財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出研究綜述及對(duì)策

呂楠楠?王漢章

摘要：精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵因素是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的增加和使用效果。在脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)之年，本文從財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的涵義、特點(diǎn)、目的、意義以及借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策建議，并在此基礎(chǔ)上梳理了以往研究的共識(shí)與局限性，提出加大實(shí)現(xiàn)攻堅(jiān)脫貧的財(cái)政投入，保障抗疫防疫、脫貧攻堅(jiān)和建成小康社會(huì)的全面勝利。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng);扶貧;綜述

2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的收官之年，又是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，因此，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金及相關(guān)舉措非常重要。

一、關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的涵義及特點(diǎn)理論回顧

《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)[2017]8號(hào)）提到，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出用于以工代賑、扶貧項(xiàng)目、少數(shù)民族地區(qū)、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧;使用范圍為建設(shè)貧困地區(qū)的小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施，支持貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，提高貧困人口的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和自我發(fā)展能力。有學(xué)者（2017）基于新發(fā)展理念提出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出作為政府扶貧攻堅(jiān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，與“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”高度契合。有學(xué)者提出財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出是以中央財(cái)政專項(xiàng)撥款的方式進(jìn)行的，由財(cái)政部門和有關(guān)扶貧機(jī)構(gòu)使用和管理用于幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的重要資金。有學(xué)者（2014）提出財(cái)政專項(xiàng)資金有三個(gè)特點(diǎn)：一是來(lái)源于財(cái)政或上級(jí)單位;二是用于特定事項(xiàng);三是需要單獨(dú)核算。

我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出是中央和地方政府為貧困地區(qū)和貧困人口改善基本生活條件、支持貧困人口自我發(fā)展、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決農(nóng)村人口貧困化問(wèn)題的轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，既是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的“基本保障錢”，也是貧困農(nóng)民的“保命錢”。基于上述財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的涵義界定，財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出具有三個(gè)特點(diǎn)：一是撥款主體為政府，即政府是主要的專項(xiàng)扶貧資金來(lái)源;二是受益主體為貧困村民，即財(cái)政扶貧專項(xiàng)支出是為了給貧困地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造機(jī)遇;三是專項(xiàng)扶貧資金必須用于特定的領(lǐng)域，扶持貧困地區(qū)的發(fā)展。

二、關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的目的及意義研究綜述

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村貧困人口2018年末仍有1 660萬(wàn)人，雖然較十年前有大幅度下降（2009年為9 899萬(wàn)人），我國(guó)也已取得了顯著的反貧減貧成效，但是我國(guó)貧困人口基數(shù)巨大，減貧脫貧壓力巨大，同時(shí)，伴有返貧現(xiàn)象發(fā)生，所以扶貧任務(wù)依然十分艱巨。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的反貧困，應(yīng)通過(guò)政府部門和市場(chǎng)主體兩條路徑來(lái)進(jìn)行。一國(guó)政府是按照社會(huì)利益和公平原則，通過(guò)財(cái)政稅收提供公共產(chǎn)品，進(jìn)行公共財(cái)政支出的合理安排，政府行為主體應(yīng)該是非盈利性和無(wú)償?shù)?，因而政府?duì)解決貧困問(wèn)題具有市場(chǎng)主體不可替代的義務(wù)。但市場(chǎng)主體是以盈利為目的進(jìn)行的資本經(jīng)營(yíng)，扶貧減貧是企業(yè)的公益活動(dòng)，不是其應(yīng)有的責(zé)任，故而市場(chǎng)主體不是脫貧的主體。因此，在貧困是世界上各個(gè)國(guó)家廣泛存在的亟待解決的重點(diǎn)難題這個(gè)大背景下，在目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府的財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出將在減貧脫貧領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。

基于財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的目的方面，李苗、崔軍（2017）指出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的最終目的是全體人民實(shí)現(xiàn)脫貧減貧，擺脫貧困，進(jìn)而步入小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)，使全體人民群眾共享我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，達(dá)到共同富裕。徐愛(ài)燕等（2017）則認(rèn)為公共支出在促進(jìn)扶貧項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)投資方面具有舉足輕重的作用，能夠增加貧困地區(qū)和貧困人口的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給，公共財(cái)政通過(guò)提供就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障直接增加貧困人口收入，解決農(nóng)村貧困人口的收入與健康、衛(wèi)生、醫(yī)療問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了部分地區(qū)和貧困人口的脫貧致富。王藝?guó)Q、胡久凱（2018）提出財(cái)政扶貧轉(zhuǎn)移支付的目的在于形成貧困地區(qū)的生產(chǎn)性資本和公共資本，提高貧困地區(qū)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，使其在單位時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造更多價(jià)值。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義而言，周艷等人（2018）指出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金以貧困地區(qū)、貧困人口為支持重點(diǎn)，主要以各級(jí)政府的扶貧項(xiàng)目為主，同時(shí)進(jìn)行農(nóng)田水利、道路交通、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高貧困地區(qū)的收入水平，改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件。

歸納起來(lái)，財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的目的就在于緩解直至消滅貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)象，使全部人民步入全面小康社會(huì);意義在于能夠在很大程度上改善貧困農(nóng)民的生活條件，使貧困居民能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偉大成果。

三、財(cái)政扶貧措施的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）關(guān)于財(cái)政扶貧資金投向的經(jīng)驗(yàn)

在財(cái)政扶貧減貧歷程方面，印度主要分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段：在第四個(gè)五年計(jì)劃期間，將“綠色革命”作為主要內(nèi)容，為解決貧困農(nóng)民的糧食問(wèn)題和緩解農(nóng)村貧困問(wèn)題，“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和土地改革得到了公共財(cái)政的大力支持;第二個(gè)階段：在第五個(gè)五年計(jì)劃期間，以穩(wěn)定增長(zhǎng)、消滅貧困、滿足低收入群體的最低需要為目標(biāo)，為幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，能夠給貧困農(nóng)民帶來(lái)直接利益的“以工代賑”項(xiàng)目、“農(nóng)村綜合發(fā)展”項(xiàng)目、能夠提升貧困群體人力素質(zhì)的“青年職業(yè)培訓(xùn)”等多種項(xiàng)目得到政府財(cái)政的大力支持。由印度財(cái)政減貧的兩個(gè)階段可以看出，印度將財(cái)政扶貧資金更多地投入農(nóng)業(yè)、以工代賑項(xiàng)目、農(nóng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目以及提供勞動(dòng)力技術(shù)培訓(xùn)方面，不僅解決了貧困農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，還能夠積極帶動(dòng)農(nóng)村貧困居民就業(yè)，使扶貧資金真正地服務(wù)于農(nóng)村貧困人口。

（二）關(guān)于財(cái)政扶貧資金的管理和績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)

首先，為了更加精準(zhǔn)地評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效，西方各國(guó)針對(duì)評(píng)價(jià)部門設(shè)計(jì)了一套多元化的評(píng)價(jià)體系，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的管理主體，如美國(guó)會(huì)計(jì)總署。再針對(duì)不同的評(píng)價(jià)領(lǐng)域和側(cè)重點(diǎn)，組成相應(yīng)的部門各司其職，并且受到專門績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的監(jiān)督，如美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)《政府績(jī)效與成果法案》的實(shí)施與監(jiān)察。其次，西方各國(guó)致力于建立一整套完善的法律法規(guī)體系，從法律層面對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作了解釋，以立法的方式對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在財(cái)政資金的使用和監(jiān)督過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，首先，要明確評(píng)價(jià)的方法、規(guī)則、程序和組織原則，對(duì)于涉及的各相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)進(jìn)行界定，所以各國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的運(yùn)行都置于法律的約束框架之下;其次，西方各國(guó)為保證績(jī)效評(píng)價(jià)的公平客觀性，設(shè)置和界定了科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如美國(guó)和澳大利亞，從而保證了評(píng)級(jí)指標(biāo)在同期、同域及同質(zhì)方面的可行有效;最后，評(píng)價(jià)結(jié)果和建議會(huì)通過(guò)媒體向公眾披露。

四、脫貧決勝之年，財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的對(duì)策建議

在今年突發(fā)新冠肺炎疫情的背景下，脫貧難度加大，因病因疫致貧或返貧人口增加，面對(duì)疫情財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金更應(yīng)加大力度支持，保障脫貧攻關(guān)的落實(shí)和戰(zhàn)勝疫情，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)扶貧支出的根本目的。

（一）全力保障并加大資金投入。中央與地方財(cái)政在保障疫情防控的同時(shí)，加大對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的財(cái)政投入。繼續(xù)壓縮中央財(cái)政一般性支出，加大對(duì)貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，支持向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜的公共衛(wèi)生、醫(yī)藥、醫(yī)院的財(cái)政投入，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金投入。在今年各級(jí)財(cái)政已投入抗疫防疫1 000多億元的基礎(chǔ)上，追加公共衛(wèi)生支出。同時(shí)，中央財(cái)政的專項(xiàng)扶貧資金增加到1 500億元（2019年為1 261億元）。各級(jí)地方財(cái)政應(yīng)同步加大扶貧資金，突出扶貧資金使用與投入重點(diǎn)。財(cái)政部應(yīng)督促各級(jí)地方財(cái)政相應(yīng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，向深度貧困地區(qū)傾斜，保證脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)。

（二）做好財(cái)政資金的引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)引導(dǎo)普惠金融向疫情重點(diǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)投入，努力克服疫情影響，既要抓好嚴(yán)防嚴(yán)控疫情，又要有力促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，助力脫貧攻堅(jiān)。做好財(cái)政積極支持扶貧產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)以及扶貧項(xiàng)目盡快有序復(fù)工，吸納貧困人口就業(yè)增收。積極給予勞務(wù)輸出地和輸入地要精準(zhǔn)補(bǔ)貼，資助貧困勞動(dòng)力有序返崗。對(duì)金融企業(yè)投入防疫與扶貧的資金給予財(cái)政貼息;對(duì)開(kāi)辦防疫疾病保險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼或減免;對(duì)貧困農(nóng)村防疫與疾控支出，財(cái)政給予保證。

（三）建議財(cái)政部發(fā)行“抗疫”特別公債，用于全國(guó)防疫抗疫工作和疫情研究、醫(yī)藥開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)使用在疫情嚴(yán)重地區(qū)和貧困地區(qū)。

（四）建議財(cái)政部發(fā)行“脫貧攻堅(jiān)”特別公債，用于全國(guó)貧困地區(qū)與貧困人口的脫貧支出，保障脫貧減貧的財(cái)政供給。

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作者簡(jiǎn)介：呂楠楠（1994—），女，山東聊城人，主要從事財(cái)政理論與實(shí)務(wù)研究;王漢章（1959—），男，天津人，教授，碩士，主要從事財(cái)稅理論與實(shí)務(wù)研究。