政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的悖論

陳鋒　侯同佳

一、引言

2014年，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，財(cái)政部、民政部和工商總局聯(lián)合出臺(tái)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》。各地基層政府響應(yīng)號(hào)召，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作方式，促進(jìn)社區(qū)與社會(huì)組織對(duì)接，以期實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的多元主體協(xié)同治理。在此背景下，中國(guó)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也獲得了前所未有的發(fā)展空間與發(fā)展機(jī)會(huì)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2018年度中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2018年底，各地共成立社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)9793家。[1]讓社會(huì)工作更好地參與社會(huì)治理成為政學(xué)兩界共同的期待，政府希望借此優(yōu)化基層治理體系，而學(xué)界則希望社工機(jī)構(gòu)與政府形成“嵌入”型政府-社會(huì)關(guān)系。

作為一種處理政社關(guān)系的路徑，嵌入模式源自國(guó)家與社會(huì)這一理論框架，多元主義和法團(tuán)主義則是基于這一框架的兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性理論。前者認(rèn)為利益多元的社會(huì)中存在不同的競(jìng)爭(zhēng)性群體，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)空間對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡與約束;后者則認(rèn)為社會(huì)的自主活動(dòng)不足以形成秩序，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于市民社會(huì)參與的控制，以及國(guó)家與社會(huì)之間制度化的聯(lián)系渠道。[2]隨著理論和經(jīng)驗(yàn)研究的推進(jìn)，一些學(xué)者對(duì)這兩種理論對(duì)于中國(guó)基層治理體系中各主體間關(guān)系的適用性產(chǎn)生了懷疑。

首先，這兩個(gè)理論雖然可為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新提供一種初步的分析框架和認(rèn)知路徑，卻無(wú)力在中觀層面揭示社會(huì)管理實(shí)踐中諸多組織機(jī)制間的復(fù)雜因果鏈條和微妙互動(dòng)關(guān)系。[3]其次，兩個(gè)理論在適用性和本土化方面均存在問(wèn)題，諸如公民社會(huì)等理論概念，在實(shí)踐中無(wú)法適應(yīng)中國(guó)的制度和文化環(huán)境。[4]最后，國(guó)家與社會(huì)理論框架對(duì)“嵌入”的探討，不應(yīng)只限于單向度的國(guó)家性組織與社會(huì)性組織[5]間的互動(dòng)和聯(lián)系，也要顧及不同國(guó)家性組織之間（如各級(jí)政府之間）、不同社會(huì)性組織之間（如社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會(huì)之間）的互動(dòng)和聯(lián)系，因?yàn)槿魏我氐募尤?、退出或變化都?huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)治理系統(tǒng)發(fā)生變動(dòng)。目前，多數(shù)研究并沒(méi)有注意到國(guó)家性組織和社會(huì)性組織內(nèi)部的層次性和差異性，因而難以展現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的全貌。

在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文試圖呈現(xiàn)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)治理體系的過(guò)程、機(jī)制與效果，分析街道、社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)三者間的互動(dòng)關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制，并希望借此重新審視社會(huì)性組織本身的主動(dòng)性和異質(zhì)性，考察各類(lèi)社會(huì)性組織對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的塑造作用。

二、貌合神離：社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的特征

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在社區(qū)的推行，意味著社區(qū)治理主體以及不同主體的角色都將發(fā)生一定變化，尤其是社區(qū)黨居站與社會(huì)組織需要明確自身的角色定位。然而，二者的關(guān)系更多是由黨居站的上級(jí)部門(mén)與購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織項(xiàng)目的政府確定的。

從實(shí)地調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)黨居站具有一定的互補(bǔ)性。社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)政府服務(wù)，主要是以項(xiàng)目制的形式開(kāi)展社區(qū)服務(wù)與活動(dòng)，減輕社區(qū)黨居站的工作負(fù)擔(dān)，以及實(shí)現(xiàn)部分社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。但街道對(duì)外生性的社工機(jī)構(gòu)的定位，仍然是輔助性、臨時(shí)性的;而社區(qū)作為高度依附于政府的“準(zhǔn)政府組織”，仍然承擔(dān)了政府的主要行政工作與政治任務(wù)。換言之，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并非弱化黨居站的行政職能，相反可能加速黨居站的行政化，客觀上固化了原有的“街道-社區(qū)黨居站-居民”這一自上而下的社區(qū)治理體系。

與“分類(lèi)控制”[6]不同，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)日益成為一種新型治理模式的背景下，政府對(duì)社會(huì)組織并非簡(jiǎn)單的管理與控制，而是采取“選擇性吸納”機(jī)制，鼓勵(lì)具有專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力的社會(huì)組織參與社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)，形成對(duì)既有社會(huì)治理體系的有益補(bǔ)充。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，社工機(jī)構(gòu)分擔(dān)了社區(qū)黨居站在開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)方面的任務(wù)，提出了更豐富且具有創(chuàng)新性的活動(dòng)方案，吸引了部分社區(qū)民眾的參與。但值得反思的是，社工機(jī)構(gòu)并未實(shí)質(zhì)性地嵌入社區(qū)，這表現(xiàn)在以下四方面：

第一，社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)的存在極不穩(wěn)定，人員流動(dòng)性也很大。社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)圍繞政府所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目發(fā)生聯(lián)系，而項(xiàng)目以政府政策導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)招標(biāo)，因此一旦政府決定不再購(gòu)買(mǎi)該項(xiàng)服務(wù)，且該機(jī)構(gòu)未有其他項(xiàng)目可以在這一社區(qū)跟進(jìn)時(shí)，社工機(jī)構(gòu)便只能撤離社區(qū)。此外，社會(huì)工作者工資低導(dǎo)致人員流動(dòng)頻繁，這也造成社工與社區(qū)的對(duì)接難以常態(tài)化，甚至引發(fā)社區(qū)居民的不滿(mǎn)。以筆者調(diào)研的海品社區(qū)開(kāi)展的“創(chuàng)享計(jì)劃”[7] （該項(xiàng)目是S區(qū)近年來(lái)在所轄街區(qū)開(kāi)展推動(dòng)社區(qū)自治的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目）為例，該項(xiàng)目提案人對(duì)社工機(jī)構(gòu)工作人員的流動(dòng)性大十分不滿(mǎn)：“和鳴社工機(jī)構(gòu)都不知道來(lái)多少人了，也就站點(diǎn)負(fù)責(zé)人郝億待的時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)，其他的一般待一年就走了?！?/p>

第二，社區(qū)居民與社區(qū)工作者對(duì)社工機(jī)構(gòu)缺乏信任感。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)仍是新鮮事物且穩(wěn)定性差，這主要表現(xiàn)在居民對(duì)社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度很低，從而難以建立信任關(guān)系。筆者參與開(kāi)展“創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目活動(dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，只有項(xiàng)目提案人（都是居民精英）知曉和鳴社工機(jī)構(gòu)，并能說(shuō)出機(jī)構(gòu)站點(diǎn)負(fù)責(zé)人的名字，但并不知道社工機(jī)構(gòu)到底是做什么的;部分居民只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)和鳴社工機(jī)構(gòu)的名字，也說(shuō)不清楚社工機(jī)構(gòu)是做什么的，很多居民甚至根本沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)“和鳴”二字。不僅如此，社區(qū)工作者對(duì)社工機(jī)構(gòu)也缺乏信任感，從社區(qū)主任、副書(shū)記到對(duì)接社工機(jī)構(gòu)的普通社區(qū)工作者，大都認(rèn)為社工機(jī)構(gòu)是來(lái)“圈錢(qián)”的，甚至表示社區(qū)與社工機(jī)構(gòu)對(duì)接不僅增加工作負(fù)擔(dān)，也未能為社區(qū)治理帶來(lái)多少實(shí)質(zhì)性改變。

社工機(jī)構(gòu)尚未成為社區(qū)治理不可或缺的一環(huán)

第三，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)更加關(guān)注項(xiàng)目策劃的目標(biāo)而非居民的需求。從調(diào)查來(lái)看，社工機(jī)構(gòu)通常首先以機(jī)構(gòu)生存作為承接項(xiàng)目的核心目標(biāo)，更看中項(xiàng)目實(shí)施的效率與結(jié)項(xiàng)效果，并不關(guān)注社區(qū)黨居站和居民是否喜愛(ài)這個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目能否真正滿(mǎn)足居民的需求，解決居民問(wèn)題。這就導(dǎo)致一些項(xiàng)目與社區(qū)需求、社區(qū)問(wèn)題脫節(jié)的現(xiàn)象。例如和鳴社工機(jī)構(gòu)在K街道的站點(diǎn)負(fù)責(zé)人表示：“機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目的要求做完了項(xiàng)目，各個(gè)指標(biāo)都達(dá)到了，按說(shuō)可以不再繼續(xù)做服務(wù)，可以結(jié)項(xiàng)了。但是社區(qū)居委會(huì)和居民們不愿意啊，非得按照結(jié)項(xiàng)時(shí)間來(lái)算，可是我們的服務(wù)已經(jīng)達(dá)標(biāo)了啊，所以沒(méi)有必要繼續(xù)做?！?/p>

第四，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)僅僅參與所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目，不參與社區(qū)的重大事件決策和民生事務(wù)管理工作。具體來(lái)講，社工機(jī)構(gòu)不出席社區(qū)黨委、居民委員會(huì)的換屆選舉活動(dòng)，不參加任何與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的社區(qū)會(huì)議，與社區(qū)交流的范圍限定在對(duì)接項(xiàng)目、開(kāi)展活動(dòng)和提供服務(wù)上。

綜上可見(jiàn)，社工機(jī)構(gòu)尚未成為社區(qū)治理不可或缺的一環(huán)。相反，社區(qū)居民和社區(qū)工作者卻切實(shí)感受到社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理帶來(lái)的一些負(fù)面作用，這進(jìn)一步阻礙了社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

三、有意的脫嵌：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)間的互動(dòng)

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，作為一種自上而下、由外向內(nèi)逐步推行的新型治理模式，最終難以有效地嵌入社區(qū)治理體系。但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)的行為邏輯以及二者間的互動(dòng)機(jī)制，形塑了社區(qū)治理的新樣態(tài)。

（一）服務(wù)市場(chǎng)化：社工機(jī)構(gòu)作為嵌入主體的外生性

在“服務(wù)社會(huì)化”的愿景下，政府期待社會(huì)組織提供具有公益性和非營(yíng)利性的服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)往往走向“服務(wù)市場(chǎng)化”。在相關(guān)政策越來(lái)越規(guī)范的情況下，社會(huì)組織選擇遵照市場(chǎng)邏輯行事，通過(guò)保證項(xiàng)目達(dá)標(biāo)，拿到盡可能大和多的項(xiàng)目，獲得更多收益。服務(wù)市場(chǎng)化雖然可以激勵(lì)社工機(jī)構(gòu)積極發(fā)掘新項(xiàng)目，改善社區(qū)治理現(xiàn)狀。但優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)過(guò)分關(guān)注自身生存和經(jīng)濟(jì)收益，忽略了滿(mǎn)足居民需求的公益目標(biāo)。如此一來(lái)，社工機(jī)構(gòu)最終無(wú)法嵌入社區(qū)，社區(qū)居民和黨居站對(duì)社工機(jī)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生疏離感，優(yōu)化社會(huì)治理體系的初心也難以實(shí)現(xiàn)。以社工站點(diǎn)負(fù)責(zé)人與社區(qū)主任在實(shí)施“創(chuàng)享計(jì)劃”上的認(rèn)識(shí)差異為例。和鳴社工機(jī)構(gòu)的站點(diǎn)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“最近XX機(jī)構(gòu)的‘創(chuàng)享計(jì)劃做得不錯(cuò)，不是一年一個(gè)項(xiàng)目，而是一個(gè)季度主打一件事，這樣做項(xiàng)目效率高?！倍鐓^(qū)主任則指出：“那不行，那樣做項(xiàng)目太頻繁了，而且活動(dòng)不能持續(xù)?！?p>

我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展仍處于起步階段，多數(shù)社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金主要來(lái)自政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)

當(dāng)然，社會(huì)組織的服務(wù)市場(chǎng)化導(dǎo)向，與其所處的發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境緊密相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展仍處于起步階段，資源來(lái)源單一，籌集和整合社會(huì)資源的能力不足，多數(shù)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金主要來(lái)自政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。 [8]在社會(huì)組織繁多，項(xiàng)目數(shù)量較少的情況下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使得社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)性提高，維持機(jī)構(gòu)生存成為社工機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。在向政府“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”成為社工機(jī)構(gòu)的第一要?jiǎng)?wù)的情況下，社工機(jī)構(gòu)和政府的關(guān)系便被機(jī)構(gòu)理解為“供需關(guān)系”。如一位社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人所言：“作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方的政府想做公益，于是通過(guò)各社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目策劃書(shū)預(yù)測(cè)實(shí)施效果，購(gòu)買(mǎi)某些社工機(jī)構(gòu)服務(wù)，為社區(qū)購(gòu)買(mǎi)‘產(chǎn)品;社工機(jī)構(gòu)作為服務(wù)提供方，以服務(wù)口碑和完備的項(xiàng)目策劃書(shū)為籌碼推銷(xiāo)自己的服務(wù)，向政府‘賣(mài)產(chǎn)品，替政府做公益?！碑?dāng)社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目策劃書(shū)符合政府的預(yù)期時(shí)，買(mǎi)賣(mài)雙方即達(dá)成協(xié)議，社工機(jī)構(gòu)就開(kāi)始按照項(xiàng)目策劃書(shū)提供服務(wù)。在項(xiàng)目完成時(shí)，政府根據(jù)項(xiàng)目策劃書(shū)與能夠證明實(shí)施效果的材料進(jìn)行比對(duì)，如果達(dá)到目標(biāo)甚至超過(guò)預(yù)期，就說(shuō)明供給方提供了一款好“產(chǎn)品”。否則終止交易，政府也不再購(gòu)買(mǎi)該社工機(jī)構(gòu)的“產(chǎn)品”。

然而，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在承接和運(yùn)作政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)的市場(chǎng)化導(dǎo)向，與社區(qū)對(duì)項(xiàng)目和社工機(jī)構(gòu)的期望形成了巨大落差，使得社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)間產(chǎn)生較大的隔閡，增加了社區(qū)對(duì)社工機(jī)構(gòu)的不信任，進(jìn)而影響了社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)黨居站、居民間的深層次社會(huì)關(guān)系的建立，也因此難以形成實(shí)質(zhì)性的嵌入式社區(qū)治理體系。

（二）項(xiàng)目事本化：項(xiàng)目制作為嵌入手段的工具性

在籌集和實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程中，面對(duì)兼具情感性關(guān)系和工具性關(guān)系的熟人網(wǎng)絡(luò)和工作場(chǎng)域，社工機(jī)構(gòu)需要嵌入已有的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)正式和非正式的平臺(tái)建構(gòu)新的熟人網(wǎng)絡(luò)，獲得長(zhǎng)期適應(yīng)的能力，從而更好地提供服務(wù)。[9]然而，在實(shí)踐中，社工機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)的手段是項(xiàng)目制，聯(lián)結(jié)兩者的主要紐帶是短期市場(chǎng)契約。項(xiàng)目制和市場(chǎng)契約的事本主義性質(zhì)，阻礙了社工機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)治理體系。所謂事本主義，即主張就事論事，只觸及行政體制的工具性層面而非既有體制。一方面，社工機(jī)構(gòu)并非以人為本，增進(jìn)人的福利，而是在實(shí)施項(xiàng)目中以考核為目標(biāo)，以達(dá)標(biāo)為動(dòng)力;另一方面，為保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和效率，社工機(jī)構(gòu)僅因事務(wù)與社區(qū)居民建立聯(lián)系、產(chǎn)生互動(dòng)，這些行為取向幾乎貫穿于項(xiàng)目承接、實(shí)施與結(jié)項(xiàng)評(píng)估的各個(gè)過(guò)程當(dāng)中。

從項(xiàng)目承接來(lái)看，服務(wù)項(xiàng)目的有無(wú)、方向、大小和多少，都與政府的政策導(dǎo)向有關(guān)。當(dāng)政策導(dǎo)向發(fā)生變化，政府的資金投入就會(huì)發(fā)生變化。因此在并未明確提出要改革社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，而是僅僅致力于“職能互補(bǔ)化”的背景下，項(xiàng)目制形式實(shí)際上限定了社工機(jī)構(gòu)的行動(dòng)范圍，使其在社區(qū)治理中只能扮演輔助性角色。而社工機(jī)構(gòu)在上級(jí)政府手中獲取項(xiàng)目，并通過(guò)政府的逐級(jí)壓力傳遞，獲得了社區(qū)黨居站的工作支持。這就使得社工機(jī)構(gòu)不需要與社區(qū)建立私人關(guān)系和情感聯(lián)系，也能開(kāi)展基礎(chǔ)性的項(xiàng)目工作。

在社工機(jī)構(gòu)工作人員看來(lái)，項(xiàng)目實(shí)施若受到情感影響，服務(wù)工作就可能會(huì)被私人關(guān)系左右，難以按照預(yù)先設(shè)定的方案執(zhí)行，質(zhì)量難以得到保障。而且，私人關(guān)系還可能會(huì)使社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)額外工作，從而影響到既定工作量和效果的達(dá)成。因此，工作人員往往選擇盡量避免與社區(qū)建立太過(guò)緊密的聯(lián)系。一位社工機(jī)構(gòu)站點(diǎn)負(fù)責(zé)人毫不避諱地說(shuō)：“‘談錢(qián)不傷感情，談感情才傷感情。用錢(qián)說(shuō)話(huà)的時(shí)候，讓我給你做一件事情，我就幫你做一件，沒(méi)有情感影響，服務(wù)可以按照預(yù)先設(shè)定的方案做，以客觀的心態(tài)介入，質(zhì)量可以得到保證;但用感情說(shuō)話(huà)就麻煩了，讓我給你做十件事情，我礙著關(guān)系也都不得不做，拿不到錢(qián)不說(shuō)，服務(wù)也不一定能按照策劃做，質(zhì)量也不一定能得到保證?！?/p>

從項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)估來(lái)看，目標(biāo)管理責(zé)任制作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)的主要手段，使得社工機(jī)構(gòu)按照政府的要求嚴(yán)格行事。在當(dāng)前的評(píng)估體系中，政府往往聚焦于可見(jiàn)的、可測(cè)量的指標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施的效果主要依賴(lài)于社工機(jī)構(gòu)提交上來(lái)的諸如照片、簽到表等評(píng)估材料，而對(duì)社工機(jī)構(gòu)促進(jìn)社區(qū)善治的實(shí)質(zhì)效果卻難以判斷。這就導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中，以評(píng)估指標(biāo)作為行動(dòng)指南，更加關(guān)注項(xiàng)目效果能否達(dá)到指標(biāo)，并且側(cè)重形式化的呈現(xiàn)，而非與社區(qū)居民實(shí)際的關(guān)系聯(lián)結(jié)，進(jìn)而影響到社區(qū)對(duì)社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度。

最終，政府以項(xiàng)目制為手段購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)生了兩種截然不同卻相伴而行的后果：一方面，政府在社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)上的巨大資源以及政策自主性的投入，展現(xiàn)出促成性效應(yīng)，即政府通過(guò)項(xiàng)目制引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)與發(fā)展方向;而更值得注意的是，政府設(shè)定的各種評(píng)估制度以及對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)控，也容易產(chǎn)生約制性效應(yīng)，社工機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)項(xiàng)目制定規(guī)范的服務(wù)行為，進(jìn)行應(yīng)對(duì)。[10]

（三）利益內(nèi)部化：社區(qū)作為嵌入對(duì)象的排他性

社區(qū)居民作為社區(qū)治理的主體和受益者，對(duì)社區(qū)事務(wù)最為關(guān)心。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下，社區(qū)分配利益的空間卻受到了極大限制。不過(guò)，社區(qū)也并非只是被動(dòng)接受來(lái)自外界的影響，它也會(huì)嘗試在合法范圍內(nèi)主動(dòng)參與，獲取并留存更多利益。

社區(qū)自治作為社區(qū)黨居站的重要工作，需要充足的資金作為支撐。社工機(jī)構(gòu)作為一種外生組織具有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性，其市場(chǎng)化、盈利化導(dǎo)向使社區(qū)難以消除對(duì)其產(chǎn)生的不信任感。為此，在無(wú)法扭轉(zhuǎn)既有體制格局的情況下，社區(qū)萌生出自己創(chuàng)辦社工機(jī)構(gòu)的想法，以減少外部組織從社區(qū)資源“分一杯羹”，實(shí)現(xiàn)利益內(nèi)部化。當(dāng)然，受制于年齡、精力、受教育程度等因素的影響，社區(qū)工作者或社區(qū)居民自身注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)，直接對(duì)接政府的項(xiàng)目，并不常見(jiàn)。這更多只是反映了社區(qū)對(duì)社工機(jī)構(gòu)的反感甚至不配合，但通過(guò)與社區(qū)有密切關(guān)聯(lián)的社工機(jī)構(gòu)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)利益內(nèi)部化則是一種新的趨勢(shì)。

對(duì)于社區(qū)計(jì)劃自己注冊(cè)成立組織、承接項(xiàng)目的提議，社工機(jī)構(gòu)不僅并未強(qiáng)烈抵制，反而對(duì)此持支持態(tài)度，甚至為社區(qū)介紹經(jīng)驗(yàn)并出謀劃策。這一吊詭的態(tài)度并非體現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)的“大度”，而是其已有應(yīng)對(duì)的策略。郝億說(shuō)：“如果社區(qū)真的申請(qǐng)注冊(cè)了社會(huì)組織，以社區(qū)居民的現(xiàn)有能力和素質(zhì)勢(shì)必要請(qǐng)督導(dǎo)幫忙，到時(shí)候我們就不是一線社工的身份了，而是督導(dǎo)的身份。政府購(gòu)買(mǎi)督導(dǎo)服務(wù)的費(fèi)用要比普通社工多很多，所以以后我們就可以不像現(xiàn)在這么累地做項(xiàng)目，還能拿到更多的費(fèi)用?！鄙绻C(jī)構(gòu)意圖從社工服務(wù)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯绻ざ綄?dǎo)，并獲取更高的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目費(fèi)用。這樣的變化在客觀上同樣促進(jìn)了社區(qū)利益的內(nèi)部化，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了原有的“街道-社區(qū)黨居站-居民”的治理體系，社工機(jī)構(gòu)也離嵌入社區(qū)治理體系的目標(biāo)更加遙遠(yuǎn)。

社工機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)治理體系互動(dòng)關(guān)系圖

綜上所述，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策環(huán)境中，社會(huì)組織與政府、社區(qū)的合作，為社區(qū)治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)了新契機(jī)?；鶎诱畬?duì)社會(huì)組織的政策態(tài)度，從原來(lái)的“分類(lèi)控制”向“選擇性吸納”轉(zhuǎn)變，在依賴(lài)居委會(huì)落實(shí)行政事務(wù)的同時(shí)，引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目、提供服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)。但社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)并非完全受行政權(quán)力擺布，相反他們基于或公或私的利益考量，采取種種行動(dòng)反塑著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。其中，作為嵌入主體的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，遵循服務(wù)市場(chǎng)化的邏輯，最大程度地利用了項(xiàng)目制的事本化和工具化特性;而作為嵌入對(duì)象的社區(qū)，則以利益內(nèi)部化的方式，應(yīng)對(duì)社區(qū)服務(wù)的轉(zhuǎn)型。社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)雖然在立場(chǎng)、目標(biāo)、行為邏輯等方面均存在明顯差異，但是兩者的態(tài)度和行為都導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)保持在若即若離的狀態(tài)。這種狀態(tài)，并非單純的合作或?qū)梗窃谡畡澏ǖ暮戏ㄐ袆?dòng)范圍內(nèi)，即在政府提倡的職能互補(bǔ)的定位下，以各方利益或需求滿(mǎn)足最大化的原則行事。由此，就必然形成了社工機(jī)構(gòu)“有意的”脫嵌于社區(qū)治理體系。

四、余論：社會(huì)工作機(jī)構(gòu)如何嵌入社區(qū)治理體系？

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)治理體系，主要有以下兩種方式：一是社區(qū)以崗位制的形式，將專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者吸納進(jìn)街區(qū)網(wǎng)絡(luò);二是社會(huì)組織以項(xiàng)目制的形式承接社區(qū)服務(wù)。相關(guān)研究表明，前者通常因?yàn)閺?fù)雜的權(quán)力關(guān)系而難以發(fā)揮作用。[11]本文則表明，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目制進(jìn)入社區(qū)，雖然取得了一定的成效，但它們難以真正嵌入社區(qū)治理體系，也是不可否認(rèn)的事實(shí)。

從實(shí)踐層面來(lái)講，嵌入作為社區(qū)治理創(chuàng)新的一種路徑，面臨著諸多困境。雖然社會(huì)組織與社區(qū)治理體系存在若即若離的互動(dòng)關(guān)系，但并未阻礙社工機(jī)構(gòu)為社區(qū)提供基本的社區(qū)活動(dòng)服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)了部分社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。但是，政府向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效率如何評(píng)估？社會(huì)組織是否僅僅止于這一角色和功能？如何提升社工機(jī)構(gòu)提供社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)化，并最大程度滿(mǎn)足社區(qū)居民需求或解決社區(qū)問(wèn)題？

當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)仍然是社區(qū)治理的重要路徑，加快改進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的體制機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。為此，首先，要增強(qiáng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的穩(wěn)定性，對(duì)于居民滿(mǎn)意度較高的社工機(jī)構(gòu)，應(yīng)使其盡可能扎根社區(qū)，提供長(zhǎng)效化的服務(wù);其次，要強(qiáng)化以居民需求滿(mǎn)足與社區(qū)問(wèn)題解決為導(dǎo)向的評(píng)估機(jī)制，防止評(píng)估形式主義化，更不能將評(píng)估異化為新的利益爭(zhēng)奪場(chǎng)。針對(duì)社區(qū)內(nèi)部利益化的問(wèn)題，我們首先應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)并挖掘社區(qū)黨居站在與居民的親和性以及在地化方面的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)社區(qū)本身的主體性與能動(dòng)性，拓展社區(qū)自主運(yùn)作部分公共服務(wù)資金的空間，提升社區(qū)的動(dòng)員能力與自治能力，同時(shí)也要警惕可能存在的社區(qū)權(quán)力尋租問(wèn)題。

最后，值得一提的是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下，雖然出現(xiàn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的導(dǎo)向，但通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)性組織的“選擇性吸納”，政府仍然保證了自身在此領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。但與此同時(shí)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和以利益內(nèi)部化為導(dǎo)向的社區(qū)，在互動(dòng)過(guò)程中形成的若即若離的狀態(tài)，也消解了政府的部分預(yù)定目標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，以及社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)性改善?；鶎庸卜?wù)供給體系如何優(yōu)化，多元主體如何共同參與社區(qū)治理依然是有待解決的難題。

作者單位：北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部社會(huì)科學(xué)學(xué)院、北京社會(huì)管理研究基地

（責(zé)任編輯：鄭濤）

注釋?zhuān)?/b>

[1] 中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)：《2018年度中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展報(bào)告發(fā)布》，參見(jiàn)公益時(shí)報(bào)網(wǎng)：http：//www.gongyishibao.com/html/yaowen/16252.html。

[2] 劉安：《市民社會(huì)？ 法團(tuán)主義？——海外中國(guó)學(xué)關(guān)于改革后中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究述評(píng)》，載《文史哲》2009年第5期。

[3] 李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問(wèn)題—一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，載《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。

[4] 祖密密：《“公民社會(huì)”思潮及其理論和實(shí)踐誤區(qū)》，載《探索》2018年第2期。

[5] 為避免概念混淆，“社會(huì)性組織”指包括居委會(huì)、工會(huì)等準(zhǔn)政府組織在內(nèi)的所有相對(duì)于國(guó)家領(lǐng)域的社會(huì)領(lǐng)域中的組織，是廣義的“社會(huì)組織”概念;以區(qū)別于狹義的“社會(huì)組織”概念，即在社會(huì)轉(zhuǎn)型期由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。參見(jiàn)王名：《走向公民社會(huì)——我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

[6] 康曉光、韓恒：《分類(lèi)控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。

[7] “創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目是S區(qū)近年來(lái)在所轄街區(qū)開(kāi)展推動(dòng)社區(qū)自治的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。各街道以項(xiàng)目制引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)，使其與社區(qū)對(duì)接，鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民開(kāi)展與社區(qū)治理有關(guān)的提案，并為遴選后的提案提供資金支持，以提升社區(qū)居民的社區(qū)參與意識(shí)和能力，實(shí)現(xiàn)三社聯(lián)動(dòng)。另外，按照學(xué)術(shù)慣例，本研究中的所有人名與地名均為化名。

[8] 宗君：《P市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)管理現(xiàn)狀研究——以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展為視角》，載殷星辰編：《北京藍(lán)皮書(shū)：北京社會(huì)治理發(fā)展報(bào)告（2015—2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第17～29頁(yè)。

[9] 張超、朱俊瑞：《社會(huì)組織合法性的雙重面相及其生成邏輯——基于杭州6家“引領(lǐng)型”社會(huì)服務(wù)組織的分析》，載《浙江學(xué)刊》2018年第1期。

[10] 徐盈艷、黃曉星：《促成與約制：制度嵌入性視角下的社會(huì)組織發(fā)展——基于廣東五市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐》，載《新視野》2015年第5期。

[11] 朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，載《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。