基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策探析

周佳

摘 要 預(yù)算管理貫穿基層事業(yè)單位財務(wù)管理的全過程，為基層事業(yè)單位開展公共事業(yè)服務(wù)科學(xué)化管理發(fā)揮了重要作用。在預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、評價過程中，存在一些實際問題，造成基層事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行效率低下、資金使用不合理等情況出現(xiàn)。本文從基層事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過系統(tǒng)分析存在的問題及其成因，提出相應(yīng)的建議，為進一步推進行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作添磚加瓦。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 預(yù)算管理 問題 對策

一、基層事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

基層事業(yè)單位是指由各級政府依法成立的，承擔國家公共事業(yè)服務(wù)的，具有一定公益性的單位?；鶎邮聵I(yè)單位的資金大多來源于財政國庫，其預(yù)算管理也是對本單位開展業(yè)務(wù)活動所需財政資金的管理。基層事業(yè)單位是否合理安排資金使用，資金能否真正取之于民，用之于民，對國家財政支出及社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。

預(yù)算管理是基層事業(yè)單位財務(wù)管理的重要工作，是財政部門管控的重要手段。近年來，基層事業(yè)單位不斷發(fā)展，取得了長足進步，推廣了國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)等，建立起了財務(wù)信息化管理體系。為了使財政收入規(guī)范有據(jù)、支出更加公開透明，提高財政資金的使用效率，基層事業(yè)單位需要繼續(xù)加強和完善預(yù)算管理工作，建立預(yù)算管理制度，科學(xué)編制預(yù)算方案，加大預(yù)算執(zhí)行力，有效進行績效評價等。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理意識不到位

基層事業(yè)單位的資金來源主要依靠國家財政撥款。隨著財政部門逐年加強對預(yù)算資金的管理，各基層事業(yè)單位已全面展開預(yù)算集中管理工作。在實際工作中，有些事業(yè)單位負責人雖然也知道預(yù)算管理工作有非常重要的意義，但是由于其行政工作性質(zhì)，對財務(wù)知識了解不夠，往往是將預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、績效評價等工作全部交給財務(wù)部門來完成。有些財務(wù)預(yù)算管理意識薄弱，選擇簡單應(yīng)付了事，不考慮自身單位的實際狀況，與實際工作脫節(jié)，照搬照抄往年的數(shù)據(jù)，致使預(yù)算管理流于形式，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有些財務(wù)部門自身認真負責，但也需要在預(yù)算編制及管理過程中與其他相關(guān)部門密切配合。比如預(yù)算編制，雖然每個部門都會參與到預(yù)算編制過程中，但是也會存在一些部門只考慮自己部門的需求，將本部門的利益最大化，缺乏整體大局意識。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

基層事業(yè)單位預(yù)算編制決定著下一年度單位業(yè)務(wù)活動的開展和資金的使用分配。現(xiàn)階段，基層事業(yè)單位預(yù)算編制工作基本上還是采用增量預(yù)算的方法，即以上一年度的預(yù)算收支為基礎(chǔ)，根據(jù)本單位下一個年度工作任務(wù)適當增減后的調(diào)整數(shù)據(jù)作為新的預(yù)算數(shù)據(jù)。這種方法比較依賴往年的數(shù)據(jù)，沒有整合考慮各單位自身收支特點，缺乏科學(xué)性。

在預(yù)算編制的過程中，各類項目支出具有很強的專業(yè)性和預(yù)測性，需要單位各個業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算項目，財務(wù)部門牽頭審核匯總，在一個月左右的時間里完成整合、修改、上報工作。雖然預(yù)算項目特別是績效管理項目在上報時財政要求有可行性分析，但是，很多單位的項目可行性分析都是紙上談兵，缺乏科學(xué)論證，甚至年年用的是同一份報告。有些單位編制的預(yù)算項目沒有長遠的規(guī)劃，為了花錢而花錢。有些單位編制的預(yù)算項目目標定位不合理，沒有明確其詳細用途，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行支出時不能對每筆資金進行核對。

（三）執(zhí)行精準度不高

基層事業(yè)單位應(yīng)按照批復(fù)的預(yù)算安排嚴格執(zhí)行。在實際執(zhí)行過程中，單位的財務(wù)部門將批復(fù)的預(yù)算使用額度下發(fā)到各執(zhí)行部門后，各執(zhí)行部門在預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)了各種問題。有的部門在執(zhí)行時撇開自己的預(yù)算計劃，發(fā)生了經(jīng)濟業(yè)務(wù)就來報銷，不以預(yù)算計劃決定支出，而是先支出再匹配預(yù)算項目，造成預(yù)算執(zhí)行嚴重偏差。有的部門在預(yù)算編制時論證不充分，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中用途變更或者計劃金額嚴重不足的情況，這就需要財務(wù)部門調(diào)整預(yù)算計劃甚至追加預(yù)算。比如，很多單位的采購預(yù)算精準度就不高，根據(jù)市財政數(shù)據(jù)有一年甚至出現(xiàn)追加采購金額是預(yù)算“二下”采購金額3倍的情況。還有的單位預(yù)算執(zhí)行時間偏后，在年末為了減少結(jié)余資金而突擊花錢，大筆資金支出集中在11、12月份，市財政局為此特別提出了9月份預(yù)算支出率75%的目標，但仍有很多單位達不到這個標準。

（四）預(yù)算績效缺乏有效評價

事業(yè)單位的預(yù)算績效評價是政府財政部門為了增強預(yù)算的科學(xué)性及有效性而制定的評價措施，在實際預(yù)算績效評價過程中仍然存在一些不足。首先，目前的預(yù)算績效評價項目大多針對金額較大（如50萬元以上）的項目，金額小的項目不在績效評價范圍內(nèi)。此舉雖然節(jié)約了成本，但是有些部門會為了規(guī)避績效評價而把項目金額控制在限額以內(nèi)。其次，目前，很多基層事業(yè)單位無法獨立建立一套預(yù)算績效評價體系，而是依靠預(yù)算編制系統(tǒng)中的績效評價體系來完成績效評價。該系統(tǒng)從數(shù)量指標到效益指標均有涉及，但是，基層事業(yè)單位工作人員知識水平、綜合能力有限，上報的指標五花八門，簡單的、容易達成的、定性定量的指標偏多，而關(guān)鍵的、有難度的指標很少。上級財政部門對各單位的實際情況做不到了如指掌，審核標準比較粗獷，一些不科學(xué)、不具備實際操作性的指標通過了審核，直接影響了預(yù)算績效評價的有效性。

三、加強事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）增強預(yù)算管理意識，提高人員素質(zhì)

為了保障預(yù)算管理工作的順利進行，基層事業(yè)單位需要增強預(yù)算管理的思想認識，提高人員素質(zhì)。第一，應(yīng)加強對財務(wù)管理工作人員的培訓(xùn)，增強預(yù)算管理意識，讓財務(wù)管理人員從思想上重視預(yù)算管理，增強預(yù)期工作能力，推動預(yù)算管理的開展，提高預(yù)算管理工作效率。第二，應(yīng)加強基層事業(yè)單位各部門相關(guān)人員的培訓(xùn)。預(yù)算管理工作僅僅依靠財務(wù)人員來實現(xiàn)是遠遠不夠的，需要由財務(wù)部門牽頭，通過各部門相關(guān)人員相互配合，共同努力，才能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理的績效目標。這就要求各部門相關(guān)人員都要轉(zhuǎn)變思想觀念，充分利用學(xué)習(xí)文件、組織培訓(xùn)等多種渠道強化預(yù)算管理意識，提高工作人員素質(zhì)，使預(yù)算管理的理念深入人心，形成講預(yù)算、重績效的良好工作氛圍。第三，應(yīng)加強單位負責人預(yù)算管理知識的培訓(xùn)，避免象征性履行簽字權(quán)，能對預(yù)算方案的可行性、合理性進行宏觀的，長期的指導(dǎo)。

（二）加強預(yù)算編制合理性，強化制度建設(shè)

預(yù)算編制既是預(yù)算管理的核心，也是基層事業(yè)單位財務(wù)管理工作的起點。在實行國庫集中支付的環(huán)境下，預(yù)算編制更是重中之重，需要事業(yè)單位落實其科學(xué)性與合理性。第一，在預(yù)算編制工作中，應(yīng)科學(xué)合理安排預(yù)算內(nèi)容，在各部門申報預(yù)算項目時審核其可行性方案;從單位自身頂層設(shè)計的戰(zhàn)略角度出發(fā)，統(tǒng)籌各部門預(yù)算計劃，形成整體方案。遵循“量入為出、收支平衡、保證重點、效益優(yōu)先”的原則，優(yōu)先保障公用經(jīng)費及人員經(jīng)費，優(yōu)先安排經(jīng)過科學(xué)論證的重點項目經(jīng)費。第二，在編制預(yù)算項目時，若有支出標準為依據(jù)的按照標準制定即可;若沒有文件標準，但有往年發(fā)生的項目用以參考的，可以將以前年度的數(shù)據(jù)作為基數(shù)，結(jié)合單位宏觀規(guī)劃與來年工作計劃，對調(diào)整后的項目進行可行性分析;若是新增項目金額較小的，在分析其必要性后可適當安排具有浮動額度的項目資金，保持實際操作的靈活性。第三，對于新建重大績效項目，可以通過新增重大項目立項評審的方式，由單位預(yù)算管理小組對預(yù)算事項的目的、用途和效果等方面進行綜合立項評審。對于單位不具有相應(yīng)評審能力的，應(yīng)委托外部專家或?qū)I(yè)機構(gòu)進行評審。第四，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，建立適用于基層事業(yè)單位的預(yù)算管理制度，結(jié)合本單位實際情況，在制度中明確各部門在預(yù)算編制工作中的具體工作、責任人及考核辦法等。完善、有效的制度是預(yù)算編制工作高效開展的保證。

（三）預(yù)算執(zhí)行需剛?cè)岵岣邎?zhí)行力

基層事業(yè)單位在預(yù)算管理的執(zhí)行過程中，需嚴格按照先有預(yù)算計劃后有資金支出的剛性要求，結(jié)合財政把控整體額度，調(diào)整靈活的柔性操作，加快單位預(yù)算執(zhí)行進度。第一，基層事業(yè)單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，可以組織預(yù)算管理小組進行分解后將指標下發(fā)給各部門，并要求其在發(fā)生支出時先履行預(yù)算支出審批手續(xù)，再辦理支出結(jié)算業(yè)務(wù)，把支出嚴格控制在預(yù)算范圍內(nèi)。第二，為避免出現(xiàn)預(yù)算支出前松后緊、年底突擊花錢的現(xiàn)象，基層事業(yè)單位需要合理安排支出時間。除按預(yù)算計劃必須在某一時段支出的部分外，其他有時間段的項目支出盡早不盡晚，盡量做到月清月結(jié)。第三，完善預(yù)算指標執(zhí)行控制體系，以季度或者月份為單位，及時公開各部門或各單位的預(yù)算執(zhí)行率。對預(yù)算執(zhí)行率進度好的單位或部門予以嘉獎，對執(zhí)行率偏低的單位或部門進行督促。第四，對于嚴格執(zhí)行預(yù)算達到預(yù)定目標后產(chǎn)生的節(jié)約資金，單位預(yù)算管理小組可以給予一定的政策優(yōu)惠，如讓其靈活安排用途或結(jié)轉(zhuǎn)明年累計額度，以增強基層預(yù)算單位及部門節(jié)約財政資金的積極性。

（四）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算評價體系，完善績效評價

第一，基層事業(yè)單位要把財政的預(yù)算績效評價與內(nèi)控自我評價結(jié)合起來，構(gòu)建科學(xué)的評價體系，覆蓋全部單位預(yù)算項目。還可以在評價系統(tǒng)里設(shè)置群眾滿意度的指標，由社會公眾對預(yù)算項目執(zhí)行情況進行評價，在接受社會監(jiān)督的同時，體現(xiàn)評價體系的公正性。第二，在預(yù)算項目支出執(zhí)行過程中，應(yīng)以項目的績效目標為方向，根據(jù)評價對象、內(nèi)容的不同，開展事前、事中、事后評價。在編制預(yù)算項目時，預(yù)算管理小組應(yīng)及時對其進行事前評價，保證預(yù)算項目的合理性，從而增強財政資金配置的科學(xué)性。通過對預(yù)算績效項目的事中評價，可以及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，有則改之，無則加勉，有效保障預(yù)算項目的順利開展。事后評價則是對預(yù)算績效項目出具績效評價結(jié)果，根據(jù)明確的責任人員和考核標準，將評價結(jié)果與績效考核掛鉤。對于結(jié)果中仍然存在的問題要啟動問責機理，將責任追究落到實處，嚴禁搞形式、走過場，增強績效評價的科學(xué)性，強化預(yù)算管理的有效性。

四、結(jié)語

基層事業(yè)單位是構(gòu)成國家行政事業(yè)管理體系的基石，增強其預(yù)算管理能力，對提高國家財政資金使用效率、增強國家可持續(xù)發(fā)展能力有十分重要的作用。在開展實際工作過程中，基層事業(yè)單位除了增強預(yù)算管理意識外，還應(yīng)在增強預(yù)算編制科學(xué)性、提高預(yù)算執(zhí)行力、建設(shè)績效評價體系等方面制定合理的措施，并使各項措施落到實處，方能實現(xiàn)事業(yè)單位與國家經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

（作者單位為臺州技師學(xué)院）

參考文獻

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