淺談基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問題及對策

王書平

摘 要 我國于2012年11月出臺行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范試行文件，并自2014年元旦起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式執(zhí)行。2015年后，國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)提出了更高要求，要求行政事業(yè)單位對自身內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行自我評價(jià)，根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對單位的資產(chǎn)、負(fù)債、項(xiàng)目績效等經(jīng)濟(jì)活動事項(xiàng)進(jìn)行全面評價(jià)，并出具單位內(nèi)部控制自評報(bào)告，以此反映各行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行中的不足和問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)的全面深化改革，行政事業(yè)單位也面臨重大改革。2019年政府會計(jì)制度在行政事業(yè)單位全面實(shí)施，要求預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)核算和年終決算實(shí)行雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告，這就要求各行政事業(yè)單位更要加強(qiáng)對財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重視，創(chuàng)造內(nèi)部控制的良好環(huán)境，不斷完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，防范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控制度的落實(shí)具有一定的特殊性，在內(nèi)控制度的建設(shè)過程中，也會面臨諸多實(shí)際問題。因此，必須從基層行政事業(yè)單位的實(shí)際狀況出發(fā)，制定出有效的內(nèi)部控制體系優(yōu)化對策，以促進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系水平的提升。本文通過對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析，為構(gòu)建優(yōu)化內(nèi)控制度提供更多的借鑒。

關(guān)鍵詞 基層行政事業(yè)單位 內(nèi)控制度 問題 對策

一、引言

基層行政事業(yè)單位作為最基礎(chǔ)的行政單位，處于組織架構(gòu)的最底端，面臨著諸多的現(xiàn)實(shí)問題，如財(cái)務(wù)管理混亂、資金監(jiān)管不力、干部團(tuán)隊(duì)松懈、服務(wù)效率較差等等。這些問題都會影響基層行政事業(yè)單位的發(fā)展，甚至?xí)罱K導(dǎo)致貪污腐敗。而基層行政事業(yè)單位作為組織管理的重要基礎(chǔ)，在改革過程中備受上級政府的關(guān)注，當(dāng)內(nèi)部控制規(guī)范政策發(fā)布后，基層行政事業(yè)單位也需要積極響應(yīng)號召，結(jié)合財(cái)政部的相關(guān)要求，逐漸構(gòu)建單位的內(nèi)部控制體系。

二、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

隨著我國行政事業(yè)單位的發(fā)展，需要應(yīng)用內(nèi)部控制來提升行政事業(yè)單位的管理水平。內(nèi)部控制在廣義上可以定義為一個受企業(yè)員工行為影響，用于完成特定目標(biāo)的過程;狹義上是指單位為了防范和管控單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是通過制定制度、實(shí)行措施和執(zhí)行程序，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

（二）基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特征

1.內(nèi)部控制制度系統(tǒng)性較差。在相關(guān)的規(guī)范文件出臺前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)基本上缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，主要是結(jié)合某些不成熟的理論構(gòu)建單位的內(nèi)控制度。尤其是大量基層行政事業(yè)單位，通常是針對每一項(xiàng)工作制定相應(yīng)的規(guī)章，但卻沒有使這些規(guī)章形成完整的體系，規(guī)章當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)評估、信息溝通等影響要素也不健全。

2.對內(nèi)部控制的理解不夠深入?；鶎有姓聵I(yè)單位對內(nèi)控制度的理解并不深入，對內(nèi)部控制的目標(biāo)認(rèn)識不清，無法更好地指揮全局展開內(nèi)控制度建設(shè)。內(nèi)控工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)無法滿足內(nèi)控制度建設(shè)的要求，在實(shí)際業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中無法發(fā)揮出內(nèi)控制度的具體效用。當(dāng)財(cái)政部的文件精神逐漸向下傳達(dá)至基層行政事業(yè)單位時(shí)，其對于文件精神與政策的解讀就會出現(xiàn)偏差。

3.依然存在官僚主義與形式主義?；鶎有姓聵I(yè)單位存在著一定的集權(quán)現(xiàn)象，單位領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際權(quán)力較集中，盡管內(nèi)控實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的分立制度，但部分相關(guān)人員由于素質(zhì)低下、文化水平不高，沒有充分意識到該制度的本質(zhì)，仍然存在官本位思想，表現(xiàn)為典型的官僚主義與形式主義，沒有嚴(yán)格按照單位的內(nèi)控制度規(guī)定的權(quán)限去執(zhí)行，導(dǎo)致舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。其根源在于地方行政事業(yè)單位權(quán)力的集權(quán)化，缺乏民眾的監(jiān)督。

（三）基層行政事業(yè)單位完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性

1.提升財(cái)務(wù)會計(jì)信息質(zhì)量。財(cái)務(wù)會計(jì)信息質(zhì)量是基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的重要保障，同時(shí)也是我國基層行政事業(yè)單位的重要基礎(chǔ)工作內(nèi)容。強(qiáng)化基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，對相關(guān)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行收集與記錄能夠有效地提升財(cái)務(wù)會計(jì)信息的整體水平，對優(yōu)化內(nèi)控制度建設(shè)有重要的推動作用。

2.加強(qiáng)相關(guān)法律制度落實(shí)。構(gòu)建內(nèi)控體系可以保障行政事業(yè)單位工作流程、工作內(nèi)容的管理與監(jiān)督的落實(shí)，保障各項(xiàng)法律法規(guī)的具體執(zhí)行效果，并且可以讓基層行政事業(yè)單位根據(jù)相關(guān)制度開展內(nèi)控管理工作，解決事業(yè)單位存在的實(shí)質(zhì)性困難，降低因?yàn)橹贫葘?dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。

3.保障我國財(cái)政資金安全。我國行政事業(yè)單位的運(yùn)營資金多數(shù)由財(cái)政撥款，而財(cái)政撥款也是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，其資金性質(zhì)為國有資產(chǎn)，所以加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)有利于增強(qiáng)國家財(cái)政資金的安全性保障，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)漏洞，并且優(yōu)化財(cái)務(wù)流程，有效減少貪污腐敗現(xiàn)象。

4.提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量。我國社會的快速發(fā)展使人們對行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量與效率有更高的要求，通過內(nèi)控制度建設(shè)可以提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，有效解決服務(wù)質(zhì)量與效率的問題，更好地為社會公眾提供服務(wù)。

三、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

（一）尚未展開財(cái)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估

基層行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中，并沒有展開基于內(nèi)控目標(biāo)的全面財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估。目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估的重要環(huán)節(jié)。在當(dāng)下的基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系中，僅僅涉及對于目標(biāo)設(shè)定相關(guān)的內(nèi)容，即有明確的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動目標(biāo)以及工作規(guī)劃，而對于其他財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評估環(huán)節(jié)卻沒有提及，缺乏相應(yīng)的管理措施保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其是沒有構(gòu)建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制，無法準(zhǔn)確識別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且尚未形成合理的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析方法，風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，無法掌握財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的真正原因。

（二）財(cái)務(wù)部門職責(zé)分工模糊

首先是不相容崗位相分離的制度仍然無法落實(shí)，通常來說，不相容崗位相分離制度主要是指事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的可行性研究與具體執(zhí)行要分離、財(cái)務(wù)決策審批與執(zhí)行要分離，執(zhí)行與記錄監(jiān)督過程分離等等。在基層行政事業(yè)單位中，通常要求的不相容崗位涵蓋財(cái)政資金授權(quán)審批、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、財(cái)產(chǎn)保管等等。然而，基層行政事業(yè)單位的規(guī)模較小，人員編制較少，因此一人身兼多職的情況比較常見，造成許多財(cái)務(wù)人員的崗位職責(zé)模糊。最后是沒有遵循關(guān)鍵崗位責(zé)任制，未明確崗位所承擔(dān)的重要工作責(zé)任。還有就是關(guān)鍵崗位需要應(yīng)用輪崗制度來確保相關(guān)崗位的安全性，但部分事業(yè)單位沒有執(zhí)行輪崗制度。另外，“三權(quán)分立”存在缺陷。所謂的“三權(quán)”，主要是指行政事業(yè)單位運(yùn)營過程中所牽涉的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，要求行政事業(yè)單位在落實(shí)各項(xiàng)業(yè)務(wù)權(quán)力分配時(shí)必須將3種權(quán)力分配到3個不同的部門，從而形成權(quán)力平衡的結(jié)果。但是基層行政事業(yè)單位并沒有形成經(jīng)濟(jì)活動決策的問責(zé)機(jī)制，使行政事業(yè)單位存在決策權(quán)使用不慎重的情況，對基層單位的經(jīng)濟(jì)活動造成影響。而監(jiān)督權(quán)方面主要體現(xiàn)的問題是缺乏獨(dú)立性，沒有對行政事業(yè)單位的各個流程進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督，無法及時(shí)檢查并發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度中存在的問題。