行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題與對策的幾點探討

梁曦

摘 要 行政事業(yè)單位作為具有行政管理職能，并提供社會公共服務(wù)的組織機構(gòu)，其工作質(zhì)量及效率直接影響著我國社會工作推進的質(zhì)量和效果。預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個重要環(huán)節(jié)，其管理的好壞直接影響行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理普遍存在預(yù)算管理制度不夠完善、預(yù)算編制不夠科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范、預(yù)算監(jiān)控不夠到位、預(yù)算績效跟蹤和評價流于形式等問題。因此，完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理具有重要的現(xiàn)實意義。本文在分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題，并針對性地提出完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策和措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算編制 問題 對策

一、引言

行政事業(yè)單位作為提供社會管理和公共服務(wù)的主要職能機構(gòu)和組織，在我國的社會主義經(jīng)濟發(fā)展中有舉足輕重的地位。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位對國家財政資金規(guī)范運行而進行的一系列活動的總稱，是單位內(nèi)部控制的一個重要環(huán)節(jié)。其能夠有效地反映人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費的申請、支付和監(jiān)督狀況，對單位內(nèi)部資源的合理分配和項目目標的全面實現(xiàn)起到重要的推進作用。

近幾十年來，全面深化改革的穩(wěn)步推進不斷提升了各級行政事業(yè)單位預(yù)算管理的整體水平。但是，從實際情況來看，各級行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的編制體系、執(zhí)行監(jiān)控和績效評價等方面仍存在各種問題。這些問題嚴重制約了行政事業(yè)單位社會服務(wù)功能的充分發(fā)揮，亟須完善和解決。因此，探究行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和問題，完善單位內(nèi)控體制，具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題

當前，隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作在單位內(nèi)部地位的不斷上升，行政事業(yè)單位開始對預(yù)算工作愈加重視，財政部門也相應(yīng)地對部門預(yù)算編制的準確性提出了更高的要求。預(yù)算管理工作在不斷地完善。但是，就目前的情況來看，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作仍然存在很多問題。大部分預(yù)算單位的預(yù)算管理制度不夠完善;預(yù)算編制過程中財務(wù)人員主觀性太強，缺少同其他部門的溝通;預(yù)算執(zhí)行過程不規(guī)范，預(yù)算缺少相應(yīng)的動態(tài)監(jiān)管;預(yù)算績效跟蹤和評價走走過場，只為應(yīng)付財政部門的檢查。具體主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）預(yù)算管理制度不夠完善

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，行政事業(yè)單位的預(yù)算指標在同級人民代表大會通過審批后才正式進入執(zhí)行階段。在執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴格按照財政部門下達的預(yù)算批復(fù)執(zhí)行支付流程。然而目前，部分行政事業(yè)單位尚未建立科學(xué)、合理、長遠的預(yù)算管理制度。在未經(jīng)財政部門審批許可的情況下，預(yù)算資金挪用和用途更改的現(xiàn)象時有發(fā)生;預(yù)算資金使用混亂，不利于社會公共職能的實現(xiàn)和公益服務(wù)項目的順利開展。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理、規(guī)范

預(yù)算編制工作一般于上一年度的9月份開始，是行政事業(yè)單位下一年預(yù)算管理工作的開端。我國行政事業(yè)單位大都采用增量預(yù)算法，即根據(jù)上一年度的收入支出情況，并考慮其他變化因素來進行下一年度預(yù)算的編制。這種方法雖然操作簡單，但是預(yù)算編制的主觀性較強。同時，在編制過程中，由于時間短、任務(wù)重，財務(wù)部門通常無法及時溝通和掌握其他部門的相關(guān)資料和實際情況，導(dǎo)致在編制預(yù)算時不合理規(guī)劃和分配財政資金。

在項目申報時，部分單位只注重資金的申請，缺少項目的可行性論證，從而使得在項目資金使用時和年初預(yù)算有極大的出入。政府采購預(yù)算是預(yù)算單位為保障下一年度工作正常進行而開展的采購計劃。在實際執(zhí)行過程中，單位采購部門和預(yù)算部門沒有銜接一致，同步編制預(yù)算，導(dǎo)致實際采購時資金沒有得到相應(yīng)保障，或者采購時，采購貨物沒有相應(yīng)的財政部門下批的確認書，使采購流程滯緩。

（三）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

預(yù)算執(zhí)行是完成相應(yīng)的法定程序申請和財政指標批復(fù)后，預(yù)算單位根據(jù)計劃安排來實施和支付資金的過程。目前，部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時，由于缺乏剛性約束、部門之間信息溝通渠道不暢和職責權(quán)限不明晰等原因，常常未經(jīng)財政審批，隨意調(diào)整開支項目經(jīng)費，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行脫離計劃。同時，預(yù)算執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)問題，相關(guān)人員相互推卸責任，嚴重滯緩預(yù)算執(zhí)行進度。

（四）預(yù)算監(jiān)控不到位

我國部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏相對完善的外部以及內(nèi)部監(jiān)督機制，財政資金使用不合理，濫用和浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。目前，我國國庫集中支付基本采用直接和授權(quán)兩種支付方式。除了直接支付外，部分單位在授權(quán)支付時存在專項資金挪用等違規(guī)現(xiàn)象，事后監(jiān)控基本也很難發(fā)現(xiàn)這些問題。另外，當前，我國行政事業(yè)單位基本沒有一套行之有效的預(yù)算執(zhí)行激勵措施和責任追究機制，對在實際預(yù)算執(zhí)行過程中造成的失誤或者資金隨意挪動等違規(guī)現(xiàn)象，單位內(nèi)部缺乏約束和控制，影響財政資金的使用效率。

（五）預(yù)算績效跟蹤和評價流于形式

績效跟蹤和評價是財政資金在執(zhí)行過程中的反饋，是績效管理的核心。充分利用績效跟蹤評價功能，能夠提升整個單位資金的使用效率和效益。但是在現(xiàn)實中，部分行政事業(yè)單位的績效跟蹤力度不足，導(dǎo)致項目的實際支出和計劃嚴重不符，年底國庫支付壓力增大。同時，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行完成后，為應(yīng)付財政部門的檢查要求，全權(quán)委托第三方中介機構(gòu)對本單位的實際支付情況，特別是專項資金的產(chǎn)出和結(jié)果實行績效跟蹤及評價。對于評價結(jié)果沒有進行定期的反饋、整改和提升，使得整個績效跟蹤和評價流于形式。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）建立完善預(yù)算管理制度

建立并不斷完善一套有效的預(yù)算管理制度，是保障預(yù)算管理工作有序開展的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位作為財政資金使用的主體，對科學(xué)、合理的預(yù)算管理制度的制定和執(zhí)行起著非常重要的推動作用。行政事業(yè)單位對部門預(yù)算應(yīng)建立起相應(yīng)的審核審批機制，特別是對于項目預(yù)算，要進行可行性分析，并提供詳細的依據(jù)，從而使預(yù)算管理的質(zhì)量得到本質(zhì)提升。預(yù)算管理要落實到人，建立相應(yīng)的責任制，對于在編制、執(zhí)行中發(fā)生的違規(guī)問題通過追溯機制追查到個人。這樣不僅可以有效地避免權(quán)責不明、資金挪用、資金占用等問題，而且也可以提高預(yù)算資金的綜合利用效率。

（二）規(guī)范預(yù)算編制方法

實踐結(jié)果證明，傳統(tǒng)的增量預(yù)算法已經(jīng)無法滿足日益復(fù)雜的預(yù)算管理工作的要求。因此，在預(yù)算編制時，財務(wù)部門一方面要加強同單位內(nèi)部其他部門之間的交流，增強預(yù)算信息的精確性和實時性;另一方面可以采用立項評審方式，借助信息化技術(shù)優(yōu)化單位內(nèi)部資源配置，最大限度增強預(yù)算管理的有效性和說服力。同時，要結(jié)合單位目前的實際狀況，多層次、多方位統(tǒng)籌和考慮部門之間的利益關(guān)系，優(yōu)化配置有限資金，為預(yù)算工作的順利開展提供有效保證。對于專項資金的申報，要嚴格審查項目的可行性，避免盲目追求財政資金的最大化。對于政府采購預(yù)算，財務(wù)部門需加強同國資部門、采購需求部門的溝通，對下一年度的采購計劃盡量細化量化，做到最大程度上與預(yù)算保持一致。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行過程規(guī)范化

行政事業(yè)要解決預(yù)算執(zhí)行過程中存在的不規(guī)范不嚴謹問題，就要加強預(yù)算管理執(zhí)行內(nèi)容和進度的剛性約束，明確預(yù)算規(guī)劃，必要時在一定范圍內(nèi)公布，從而防止執(zhí)行人員隨意更改預(yù)算支出用途，同時也能預(yù)防超支現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前，預(yù)算管理工作整體而言比較復(fù)雜，在執(zhí)行中即使發(fā)現(xiàn)了問題，相關(guān)工作人員會互相推卸，從而導(dǎo)致執(zhí)行力不足等狀況。所以，我們要采取責任到人的制度，明確工作任務(wù)和工作目標，落實各項目的工作細節(jié)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，就能夠快速找出直接責任人。這樣不僅能夠激發(fā)相關(guān)工作人員的工作熱情和工作責任感，提升主觀能動性，而且節(jié)省了時間成本，保障了各個環(huán)節(jié)的順利進行。這是從問題的根源處理執(zhí)行力不嚴謹?shù)膯栴}，讓行政事業(yè)單位的預(yù)算工作有組織、有效率地增強執(zhí)行力和管理能力。

（四）加強預(yù)算資金監(jiān)管

有力的內(nèi)部和外部監(jiān)督是預(yù)算順利執(zhí)行的有效保障。財務(wù)部門應(yīng)嚴格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)和支付制度，嚴禁挪用和擠占預(yù)算經(jīng)費，避免隨意更改經(jīng)費用途。各級財政部門通過國庫集中支付系統(tǒng)總體監(jiān)督單位預(yù)算資金的使用情況，對于發(fā)現(xiàn)的挪用現(xiàn)象應(yīng)嚴肅處理。預(yù)算單位如確實存在資金用途變更需求，應(yīng)嚴格按照規(guī)范的審批流程進行報批，待審核同意后再進行資金的分配使用。政府部門應(yīng)完善預(yù)算公開制度，使公眾能夠更好地了解行政事業(yè)單位預(yù)算及其實際執(zhí)行情況，發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用，從而遏制違法亂紀和貪污腐敗行為。另外，作為單位內(nèi)部獨立的監(jiān)督機構(gòu)，各級行政事業(yè)單位的審計部門應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。內(nèi)審部門應(yīng)制定行之有效的單位內(nèi)部審計制度，嚴格把關(guān)資金使用質(zhì)量，并定期和不定期地對預(yù)算資金的使用情況進行檢查。對于發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時糾正整改，對于嚴重的違法違規(guī)現(xiàn)象，追究相關(guān)人員的責任，從而全面有效地監(jiān)督單位的經(jīng)濟活動，保障單位預(yù)算順利執(zhí)行。

（五）加大預(yù)算跟蹤力度和績效評價功能應(yīng)用力度

加大預(yù)算的跟蹤力度能夠動態(tài)了解和掌握財政資金績效目標的實現(xiàn)程度、實施進程和支出執(zhí)行進度等，能夠輔助財務(wù)部門更合理地統(tǒng)籌和科學(xué)分配資金，提升行政事業(yè)單位資金使用效益，增強部門預(yù)算管理能力。行政事業(yè)單位應(yīng)積極開展績效評價，并逐步完善評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，真正將績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高財政資金使用質(zhì)量。對預(yù)算績效管理工作開展不力、財政資金執(zhí)行績效未能達到預(yù)期標準的部門及其責任人員進行績效問責，加快建立“花錢必問效、無效必問責”的倒逼機制，使績效評價真正起到反饋的作用。

四、結(jié)語

建立和實行完善的行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度，對于提高各級單位項目資金的使用效率具有極其重要的意義。本文指出，我國各級行政事業(yè)單位在預(yù)算管理上普遍存在預(yù)算管理制度不完善、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、預(yù)算監(jiān)控不到位、預(yù)算績效跟蹤和評價流于形式等問題，并從行政事業(yè)單位管理的角度，提出了一系列具體的改進措施和辦法。本文的建議對行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高具有普遍的效果和借鑒意義。

（作者單位為臺州市公安局）

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