美國退役軍人家庭支持政策的文獻研究

范宇彬

摘 要：檢索并分析了相關(guān)國內(nèi)外文獻，發(fā)現(xiàn)美國的退役軍人家庭支持政策分布于衛(wèi)生健康、教育、住房等5個政策子領(lǐng)域，是一個相互依存的體系。針對5個子領(lǐng)域，基于社會福利四維分析模型從福利分配、供給、輸送、財務(wù)4個維度進行政策分析。在對美國政策分析的基礎(chǔ)上，以家庭支持政策為切入點，對我國的政策建設(shè)提出了整合福利主體、轉(zhuǎn)變政策理念、培育社會力量以及完善政策法規(guī)等政策建議。

關(guān)鍵詞：美國退役軍人;家庭支持政策;社會福利四維分析模型

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.065

1 研究背景

1.1 美國退役軍人家庭的現(xiàn)狀

自21世紀初的911事件發(fā)生以來，美國參與了多場海外戰(zhàn)爭，共計約198萬軍事家庭的兒童受到了戰(zhàn)爭帶來的影響。父母海外作戰(zhàn)阻礙了家庭的福祉和正常功能，例如長期的海外派遣、退役后的高離婚率造成了家庭分離，破壞了親子關(guān)系和家庭的凝聚力。戰(zhàn)爭還讓很多美國軍人受到了創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙等持續(xù)的身心傷害。兒童面臨父母傷殘、親子關(guān)系弱化、父母離異、流離失所等多種負面壓力，導致兒童在未來的學習、行為以及身心健康方面出現(xiàn)困難。這種困難的實質(zhì)是外部壓力源使美國退役軍人家庭育兒功能的弱化，它僅依靠家庭自身，已經(jīng)很難從根本上解決問題，需要政府、社會等多體系的支持。

1.2 研究的理論基礎(chǔ)

育兒是家庭滿足兒童需要的一種方式，指“照顧孩子的過程，直到孩子長大到可以照顧自己”。家庭養(yǎng)育子女的功能不僅僅是針對兒童，同時也是為了提升家庭福祉。

1.2.1 軍事家庭適應(yīng)模型

軍事家庭適應(yīng)模型認為在支持性環(huán)境下具備適應(yīng)力的軍事家庭會有可能成功應(yīng)對負面壓力，實現(xiàn)家庭功能正常化。軍事家庭適應(yīng)力使家庭能夠有效應(yīng)對困難，根據(jù)需要獲得支持。軍事家庭適應(yīng)模型的一個關(guān)鍵假設(shè)是軍事家庭可以學習并發(fā)展適應(yīng)力。軍事家庭適應(yīng)模型是一個系統(tǒng)化的資源視角，包括：（1）個人;（2）家庭;（3）社會環(huán)境。微觀的社工干預并不能完全解決這個退役軍人的育兒問題，因此需要從政策的層面做出支持，通過制度、項目、服務(wù)等影響家庭功能和家庭福利。

1.2.2 家庭支持政策

家庭支持政策指的是對原有的家庭政策概念的強化，強調(diào)從發(fā)展的角度給予家庭全面的、積極的支持和投入，開發(fā)和強化家庭功能，培養(yǎng)家庭的自足感和賦能感，促使家庭更有效地發(fā)揮其養(yǎng)育兒童的功能。本文所探究的政策主要是回應(yīng)軍事家庭在外部壓力下弱化和失去某些傳統(tǒng)的家庭功能這一問題，挖掘美國如何調(diào)動各方力量回應(yīng)問題。

本研究通過對國外的文獻進行系統(tǒng)檢索與梳理，以美國退役軍人家庭支持政策為切入點，總結(jié)國外特色，為實現(xiàn)我國不同福利主體進入退役軍人工作體系，實現(xiàn)退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提供相關(guān)借鑒和參考。

2 政策概況

美國的家庭支持政策注重讓對個人、家庭和環(huán)境三個層面的支持，具體包括父母能力方面的支持、對兒童的支持、對整個家庭的支持（例如住房福利）、環(huán)境層面的支持。通過對國外的文獻梳理與分析，發(fā)現(xiàn)美國缺乏獨立的家庭政策，家庭支持政策分布于衛(wèi)生健康、教育、住房、社區(qū)支持等多政策子領(lǐng)域。

2.1 衛(wèi)生健康

美國退役軍人相當一部分有戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，因此對家庭的醫(yī)療保障直觀重要。美國退役軍人事務(wù)部內(nèi)設(shè)退役軍人衛(wèi)生管理局作為醫(yī)療福利的組織機構(gòu)，擁有全美最大綜合醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，包括醫(yī)院、社區(qū)診所、護理中心等1400多個醫(yī)療點。為了解決看病貴的問題，整個退伍軍人醫(yī)療系統(tǒng)服務(wù)都實行獨立的醫(yī)保制度，根據(jù)收入情況、服役年限和病情進行不同的醫(yī)保補貼。針對退役軍人家庭成員還制訂了單獨醫(yī)保項目，讓更多的退役軍人及其家庭獲得了衛(wèi)生健康服務(wù)。

除了宏觀醫(yī)保層面的覆蓋外，退役軍人醫(yī)療系統(tǒng)針對創(chuàng)傷性腦損傷、創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙、喪親3種戰(zhàn)爭創(chuàng)傷導致的親子關(guān)系與家庭功能弱化，開發(fā)出了如克服壓力家庭項目（FOCUS）等微觀社工干預項目，緩解戰(zhàn)爭創(chuàng)傷對家庭育兒的影響，促進親子關(guān)系，增強家庭的凝聚力。

2.2 子女撫養(yǎng)

許多士兵退役后面臨著婚姻破裂的問題，美國通過兒童撫養(yǎng)費制度，幫助單身母親收到來自孩子父親的兒童撫養(yǎng)費，避免因家庭離異導致孩子缺乏來自父母雙方的關(guān)愛。如果退役軍人如果因為自身經(jīng)濟原因拖欠子女撫養(yǎng)費，會面臨嚴重的銀行信用問題，影響其獲得住房貸款。美國的退役軍人事務(wù)部會為無力支付兒童撫養(yǎng)費的退役軍人鏈接當?shù)氐木蜆I(yè)資源，并聯(lián)系社會組織，由社工為案件的退役軍人提供個案輔導，最終消除子女撫養(yǎng)的法律障礙，讓更多的孩子能夠得到父母的關(guān)愛。

2.3 教育

互聯(lián)網(wǎng)能夠突破人群分散的空間限制并保護服務(wù)對象的隱私，因此美國政府開發(fā)了許多遠程干預項目幫助退役軍人家庭做好家庭教育，因為戰(zhàn)爭創(chuàng)傷而與親子溝通困難的案主通過互聯(lián)網(wǎng)查詢專業(yè)親子溝通的信息，臨床心理專家通過互聯(lián)網(wǎng)對親子溝通困難的家庭進行遠程干預，提升親子溝通能力，從個人和家庭層面幫助案主恢復家庭支持能力。此外，聯(lián)邦政府每年會對部分退役軍人家庭所在的學區(qū)提供約13億美元的補助，用于學校改進教學設(shè)備、開展課外活動，從學校環(huán)境層面促進孩子身心健康。

2.4 住房

無家可歸意味著父母無法為兒童提供成長所必需的家庭支持，因此兜底性的住房福利必不可缺。目前美國退役軍人的住房福利大致可以分為短期過渡、房租補貼和住房貸款擔保3類項目。短期過渡項目指退伍軍人事務(wù)部每年會購買社會組織的社會服務(wù)，支持社會組織為需要的退役軍人家庭提供短期過渡住房。房屋補貼項目是由住房和城市發(fā)展部向符合條件的退役軍人提供優(yōu)惠券以用來抵扣70%的房租。住房貸款擔保指由退役軍人事務(wù)部可向所有退伍軍人及其家庭提供貸款額度25%的擔保，降低銀行貸款風險。

2.5 社區(qū)支持

對退役軍人家庭而言，營造良好的社區(qū)環(huán)境和支持性氛圍對家庭的發(fā)展至關(guān)重要。美國的社會組織一方面為相關(guān)工作人員提供專業(yè)培訓，提升工作人員的素養(yǎng);另一方面社會組織與宗教團體積極以志愿福利的形式直接提供社區(qū)服務(wù)。美國退役軍人事務(wù)部還積極整合線上與線下社區(qū)資源，建立統(tǒng)一的社會資源平臺，通過國家資源目錄這個數(shù)據(jù)共享和資源鏈接平臺提供在線社區(qū)支持服務(wù)，為服務(wù)對象構(gòu)建更完整的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

3 分配—供給—輸送—財務(wù)的四維分析

在社會福利政策分析框架中，Neil Gilbert 選取了四個分析維度： 社會分配的基礎(chǔ)、社會供給的本質(zhì)、福利輸送系統(tǒng)、財務(wù)形式。本研究在政策分析部分借鑒了四維分析模型，對相關(guān)政策進行分析。

3.1 服務(wù)分配的原則

總體來看，美國的退役軍人家庭支持政策中體現(xiàn)出了選擇式原則為主，普及式原則為輔的特點。其中對普及式原則的應(yīng)用主要表現(xiàn)在對退役軍人這個特殊人群的尊重，主要可以表現(xiàn)為補償原則，例如退役軍人普遍享有補償性質(zhì)的住房福利，保障家庭福祉。但在絕大部分的政策領(lǐng)域中都體現(xiàn)出選擇式福利的特點，以衛(wèi)生保健領(lǐng)域為例，具體的實施中可以看到診斷差異和資產(chǎn)調(diào)查這2種主要的實施原則，在醫(yī)保的制度設(shè)計中案主需要根據(jù)自身財務(wù)和健康狀況獲取醫(yī)保補貼。

3.2 服務(wù)供給的形式和價值

在福利提供的形式方面，由于兒童在家庭內(nèi)的話語權(quán)較少，所以美國重視服務(wù)和實物給付，輕現(xiàn)金給付。從政策來看相對其他形式美國更重視以服務(wù)的形式落實社會政策，提供的服務(wù)中既包括教育親子服務(wù)，也包括廣泛意義上的支持服務(wù)，如司法援助服務(wù)。在實物給付層面，政府部門與社會組織通過提供租房優(yōu)惠劵、提升教育軟實力等形式落實退役軍人及其相關(guān)保障。福利供給能夠反映背后的政策價值，美國一方面注重教育、衛(wèi)生等對人力資本有利的政策領(lǐng)域，將政策資源較多地放在改善教育和衛(wèi)生公平，鼓勵人們以積極的方式參與到家庭和社會生活中去;另一方面注重對社會資本的投資，著重加強社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)整合的社會網(wǎng)絡(luò)。由此看出美國立足長遠且重視前期預防，盡量避免事后補救等短視行為。

3.3 服務(wù)輸送的策略

美國政府積極號召社會關(guān)愛退役軍人與家庭這個群體，營造擁軍優(yōu)屬氛圍，倡導社會組織積極提供志愿服務(wù)。相對于國家直接提供福利而言，由政府監(jiān)督商業(yè)服務(wù)與志愿服務(wù)的質(zhì)量，最大程度上避開了科層制帶來的不良影響。福利服務(wù)的契約化，不僅大大提升了福利輸送的效率，也有助于建設(shè)公民社會。社會力量既能直接提供社會融入、精神激勵等社會服務(wù)，同時對營造退役軍人群體及其家庭所需要的社會資本具有重要作用，減少政府治理的機會成本。

3.4 福利財務(wù)

美國退役軍人事務(wù)部福利給付過程中，根據(jù)項目的不同和服役期間相關(guān)表現(xiàn)的不同，政策要求使用者承擔一部分自費比例。以醫(yī)保為例，部分屬于醫(yī)療規(guī)定的服務(wù)從醫(yī)療保險費用中進行統(tǒng)一劃撥，但不同的服務(wù)模式有不同的統(tǒng)籌與個人自費比例;不屬于保險制度規(guī)定內(nèi)的服務(wù)則需要由使用者自付。目前美國支持退役軍人個人的商業(yè)保險與政府的福利財務(wù)系統(tǒng)混合使用與資金流轉(zhuǎn)。美國的退役軍人與家庭福利是典型的行政機關(guān)與社會力量并用的混合福利形式，行政機關(guān)承擔了一定的福利籌資與給付職能，但商業(yè)保險公司等社會力量起到了很好的補充作用。

4 對我國的啟示

4.1 整合行政機關(guān)、事業(yè)單位和社會力量等福利主體

社會環(huán)境是復雜的，社會問題的解決和社會政策的解決很難依靠單一的政府或市場得到妥善的解決。對我國而言，除了行政機關(guān)和社會力量外，還有事業(yè)單位可兼顧社會責任和社會效益。要逐步建立政府機構(gòu)強力主導、服務(wù)保障機構(gòu)主動作為、服務(wù)保障機構(gòu)主動作為、社會力量廣泛參與的退役軍人工作格局，厘清政府部門、事業(yè)單位、社會力量在退役軍人工作體系中的職能，實現(xiàn)退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4.2 樹立長遠的、科學的政策理念

人總歸要回到家庭中，通過社會制度與服務(wù)等影響家庭功能和家庭福利，培養(yǎng)家庭的自足感和賦能感是美國政策的一個特色。我國應(yīng)立足長遠，用發(fā)展性眼光來看待問題，看到退役后子女隨遷與教育等家庭問題，逐步重視對個人和家庭潛能的開發(fā)，將政策重點放在社會與人力資本的投資。

而要實現(xiàn)政策的科學化需要精準了解退役軍人及其家庭的服務(wù)需求，以保障服務(wù)為抓手提升政策的科學化水平。對于中長期政策制定來說，基于實證預測和預期未來需求的宏觀層面的體系是十分必要的。在微觀層面，個人需求的評估是必需的，其目的是把社會服務(wù)資源鎖定在最需要服務(wù)的退役軍人身上，從而保證服務(wù)的質(zhì)量和成本效益。根據(jù)需求調(diào)研建立所需要的服務(wù)清單，通過互聯(lián)網(wǎng)將線下服務(wù)與線上服務(wù)結(jié)合，綜合運用行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、遠程電子技術(shù)手段確保政府部門、事業(yè)單位、社會力量等多元主體的服務(wù)輸送到位。

4.3 培育和引導社會力量

從美國的政策運行情況來看，社會力量廣泛參與在公益慈善、教育、精神激勵、衛(wèi)生健康、社區(qū)營造等多個政策子領(lǐng)域。盡管我國各地已成立10萬多個擁軍社會組織，但是在發(fā)展過程中也面臨定位不明、場地缺乏、監(jiān)管缺失等多種困境。政府一方面要建設(shè)與退役軍人事務(wù)相關(guān)社會組織的孵化網(wǎng)絡(luò)，拓寬政府部門采購社會公共服務(wù)的種類和范圍。另一方面政府要嚴格做好對參與退役軍人服務(wù)的社會組織做好登記、審核與監(jiān)管工作，維護國家安全。

4.4 完善政策法規(guī)

美國的政策運行過程中出臺了大量法律法規(guī)界定福利保障資格并為社會力量的介入營造良好機制。黨的十九大將全面依法治國上升為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，提出到2035年要基本建成“法治國家、法治政府、法治社會”，法治在推進退役軍人事務(wù)領(lǐng)域治理現(xiàn)代化中將發(fā)揮極大的保障作用。政府監(jiān)管與問責最重要的理論依據(jù)就是法律法規(guī)。在現(xiàn)今的法律體系中，所以應(yīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)政策，為不同福利主體進入退役軍人工作提供合法化依據(jù)，確保出現(xiàn)問題的時候有法可依，有法可查。

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