以利益共同體引領(lǐng)京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展

王雅潔 劉璐

摘 要：京津冀三地發(fā)展階段、發(fā)展水平及行政歸屬不同，區(qū)域發(fā)展中各個利益主體的利益固化現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致發(fā)展落差大，協(xié)同效應(yīng)低。構(gòu)建基于利益共同體運行的保障組織、協(xié)同規(guī)則、一體化考核機制、利益分配與補償機制，確保京津冀利益共同體的穩(wěn)定、長期運行。可讓三地同命運、共呼吸，走向共贏，實現(xiàn)充分協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達成建設(shè)京津冀世界級城市群的目標(biāo)，形成我國在新時期國際經(jīng)濟力的重要支點。

關(guān)鍵詞：京津冀;利益共同體;保障組織;協(xié)同規(guī)則;利益分配

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.002

0 引言

區(qū)域發(fā)展比較平衡是一個強國的重要標(biāo)志之一，為解決我國區(qū)域之間長期存在的不平衡、不協(xié)調(diào)問題，確保區(qū)域協(xié)調(diào)總體戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，我國先后制定了一系列重大戰(zhàn)略。從四大區(qū)域戰(zhàn)略體系，到長三角、珠三角經(jīng)濟帶，再到京津冀協(xié)同發(fā)展，我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展成效顯著，已形成多個跨省級的現(xiàn)代化城市群。這些城市群已經(jīng)或正在成為新的經(jīng)濟增長極，有力推動我國經(jīng)濟的發(fā)展。

珠三角、長三角和京津冀作為我國三個經(jīng)濟核心區(qū)，未來發(fā)展對應(yīng)的是世界三大灣區(qū)。2014年，習(xí)近平就京津冀協(xié)同發(fā)展提出了七點具體要求，2019年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出建立區(qū)域發(fā)展的長效協(xié)調(diào)機制的要求，為京津冀城市群建設(shè)和發(fā)展指明了方向。但與珠三角和長三角相比，京津冀城市群建設(shè)目前并未實現(xiàn)趨同化發(fā)展，協(xié)同發(fā)展效應(yīng)較差，表現(xiàn)出核心區(qū)不斷收縮、一城獨大、簡單均衡等特征。京津冀地區(qū)巨大的發(fā)展?jié)摿Σ⑽吹玫接行诰颍C合優(yōu)勢也尚未充分顯現(xiàn)，環(huán)京津貧困帶問題依然顯著。京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展困境的出現(xiàn)與三地政治經(jīng)濟地位不平等、區(qū)域利益沖突、市場力量發(fā)展遲緩等諸多因素有關(guān)。構(gòu)建區(qū)域利益共同體利于打破京津冀協(xié)同發(fā)展中的制度藩籬，化解利益沖突，最終實現(xiàn)利益共享及協(xié)同發(fā)展。

1 京津冀區(qū)域利益主體及謀利行為

區(qū)域內(nèi)部存在著不同的利益主體，可分為中央政府利益、地方政府利益、企業(yè)利益和居民利益四個不同層級。這些不同利益主體在區(qū)域經(jīng)濟活動中會采取不同的謀利行為，繼而造成一些不良影響。京津冀區(qū)域利益主體及謀利行為如表1所示。

從表1可見，不同的利益主體在京津冀區(qū)域發(fā)展中扮演的角色不同，但三地的利益主體會為了謀取自身利益，趨利避害，采取各種利于自身發(fā)展的謀利行為，幾乎不會考慮其他利益主體的利益。

2 京津冀區(qū)域利益主體謀利行為對區(qū)域協(xié)同的影響

2.1 總體發(fā)展呈“階梯式”的差異格局

階梯式格局反映出京津冀三地的發(fā)展差異之大。從圖1和表2國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2017年北京、天津人均GDP水平相當(dāng)，均超過11萬元，但河北的人均GDP一直處于落后地位，僅為45387元。按照世界銀行發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)，北京、天津兩地均已達到富裕國家的發(fā)展水平，但河北發(fā)展滯后嚴重，發(fā)達的京津與落后的環(huán)京津貧困帶之間呈現(xiàn)非均衡化、兩極化的不良發(fā)展態(tài)勢。

2.2 三地優(yōu)質(zhì)資源要素分布呈兩極化格局

京津冀三地行政地位不平等，在資源分配上采用的是行政主導(dǎo)分配的方式，沒有建立市場分配機制。由于北京享有政治、經(jīng)濟發(fā)展的獨特優(yōu)勢，在發(fā)展中享受的保障更多，在資源分配上占到了先機。高科技人才、優(yōu)秀資本、科學(xué)教育、創(chuàng)新資源等核心優(yōu)質(zhì)資源向北京、天津過度集聚，河北資源分布呈現(xiàn)核心——邊緣的兩極分化格局，最終導(dǎo)致 “北京營養(yǎng)過剩、天津營養(yǎng)適中、河北營養(yǎng)不良”的“長短腿”局面。這也是京津冀區(qū)域發(fā)展水平遠落后于珠三角和長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的重要因素。

2.3 三地各自為戰(zhàn)無法實現(xiàn)有效的協(xié)同

京津冀三地作為三個行政區(qū)，在發(fā)展中不可避免地會出現(xiàn)利益博弈現(xiàn)象，但這三個地區(qū)的利益博弈表現(xiàn)出明顯的利己傾向。北京希望津冀服務(wù)自己，向兩地轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)，利用天津和河北解決自身的“大城市病”，同時鞏固自身在京津冀協(xié)同發(fā)展中的核心位置;天津以發(fā)展成為北方經(jīng)濟中心為目標(biāo)，認為自身具有沿海港口的區(qū)位優(yōu)勢和雄厚的工業(yè)實力。而北京經(jīng)濟在“政府強勢”支持下已經(jīng)取得了絕對優(yōu)勢，再發(fā)展經(jīng)濟會導(dǎo)致畸形生長，所以自己理應(yīng)在京津冀協(xié)同中占據(jù)中心地位;河北認為京津冀協(xié)同發(fā)展就是為了解決區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題，自己在這三地中發(fā)展程度最低，各種優(yōu)勢資源理應(yīng)向自身傾斜，應(yīng)該大力遷移北京和天津地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。三地出于自身利益考量的局部發(fā)展觀，使得他們?nèi)狈θ謶?zhàn)略，各自為戰(zhàn)，在發(fā)展過程中出現(xiàn)各種惡性博弈行為。北京、天津在博弈中幾乎占盡優(yōu)勢，河北則嚴重落后，最終導(dǎo)致京津冀城市群建設(shè)缺乏活力和動力，難以實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

3 京津冀區(qū)域利益共同體內(nèi)涵、基礎(chǔ)及內(nèi)部結(jié)構(gòu)

3.1 京津冀利益共同體內(nèi)涵

京津冀區(qū)域利益共同體是指北京、天津和河北三地以打造世界級的城市群和新型首都圈為目標(biāo)，結(jié)成區(qū)域經(jīng)濟、文化等各方面協(xié)同發(fā)展的行動體，深化在交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保與相關(guān)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等諸多方面的合作。在協(xié)作的過程中，三地之間通過公平對等的協(xié)商來解決利益分配問題和具體合作方式問題，形成穩(wěn)定、平等的長期合作關(guān)系。

3.2 京津冀利益共同體的構(gòu)建基礎(chǔ)

（1）京津冀共同的利益訴求?？傮w來看，北京、天津和河北當(dāng)前處于工業(yè)化的不同時期，北京即將結(jié)束經(jīng)濟資源集聚階段，邁入向外擴散輻射的新階段，天津尚處于經(jīng)濟資源集聚階段，河北則處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改善的重要階段。同時，京津冀區(qū)域污染問題比其他區(qū)域要嚴重得多，資源環(huán)境超載形勢嚴峻。只有通過協(xié)同發(fā)展、生態(tài)聯(lián)防才能解決區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題。通過組成利益共同體，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，利于資源整合和利益共享，可以在不同程度上滿足京津冀的發(fā)展需求。

（2）京津冀打造世界級城市群的共同目標(biāo)。城市群被認為是城市發(fā)展的最高階段，目前世界上已經(jīng)形成了六大公認的城市群，我國的長三角城市群位列其中。我國作為世界第二大經(jīng)濟體，在長三角之后必然要打造新的世界級城市群，而京津冀是最有條件的區(qū)域。與長三角相比，京津冀三地在科技、人才及資金等諸多核心要素方面優(yōu)勢顯著。北京擁有無可比擬的政治優(yōu)勢及科技創(chuàng)新優(yōu)勢，天津擁有研發(fā)成果轉(zhuǎn)化優(yōu)勢和制造優(yōu)勢，河北作為制造業(yè)基地，擁有區(qū)位優(yōu)勢及發(fā)達的商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)。將京津冀打造成世界級的城市群意味著京津冀三地的經(jīng)濟綜合實力將得到顯著提升，城鎮(zhèn)化體系將日趨完善，在世界經(jīng)濟中將占據(jù)重要地位，這對京津冀三地來說是千載難逢的機遇。這也決定了他們可以成為利益共同體，為打造世界級城市群的共同目標(biāo)而結(jié)成利益聯(lián)盟。

3.3 京津冀區(qū)域利益共同體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

京津冀區(qū)域利益共同體中的利益主體包括中央政府、地方政府、企業(yè)和居民，這四個主體之間既相互制約又可以形成良性互動，這種獨特的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是利益共同體構(gòu)建的重要保證。

（1）京津冀區(qū)域利益共同體的縱向制約結(jié)構(gòu)。中央政府在京津冀區(qū)域利益共同體中是頂層設(shè)計者的角色，享有最高的政治權(quán)威及資源配置權(quán)力，是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展總體戰(zhàn)略的制定者、指導(dǎo)者及推動者，在京津冀利益共同體中居于頂層位置。地方政府是區(qū)域內(nèi)各個地區(qū)利益的代表者，對上接受中央政府的委托踐行區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策方針，對下接受地方企業(yè)和居民等微觀利益主體的委托，因而它在京津冀利益共同體中居于中間層級。企業(yè)和居民都屬于區(qū)域利益共同體中的微觀利益主體，居于區(qū)域利益共同體的最基礎(chǔ)層級。從各個利益主體扮演角色及所處層級來看，四者之間形成了一種與金字塔類似的縱向制約型關(guān)系結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

（2）京津冀區(qū)域利益共同體的多重委托代理結(jié)構(gòu)。在區(qū)域利益共同體中，中央政府、地方政府、企業(yè)和居民之間實際上形成了一種多重委托代理關(guān)系。一方面，地方政府可以視為中央政府在各個行政區(qū)域的代理人，而地方政府本身又是該區(qū)域內(nèi)企業(yè)和居民利益的代言人;另一方面，中央政府與企業(yè)和居民之間也存在委托關(guān)系，它是受全國人民代表大會委托，而全國人民代表大會又代表全體人民的公共利益。如此一來，中央政府、地方政府、企業(yè)和居民之間都存在委托代理關(guān)系，每對關(guān)系中的利益主體都是作為委托人和代理人存在的，如圖3所示。

從區(qū)域利益共同體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可以看出，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中各個利益主體具有利益的相互制衡關(guān)系，也存在關(guān)聯(lián)互動關(guān)系。這決定了他們可以組成利益共同體一起致力于京津冀的協(xié)同發(fā)展，也表明各個利益主體在利益共同體中應(yīng)發(fā)揮不同的作用，各司其職，通力協(xié)作。

4 構(gòu)建京津冀區(qū)域利益共同體促進協(xié)同發(fā)展的對策

當(dāng)前，京津冀在綜合人口數(shù)量、生產(chǎn)總值及城鎮(zhèn)化率等方面已經(jīng)接近世界級城市群的規(guī)模及集聚水平，發(fā)展成為世界級城市群的雛形已經(jīng)初現(xiàn)。通過利益共同體的構(gòu)建，引領(lǐng)京津冀城市群建設(shè)，推動協(xié)同發(fā)展進程，盡快實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

4.1 建立京津冀利益共同體運行的保障組織

4.1.1 建立利益共同體利益訴求公平表達的組織

建立暢通的利益表達通道，讓各利益主體能夠公平地表達自身意愿及訴求，是確保利益共同體長久穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)。當(dāng)前，已經(jīng)成立了由16人組成的京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會，但是有15位是北京的專家，河北無人入選該委員會。這在某種程度上意味著河北在京津冀區(qū)域利益共同體中的利益表達處于弱勢地位，北京則處于強勢地位，這顯然不利于京津冀利益共同體的合作運行。因此，要重新組建由地方、企業(yè)、居民及社會組織等參與的利益表達組織，組織成員的篩選要以京津冀三地均衡為原則，確保各個利益主體在利益訴求表達中處于平等地位。

4.1.2 建立利益共同體暢通運行的合作協(xié)調(diào)組織

建立對利益共同體中的各方進行利益協(xié)調(diào)和分配的組織，以避免利益共同體運行中出現(xiàn)利益格局失衡的情況，促進京津冀城市群之間的協(xié)同發(fā)展。因此，要立足國家層面成立一個能夠協(xié)調(diào)利益共同體內(nèi)各方關(guān)系的委員會，下設(shè)專門負責(zé)三地合作事物的職能機構(gòu)，包括區(qū)域交通協(xié)同合作機構(gòu)、區(qū)域科技協(xié)同合作機構(gòu)、區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同合作機構(gòu)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作機構(gòu)等，負責(zé)區(qū)域內(nèi)所有的協(xié)同性事項。由委員會根據(jù)京津冀三地的發(fā)展情況，各類資源情況，在充分的信息溝通基礎(chǔ)上，統(tǒng)一制定能夠確保京津冀利益共同體運行的整體發(fā)展規(guī)劃。

4.1.3 建立利益共同體資源要素分配的共享領(lǐng)導(dǎo)組織

構(gòu)建協(xié)調(diào)三地資源要素分配的共享領(lǐng)導(dǎo)組織，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)要素資源的統(tǒng)一整合。由其制定京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同的整體框架及具體的協(xié)同計劃，對區(qū)域內(nèi)的教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源、公路、鐵路、海港等交通基礎(chǔ)設(shè)施資源及產(chǎn)業(yè)資源進行合理高效的配置。推動區(qū)域內(nèi)各利益主體在重大能源項目上進行深度合作，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各利益主體進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及升級，實現(xiàn)各利益主體資源的充分共享。

4.2 建立京津冀利益共同體的協(xié)同規(guī)則

為避免京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中出現(xiàn)“囚徒”困境，引導(dǎo)各方進行合作，必須制定京津冀利益共同體的合作規(guī)則，以確保利益共同體內(nèi)的各方都能按照規(guī)則進行合作。但京津冀區(qū)域協(xié)同當(dāng)前處于較低層次，要推動其向更高層次的協(xié)同發(fā)展，必須要制定更多可以覆蓋科技創(chuàng)新資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、公共服務(wù)資源、教育資源、生態(tài)信息資源等各個領(lǐng)域協(xié)同的合作規(guī)則，以形成對三地的統(tǒng)一管理，深化協(xié)同成果。

4.3 建立京津冀利益共同體一體化考核機制

建立針對京津冀的區(qū)域一體化考核機制，將區(qū)域整體發(fā)展作為地方官員政績考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。將京津冀在交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面的協(xié)同納入考核指標(biāo)，將京津冀三地的區(qū)域貿(mào)易、人才流動、市場一體化建設(shè)壁壘等作為重點考核對象?？己酥笜?biāo)的引入能夠讓區(qū)域內(nèi)的地方政府官員樹立協(xié)同發(fā)展觀，改變唯地方政績是大的政績觀，讓他們更積極主動地投入到京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中。

4.4 建立京津冀利益共同體利益分配與補償機制

京津冀區(qū)域利益共同體的協(xié)同關(guān)鍵在于利益協(xié)同，如果出現(xiàn)利益分配不均的情況，勢必會影響利益共同體內(nèi)各成員的協(xié)同積極性。但京津冀三地在主體功能定位及經(jīng)濟發(fā)展程度方面存在顯而易見的差異，為了保證三方在利益共同體內(nèi)享受到公平的利益分配，最終實現(xiàn)各方共贏，必須要建立合理的利益分配與補償機制，發(fā)揮市場主導(dǎo)和政府間協(xié)商補償?shù)淖饔谩＞唧w應(yīng)包括京津冀生態(tài)環(huán)境的多元橫向補償機制、資源輸出地與輸入地之間的利益補償機制及財政補償機制等，實現(xiàn)跨省級利益補償，確保利益共同體內(nèi)各方平等享受區(qū)域協(xié)同發(fā)展的紅利。

5 結(jié)語

京津冀城市群建設(shè)是基于優(yōu)化提升首都功能，打造新的國家經(jīng)濟增長極的目標(biāo)提出的，與其他區(qū)域相比，占據(jù)人才、自然資源、優(yōu)惠政策等綜合優(yōu)勢。當(dāng)前京津冀三地為了深化合作，簽署了多項協(xié)議和文件，但由于三地在政治經(jīng)濟地位上的不平等及在區(qū)域發(fā)展中的謀利行為突出，京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活躍程度不及長三角和珠三角。將京津冀打造成世界級城市群，不僅需要三地在戰(zhàn)術(shù)層面加強合作，還需要中央恰當(dāng)?shù)闹鸵粋€能夠協(xié)調(diào)三地產(chǎn)業(yè)合作、利益分配的完善系統(tǒng)。區(qū)域利益共同體是一個由多方利益主體組成的有機整體，各個主體之間合作共贏，既共享利益，又共擔(dān)風(fēng)險和損失，最終達成協(xié)同發(fā)展的局面。構(gòu)建區(qū)域利益共同體，樹立京津冀區(qū)域發(fā)展全局觀，進行合理的利益分配，能夠打破三地存在的行政壁壘和既得利益格局，引導(dǎo)三地廣泛參與合作，在協(xié)同發(fā)展中釋放更大潛能，推動協(xié)同發(fā)展大局及建設(shè)世界級城市群目標(biāo)的實現(xiàn)。

參考文獻

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