非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理存在的主要問題及對(duì)策

摘 要：經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國(guó)民辦高等教育取得了相當(dāng)顯著的成果，成為了高等教育界的生力軍。而相比較民辦高等教育迅速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在國(guó)家制度及相關(guān)政策的制定方面相對(duì)薄弱，缺乏對(duì)于非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的合理界定，分類管理存在很多問題，在一定程度上影響了民辦高等教育的健康發(fā)展。文章從民辦高校分類管理的必要性出發(fā)，對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理存在的問題進(jìn)行了分析，并就如何做好民辦高校分類管理工作提出了幾點(diǎn)有效對(duì)策。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性;營(yíng)利性;民辦高校;分類管理;運(yùn)作程序

要實(shí)現(xiàn)民辦教育的穩(wěn)定健康發(fā)展，就應(yīng)該依照非營(yíng)利性和營(yíng)利性對(duì)其進(jìn)行分類管理。事實(shí)上，早在2002年起草和制定民辦教育促進(jìn)法的過程中，分類管理的相關(guān)概念就已經(jīng)被提出，不過受各種因素的影響，并沒有能夠在相關(guān)法律法規(guī)中體現(xiàn)出來。2010年，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中明確提出：應(yīng)該積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，之后的很多法律法規(guī)也對(duì)分類管理進(jìn)行了探索。不過也必須明確，現(xiàn)階段，非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理中存在一些問題，影響了分類管理的效果，需要教育部門的重視和解決。

一、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的區(qū)別

一是辦學(xué)目標(biāo)不同。非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)是人才培養(yǎng)，將知識(shí)的創(chuàng)造、傳播作為根本義務(wù)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，其辦學(xué)資金主要來自個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)，存在與發(fā)展更多的依靠學(xué)校聲譽(yù)。營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)是追求利潤(rùn)，強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)獲取率的提高，根本目的是獲得商業(yè)上的成功;二是辦學(xué)主體不同。從世界范圍分析，非營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)主體以宗教機(jī)構(gòu)和慈善基金會(huì)為主，營(yíng)利性民辦高校的辦學(xué)主體則多是自然人和企業(yè);三是辦學(xué)理念不同。國(guó)際層面，非營(yíng)利性民辦高校一般都將自身的辦學(xué)理念定性成“為全人類服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)通識(shí)教育，關(guān)注知識(shí)的創(chuàng)造、保存和傳播。營(yíng)利性民辦高校則將學(xué)生當(dāng)成了客戶，其辦學(xué)理念是尋找乃至滿足客戶需求，為學(xué)生的職業(yè)發(fā)展提供良好機(jī)遇;四是產(chǎn)權(quán)屬性不同。非營(yíng)利性民辦高校的所有者不明確，產(chǎn)權(quán)社會(huì)化，董事會(huì)成員僅享有管理權(quán)而沒有剩余財(cái)產(chǎn)的索取權(quán)和分配權(quán)。營(yíng)利性民辦高校有著非常明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬人，高校所有權(quán)歸投資者或者股東所有，其在正常辦學(xué)期間擁有決策參與權(quán)和利潤(rùn)分配權(quán)，若學(xué)校終止辦學(xué)，投資者或股東能夠在完成償債后，對(duì)剩余資產(chǎn)進(jìn)行分配。

二、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理的必要性

一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于民間教育資本的吸收。從國(guó)外私立高校的發(fā)展情況分析，無論是在日本、美國(guó)還是德國(guó)等國(guó)家，私立高校的發(fā)展都經(jīng)歷了從不規(guī)范到規(guī)范的過程，我國(guó)教育部門可以從中吸收經(jīng)驗(yàn)，制定出切實(shí)可行的法律法規(guī)，做好民辦高校的分類管理，將其分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類，以此來促進(jìn)高校辦學(xué)水平的提高。必須認(rèn)識(shí)到，新的發(fā)展環(huán)境下，民辦高校分類管理勢(shì)在必行，其不僅能夠幫助民辦高校實(shí)現(xiàn)預(yù)期的辦學(xué)目標(biāo)，也能夠吸引更多民間資本來推動(dòng)民辦高校發(fā)展，進(jìn)一步明確非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的教育目標(biāo)，為我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展提供良好的推動(dòng)力;另一方面，能夠推動(dòng)教育扶持政策的出臺(tái)。我國(guó)對(duì)于教育工作非常重視，政府部門也愿意為民辦高校的發(fā)展提供支持，不過一個(gè)非常重要的前提條件，就是必須對(duì)民辦高校進(jìn)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理，如果缺乏有效分類，則政府部門的扶持政策往往很難出臺(tái)和實(shí)施，因?yàn)樵谶@種情況下，政府給予民辦高校的扶持和補(bǔ)助很容易被應(yīng)用到其他方面，影響其優(yōu)化教育作用的充分發(fā)揮。就目前來看，民辦高校沒有開展有效的分類管理，缺乏對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校的扶持力度和稅收優(yōu)化，同時(shí)對(duì)于營(yíng)利性民辦高校的扶持力度也偏大，并沒有能夠取得理想效果。

三、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理存在的問題

（一）缺乏明確界定

就國(guó)內(nèi)外非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的分類管理情況進(jìn)行分析，兩者界定的標(biāo)準(zhǔn)通常體現(xiàn)在兩點(diǎn)，一是是否營(yíng)利并且對(duì)投資者進(jìn)行分配，二是是否納稅。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這兩點(diǎn)已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性的準(zhǔn)確區(qū)分，而從我國(guó)非營(yíng)利性和營(yíng)利性相關(guān)的法律法規(guī)分析，對(duì)于民辦高校而言，無論是否營(yíng)利，都就可以享受稅收優(yōu)惠政策。就目前來看，我國(guó)民辦高校的數(shù)量不斷增加，規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大，這就要求必須切實(shí)做好非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校的合理區(qū)分，在保證其公益性目標(biāo)的同時(shí)，避免民辦高校在發(fā)展中被追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)所淹沒?？紤]未來發(fā)展，如果沒有對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行分類，則營(yíng)利性高校雖然依然可以享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，但是也會(huì)失去融資的機(jī)會(huì)，在需要資金注入的情況下，往往無法取得相應(yīng)的貸款金額，因?yàn)樽鳛楣嫘苑ㄈ?，相?yīng)的財(cái)產(chǎn)不允許低壓，也無法在資本市場(chǎng)直接融資，這樣會(huì)對(duì)高校的發(fā)展造成影響。

（二）運(yùn)作程序混亂

現(xiàn)階段，我國(guó)教育方面的法規(guī)體系中存在很多缺乏明確表示的問題，如民辦高校創(chuàng)辦人收益回報(bào)政策是否應(yīng)該落實(shí)、民辦高校分類是否合理、監(jiān)督部門是否深入了解民辦高校的辦學(xué)動(dòng)機(jī)等。同時(shí)，民辦高校法人運(yùn)作程序相對(duì)混亂，表現(xiàn)在民辦高校法人地位的獲取和中職，辦學(xué)結(jié)構(gòu)的形式劃分等，如果缺乏可靠的法律法規(guī)作為支撐，則必然會(huì)引發(fā)民辦高等教育管理工作的無序性和混亂性。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的《教育法》進(jìn)行分析，其主要是依照公辦學(xué)校的非營(yíng)利性高校模式進(jìn)行定義，但是其缺乏對(duì)于民辦高校相關(guān)規(guī)定的全面分析，導(dǎo)致其無法為民辦高校的發(fā)展和管理提供參考依據(jù)，其中最為典型的一點(diǎn)，就是辦學(xué)人權(quán)益與民辦高校權(quán)益等同，在這種情況下，辦學(xué)人權(quán)益較民辦高校的其他合法權(quán)益有著更高的優(yōu)先級(jí)，這也使得民辦高校如果想要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，就必須做好非營(yíng)利性和營(yíng)利性的分類管理。而即便是通過回避分類管理的方式，繞開相關(guān)的法律問題，也無法就民辦高校體制改革中存在的矛盾和問題清除?；诖耍诿褶k高?？焖侔l(fā)展的情況下，有關(guān)部門必須加快法律條文的構(gòu)建和完善。

（三）營(yíng)利性高校面臨困境

在我國(guó)民辦高校中，存在著非營(yíng)利制度下的營(yíng)利性事實(shí)，其在很大程度上阻礙了民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展，這樣的情況也使得政府部門企圖通過非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行梳理。而對(duì)于民辦高校創(chuàng)辦人而言，非營(yíng)利性外衣下的營(yíng)利是其固有慣性，即便分類管理的相關(guān)政策得到了推行，多數(shù)民辦高校依然會(huì)選擇非營(yíng)利的屬性，使得營(yíng)利性高校面臨發(fā)展困境。雖然從政府部門的角度，可以通過強(qiáng)化監(jiān)管的方式來進(jìn)行規(guī)范，但是依然存在不少問題，如監(jiān)管成本偏高、監(jiān)管定位難度大等。

四、非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理有效對(duì)策

分類管理是推動(dòng)民辦教育優(yōu)惠政策落實(shí)的前提，也是構(gòu)建規(guī)范制度體系的基礎(chǔ)。新的發(fā)展環(huán)境下，我國(guó)民辦教育分類管理已經(jīng)全面展開，相關(guān)法律法規(guī)得到了完善，而針對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理中存在的問題，有關(guān)部門應(yīng)該充分重視起來，采取切實(shí)可行的措施和方法，提升分類管理的效果。

（一）做好內(nèi)部治理工作

分類管理的最終目的，是形成非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩種不同類型的民辦高校，依照相應(yīng)的外部約束和內(nèi)部治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。而開展分類管理工作的關(guān)鍵所在，就是應(yīng)該實(shí)現(xiàn)外部約束下的內(nèi)部治理轉(zhuǎn)化。民辦高校內(nèi)部治理的核心，在于最終控制權(quán)的歸屬，具體包含了三個(gè)方面的內(nèi)容，分別是決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。內(nèi)部治理能夠就民辦高校的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問題進(jìn)行解決，直接影響著民辦高校的教學(xué)權(quán)益以及辦學(xué)質(zhì)量，對(duì)于民辦高校而言，想要保證分類管理的實(shí)際效果，需要做好控制權(quán)的合理轉(zhuǎn)移。

（二）完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制

民辦高校分類管理的主要目標(biāo)，是形成非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分野的民辦高等教育格局，這個(gè)過程必然涉及利益格局的調(diào)整以及利益的沖突，從政府部門的角度，應(yīng)該堅(jiān)持利益均衡的基本原則，建立起相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來確保分類管理的順利實(shí)施。在具體時(shí)間中，不少民辦高校創(chuàng)辦者對(duì)于分類管理存在疑慮，主要是害怕失去對(duì)于學(xué)校的控制權(quán)以及學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)，這也表明，產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)是利益協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)所在。產(chǎn)權(quán)方面，應(yīng)該考慮民辦高校資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，建立起具有中國(guó)特色的非營(yíng)利民辦高校產(chǎn)權(quán)制度;控制權(quán)方面，則應(yīng)該首先社會(huì)化，給予創(chuàng)辦者合理的補(bǔ)償，推動(dòng)控制權(quán)的順利交際。對(duì)于營(yíng)利性民辦高校，應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)辦者自主選擇應(yīng)力性質(zhì)，政府部門給予一定的支持和鼓勵(lì)，如土地使用優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策等，幫助減輕辦學(xué)負(fù)擔(dān)。

（三）推動(dòng)兩級(jí)協(xié)同管理

一直以來，中央政府對(duì)于民辦高等教育都抱有核心制度供給層面的硬性約束，將部分自主權(quán)下放給地方，采取的措施更多的體現(xiàn)為政策性框架，地方政府的行為會(huì)受到中央政府制度建構(gòu)的約束，這也使得中央政府能夠始終把握民辦高校教育的引導(dǎo)全和宏觀控制權(quán)。在我國(guó)，民辦高校為省屬高校，無論是招生指標(biāo)、教學(xué)評(píng)估、財(cái)政支持還是?？圃O(shè)立全部由地方政府負(fù)責(zé)，這也導(dǎo)致民辦高等教育的區(qū)域發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)出了較強(qiáng)的地方性特征。對(duì)此，應(yīng)該將民辦高校分類管理置于國(guó)家頂層政策設(shè)計(jì)的框架下，強(qiáng)調(diào)中央與地方兩級(jí)協(xié)同管理，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。這里的頂層設(shè)計(jì)必須保證法制化和明確化，能夠?qū)Φ胤嚼嬖V求進(jìn)行約束，避免出現(xiàn)事后補(bǔ)救以及被迫的政策性調(diào)整。

五、結(jié)語

總而言之，非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類管理是公共服務(wù)改革中的一個(gè)重要課題，也是新形勢(shì)下民辦高等教育制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，其主要目的是對(duì)民辦高等教育發(fā)展中存在的非營(yíng)利合法性下的營(yíng)利性驅(qū)動(dòng)問題進(jìn)行解決。通過有效的分類管理，非營(yíng)利性民辦高校能夠不斷提高自身的辦學(xué)水平，營(yíng)利性民辦高校也可以為社會(huì)培養(yǎng)出更多的優(yōu)秀人才，推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：本論文為廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目《營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校分類管理研究——以廣東省為例》的研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：GD18XJY19。

作者簡(jiǎn)介：劉蕾（1981.09- ），女，漢族，湖北武漢人，碩士，校聘副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法。