息披露及時(shí)度，信息披露準(zhǔn)確度。

4.過(guò)程的科學(xué)性

過(guò)程的科學(xué)性主要是指教育PPP項(xiàng)目中的程序應(yīng)該符合科學(xué)性和客觀發(fā)展規(guī)律的要求，過(guò)程的科學(xué)性在于項(xiàng)目參與人選的科學(xué)性、程序的科學(xué)性和時(shí)間的科學(xué)性。人選的科學(xué)性要求參與項(xiàng)目的政府人士和私營(yíng)企業(yè)工作人員應(yīng)具有其應(yīng)有的專業(yè)方面的知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。項(xiàng)目中外部人員的參與能夠高效地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的實(shí)行。程序的科學(xué)性要求PPP項(xiàng)目過(guò)程中的程序必須是特定的，不能遺漏。遺漏會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的效率低下。時(shí)間的科學(xué)性是要求在PPP項(xiàng)目過(guò)程中時(shí)間充裕。過(guò)程科學(xué)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括以下內(nèi)容：時(shí)間充裕性，政府機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性，法定程序遺漏情況。

根據(jù)以上內(nèi)容構(gòu)建如表1所示的指標(biāo)體系。

（二）教育PPP項(xiàng)目結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

結(jié)果評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)在項(xiàng)目中對(duì)教育發(fā)展的影響。具體包括在教育中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展影響，對(duì)教師薪資待遇的影響，學(xué)生普遍就學(xué)公平的影響。

1.教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要是衡量教育總體發(fā)展程度的指標(biāo)。教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平可以大致表明特定的教育事業(yè)總體發(fā)展情況是否存在問(wèn)題，以及未來(lái)的發(fā)展要求。目前中國(guó)的PPP項(xiàng)目在教育方面的發(fā)展還相對(duì)落后，供給的穩(wěn)定性不高，供求之間的矛盾依然非常突出，甚至還會(huì)制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近些年高校擴(kuò)招擴(kuò)建，隨之帶來(lái)的問(wèn)題也會(huì)增加，為了滿足這種大規(guī)模增長(zhǎng)所帶來(lái)的資金及其他需求，就需要各類企業(yè)不斷地在高校教育事業(yè)中進(jìn)行投資，提高市場(chǎng)供給能力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括了基礎(chǔ)設(shè)施存量、基礎(chǔ)設(shè)施維修情況和基礎(chǔ)設(shè)施滿意度等指標(biāo)。

2.教師薪資待遇水平

對(duì)于教育事業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，教師的薪資及其他待遇是與教育事業(yè)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。不僅要求教師的薪資和福利的水平不斷提高，還要求老師的教學(xué)教育能力不斷上升。在教育PPP項(xiàng)目中，可以引進(jìn)私人企業(yè)注資學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)，開(kāi)設(shè)校內(nèi)商鋪，留住高校生可用資金，高校從中的收益回報(bào)即可以工資的方式提高老師的薪資福利。教師薪資待遇水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括了教師的薪資人均水平，教師數(shù)量的穩(wěn)定性，教師退休補(bǔ)貼等指標(biāo)。

3.學(xué)生普遍就學(xué)公平

教育PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)全體學(xué)生的升學(xué)公平，分享社會(huì)教育進(jìn)步發(fā)展所帶來(lái)的成果，縮小地方的升學(xué)差距，以可承受的要求享受教育發(fā)展所帶來(lái)的成果。對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，正是需要高等人才的時(shí)候，統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。因此，教育的發(fā)展正是其中重要的一項(xiàng)要求，普遍提高學(xué)生的教育文化水平和質(zhì)量，對(duì)于中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)全面小康社會(huì)具有特別重要的意義。學(xué)生普遍就學(xué)公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括不同階層教育學(xué)生數(shù)量，教育學(xué)生水平，教育學(xué)生平均費(fèi)用等指標(biāo)。

根據(jù)以上內(nèi)容構(gòu)建如表2所示的指標(biāo)體系。

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作者簡(jiǎn)介：何中平（1970—），女，遼寧瓦房店人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事公共事業(yè)管理研究;劉素坤（1982—），女，河北邢臺(tái)人，講師，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。