“馴服”行政？

一、大國(guó)行政：在擴(kuò)張與“馴服”之間

晚近百年來(lái)，在馬克斯·韋伯所言的理性化浪潮中，行政科層制成為國(guó)家治理的普遍模式。無(wú)論西方還是東方，現(xiàn)代行政在它取得統(tǒng)治的地方，不僅改造了古典意義上的官僚政治，也修正了以權(quán)力分立為底色的形式法治傳統(tǒng)，成為現(xiàn)代治理重構(gòu)的核心變量。然而，行政統(tǒng)治的內(nèi)在矛盾也日益凸顯：一方面，行政組織越龐大，權(quán)威對(duì)組織的控制就越容易被稀釋，結(jié)果是行政協(xié)調(diào)難度遞增，而決策及執(zhí)行效率遞減;[1]另一方面，行政職能越來(lái)越專，執(zhí)行權(quán)力越分越細(xì)，治理鏈條越拉越長(zhǎng)，官僚主義、治理失靈問(wèn)題也越發(fā)突出。面對(duì)這個(gè)巨大的“利維坦”，如何規(guī)訓(xùn)其桀驁乖張，激發(fā)其能動(dòng)活力，一直是世界性難題，對(duì)大國(guó)而言尤其如此。

近年來(lái)，中美兩國(guó)不約而同地把“馴服”行政作為治理變革的優(yōu)先選項(xiàng)，先后發(fā)起大規(guī)模的行政改革。這一變化既與兩國(guó)各自的政治更替形勢(shì)直接相關(guān)，也是后冷戰(zhàn)時(shí)代國(guó)家治理效能競(jìng)爭(zhēng)的最新延伸。過(guò)去數(shù)十年，政治體制及意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)逐漸從喧囂走向沉寂，一度被遮蔽的國(guó)家構(gòu)建與治理問(wèn)題——包括行政能力的塑造——重返全球政治議題的中心。 [2]在傳統(tǒng)世界秩序松動(dòng)的變局下，國(guó)家治理效能更具有競(jìng)爭(zhēng)性的政治意涵。特別對(duì)中美這兩個(gè)面臨大規(guī)模復(fù)雜治理問(wèn)題，又兼具全球競(jìng)爭(zhēng)力的超大型政治體來(lái)說(shuō)，雖然其制度有別、國(guó)情迥異，但二者的國(guó)家治理都依賴于龐大的行政系統(tǒng)，并且都不同程度地受到行政僵化和官僚主義的困擾。如何重組和優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，塑造一個(gè)政治控制適度、權(quán)能有機(jī)整合、依法高效運(yùn)行的強(qiáng)大行政體系，維持高水平的國(guó)家治理能力和對(duì)外輻射能力，是兩國(guó)都要解決的重大課題。

中國(guó)有著歷史悠久的官僚政治傳統(tǒng)，政治權(quán)威與行政官僚的互動(dòng)博弈貫穿于古今政治始終。從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)入現(xiàn)代之后，中國(guó)政治一度呈現(xiàn)為古典政治與模仿西方新官僚政治的混合形態(tài)，[3]后經(jīng)蘇俄化改造，最終形成了黨政復(fù)合型體制。在這一體制內(nèi)，執(zhí)政黨一面積極建立專業(yè)行政組織，一面以黨紀(jì)和反官僚化運(yùn)動(dòng)對(duì)其加以引導(dǎo)和控制。改革開(kāi)放以后，在由“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”的過(guò)程中，伴隨從黨政合一到黨政分開(kāi)、政治與行政相對(duì)區(qū)隔的重大變化，行政科層化的技術(shù)治理獲得了前所未有的擴(kuò)展，行政不斷吸納政治、政治日益技術(shù)化的趨勢(shì)也越發(fā)明顯。以至于一段時(shí)間內(nèi)，政治理念被科層化和技術(shù)化肢解，技術(shù)性指標(biāo)和方式往往被當(dāng)作治理目的本身，而與政治原則產(chǎn)生一定的脫節(jié);[4]與此同時(shí)，行政組織急遽膨脹，其內(nèi)部職權(quán)交疊、多頭管理、部門(mén)主義、官員腐化等問(wèn)題也不斷積累，使得技術(shù)治理本身也面臨能力內(nèi)耗和效能遞減的挑戰(zhàn)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中陷入進(jìn)退失據(jù)的被動(dòng)狀態(tài)。[5]如此，過(guò)分技術(shù)化、分解化的行政之治，不僅難以繼續(xù)為政治權(quán)威提供預(yù)想中的正當(dāng)性來(lái)源，反而容易削弱政治價(jià)值的黏合度和行政的有效性，乃至銷(xiāo)蝕權(quán)威的合法性。

而對(duì)素以有限政府理念自居的美國(guó)來(lái)說(shuō)，公共行政則一直處于矛盾之中：過(guò)去百年來(lái)，面對(duì)治理需求的井噴式增長(zhǎng)，美國(guó)人雖然內(nèi)心敵視、疑懼官僚集團(tuán)坐大，反對(duì)政府干預(yù)的呼聲不絕于耳，但實(shí)踐中卻不斷發(fā)展壯大的行政力量，將行政之手伸向社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，最終塑造出一個(gè)以大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)和壟斷性的行政管制權(quán)為特色的行政國(guó)家（Administrative State）。盡管行政國(guó)家一直面臨合法性爭(zhēng)議，但在官僚化-去官僚化-再官僚化的美國(guó)歷史循環(huán)中，它不僅獲得了螺旋上升式的成長(zhǎng)，逐漸集立法、執(zhí)行、司法等多種職能于一身，而且還在法律框架內(nèi)成熟定型。[6]這也意味著美國(guó)國(guó)家治理模式的重大轉(zhuǎn)向——傳統(tǒng)立法至上原則或司法中心論都相對(duì)謙抑，取而代之的是以行政為主導(dǎo)的現(xiàn)代政制結(jié)構(gòu)。[7]

特別在“9·11”事件和金融危機(jī)接續(xù)爆發(fā)之后，政府干預(yù)不斷強(qiáng)化，至奧巴馬時(shí)期達(dá)到了一個(gè)高峰。很多美國(guó)人擔(dān)憂，這一趨勢(shì)是對(duì)分權(quán)體制和有限政府理念的破壞，而且行政系統(tǒng)作為具有技術(shù)支配性的“獨(dú)立王國(guó)”，也在一定程度上侵蝕了總統(tǒng)權(quán)。從治理實(shí)效看，大政府、強(qiáng)干預(yù)模式雖應(yīng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)而生，但也意味著高昂的治理成本和可觀的尋租空間，反過(guò)來(lái)又會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)助于整體解決失業(yè)率上升、社會(huì)分化加劇等問(wèn)題;而一些官僚被黨派或利益團(tuán)體俘獲，甚至形成充斥腐敗污泥的“華盛頓沼澤地”（Washington Swamp），更是成為眾矢之的。這一切使得行政管制的正當(dāng)性再次受到質(zhì)疑，“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)和保守主義的回潮，很大程度上也與此相關(guān)。這也是為什么特朗普一上臺(tái)，其首席戰(zhàn)略顧問(wèn)班農(nóng)就宣布把“解構(gòu)行政國(guó)家”（Deconstruction of the Administrative State）與“推行經(jīng)濟(jì)民族主義”“保護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全”同列為三大核心政綱。

二、重塑行政：從政治重構(gòu)到技術(shù)改良

（一）政治控制：殊途同歸的重構(gòu)進(jìn)路

美國(guó)對(duì)于行政擴(kuò)張或收縮的控制，大都在總統(tǒng)主導(dǎo)、立法與司法協(xié)同的模式下完成

透視上述行政癥結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，如何重構(gòu)政治權(quán)威對(duì)行政系統(tǒng)的適度有效的控制，是當(dāng)前中美兩國(guó)都欲解決的重要問(wèn)題。美國(guó)是在既有權(quán)力架構(gòu)內(nèi)增強(qiáng)對(duì)行政國(guó)家的權(quán)限控制;中國(guó)的改革有別以往，表現(xiàn)為一場(chǎng)制度性、結(jié)構(gòu)性的黨政權(quán)力整合。

在美國(guó)現(xiàn)代行政史上，對(duì)于行政擴(kuò)張或收縮的控制，大都在總統(tǒng)主導(dǎo)、立法與司法協(xié)同的模式下完成。特朗普政府的做法也如出一轍，但總統(tǒng)所起的作用更為突出：一方面，特朗普政府一直把增強(qiáng)總統(tǒng)政治權(quán)威及其對(duì)行政的控制置于首位。在議程設(shè)置上，特朗普不按套路出牌的種種做法——例如“推特治國(guó)”，不僅為其爭(zhēng)得了政策設(shè)置主導(dǎo)權(quán)，也對(duì)建制派和行政系統(tǒng)的掣肘形成反制。在用人上，特朗普不僅頻繁更換內(nèi)閣及白宮高官，還屢屢提名新人出任聯(lián)邦獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)要職，以強(qiáng)化其對(duì)行政系統(tǒng)的掌控。在政策實(shí)施上，特朗普雖然反對(duì)奧巴馬時(shí)期的行政擴(kuò)張，但比前任更積極地繞開(kāi)國(guó)會(huì)，通過(guò)準(zhǔn)立法性的行政命令來(lái)推行政策。至2019年7月20日，特朗普在兩年半內(nèi)簽署了117份行政命令，以47份的年均簽署量，位居里根之后歷任美國(guó)總統(tǒng)之首。[8]而在其政策受阻時(shí)，他甚至不惜多次動(dòng)用宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的權(quán)力來(lái)強(qiáng)推相關(guān)議程。另一方面，特朗普政府還協(xié)調(diào)不同的政治力量，例如與一度被共和黨掌控的國(guó)會(huì)合作，從立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)上加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的規(guī)限;又如以發(fā)起訴訟、提名保守派人士出任聯(lián)邦最高法院大法官等方式，促使法院否決上任政府的部分管制政策，回調(diào)司法過(guò)于順從行政的趨勢(shì)。[9]這些都貫穿著解構(gòu)行政國(guó)家的深層邏輯：所謂解構(gòu)，并非徹底拆解、取消行政，而是適度限制行政，即通過(guò)強(qiáng)化政治控制，來(lái)相對(duì)削弱行政國(guó)家的權(quán)勢(shì)。在美國(guó)政治分化加劇的形勢(shì)下，特朗普政府勢(shì)必須要“馴服”在民主黨主政時(shí)代過(guò)度膨脹的強(qiáng)勢(shì)行政，重塑契合共和黨政治目標(biāo)的行政系統(tǒng)及其運(yùn)作方式，以確保其忠實(shí)執(zhí)行既定政策。如此解構(gòu)，實(shí)以行政權(quán)內(nèi)部調(diào)整的方式來(lái)強(qiáng)化總統(tǒng)“一元化行政”（Unitary Executive），進(jìn)而鞏固行政主導(dǎo)體制。

與美國(guó)不同，中國(guó)行政改革是作為黨政機(jī)構(gòu)改革的重要部分，被放在國(guó)家治理變革的整體視野中來(lái)設(shè)計(jì)的，因而從一開(kāi)始就涉及根本性的制度結(jié)構(gòu)變化。自2012年以來(lái)，伴隨政治復(fù)歸之勢(shì)，反“四風(fēng)”、群眾路線教育實(shí)踐、反腐巡視等行動(dòng)接續(xù)展開(kāi)，包括行政組織在內(nèi)的整個(gè)官僚體系都被納入政治重塑的軌道。此后，執(zhí)政黨逐步扭轉(zhuǎn)近40年來(lái)的黨政分開(kāi)導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而從制度上加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)黨政融合。這一黨政關(guān)系的重新定位成為新一輪機(jī)構(gòu)改革的主旨，在行政領(lǐng)域表現(xiàn)為改革重心的轉(zhuǎn)變，即從單方面的行政內(nèi)部?jī)?yōu)化，轉(zhuǎn)向融合黨政雙重維度的統(tǒng)一政治領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)合署合并及職責(zé)統(tǒng)籌協(xié)同上來(lái)。例如在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，中共中央政治局常委會(huì)定期聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報(bào)，已成為重要制度性安排;而設(shè)立一批覆蓋重要改革和治理領(lǐng)域的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并將其部分辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院部門(mén)中，則旨在加強(qiáng)黨對(duì)行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨政合署合并及職責(zé)協(xié)同方面，分類(lèi)實(shí)行機(jī)構(gòu)合署辦公、歸口統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)整體并入、部分職權(quán)劃轉(zhuǎn)等機(jī)構(gòu)改革，則意在避免政出多門(mén)和責(zé)任推諉，減少多頭管理和職能重復(fù)。在官方看來(lái)，改革主要針對(duì)“一個(gè)時(shí)期片面理解和執(zhí)行黨政分開(kāi)”所導(dǎo)致的政治支配弱化現(xiàn)象，意在“從機(jī)構(gòu)職能上解決黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制問(wèn)題”。[10]隨著改革的實(shí)施，行政力量將被進(jìn)一步整合到政治支配結(jié)構(gòu)之中，行政治理將被賦予更多的政治倫理意涵。這也意味著，行政不僅要承擔(dān)技術(shù)治理責(zé)任，而且要和執(zhí)政黨共同肩負(fù)起更高的政治責(zé)任。

（二）行政整合：一體化重組與企業(yè)化改造

當(dāng)下，中美兩國(guó)的行政系統(tǒng)改革都具有集約整合的趨向，都試圖通過(guò)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配和權(quán)責(zé)機(jī)制，形成高效能的行政架構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)體系，但改造方式和進(jìn)度大不相同。

就中國(guó)而言，黨政融合與協(xié)同的政治邏輯不僅重塑了支配結(jié)構(gòu)，而且也直接延伸到行政系統(tǒng)之中，形成了一體化整合的改革路徑。從2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》看，改革不僅僅是精簡(jiǎn)化，而是統(tǒng)一整合行政機(jī)構(gòu)并理順其職、權(quán)、責(zé)，祛除制約行政能力的痼疾，提升全系統(tǒng)的運(yùn)行效能。按照“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的思路，除了前已論及的黨政合署合并改革外，在自然資源、應(yīng)急事務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療、退役軍人、金融、稅收、審計(jì)、援外等專業(yè)領(lǐng)域，都實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)與職能整合。整合后的新機(jī)構(gòu)，職能屬性更加聚焦，權(quán)力配置集中而全面，旨在形成基于專業(yè)化的整體治理能力。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，改革也以大整合來(lái)減少執(zhí)法力量種類(lèi)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，以期克服“九龍治水”的弊病。值得注意的是，改革還涉及跨軍地力量重置，即通過(guò)武警部隊(duì)序列調(diào)整、劃轉(zhuǎn)改制、兵力撤收等方式，解決在執(zhí)法領(lǐng)域梗阻多年的軍警民不分問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)行政系統(tǒng)的專業(yè)化。另外，改革也有意理順央地行政關(guān)系，在確保政令統(tǒng)一的前提下，要求賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，以期強(qiáng)化央地一體縱貫的行政體系。

目前，中國(guó)的改革已基本完成機(jī)構(gòu)調(diào)整，正處于職能優(yōu)化階段，而美國(guó)的行政系統(tǒng)改革則剛剛起步。2017年3月，特朗普要求白宮管理和預(yù)算辦公室（OMB）限期制定重組政府職能和裁撤冗余行政的計(jì)劃，由此邁出了美國(guó)聯(lián)邦行政系統(tǒng)新一輪改革的第一步。[11]2018年6月，總統(tǒng)行政辦公室正式公布了長(zhǎng)達(dá)132頁(yè)的《提供21世紀(jì)的政府解決方案——改革計(jì)劃與重組建議》。這份具有濃厚新公共管理色彩的提案，以私營(yíng)部門(mén)的企業(yè)組織架構(gòu)為樣板，提出了34條改革建議：例如合并教育部和勞工部，重組農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、住房和城市發(fā)展部、交通運(yùn)輸部，整合人口普查局、經(jīng)濟(jì)分析局和勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局，改造能源部、國(guó)際開(kāi)發(fā)署、環(huán)境保護(hù)署，強(qiáng)化小企業(yè)管理局，重組或私有化郵政系統(tǒng)，設(shè)立公私合作機(jī)構(gòu)等等。[12]提案希望用企業(yè)化的方式來(lái)改造行政系統(tǒng)、提升行政效能，但這種方式能否解決問(wèn)題，歷來(lái)存有爭(zhēng)議。由于這份爭(zhēng)議性的方案還有待美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，改革依然面臨不確定性。

（三）治理優(yōu)化：行政放權(quán)與擴(kuò)權(quán)的策略性重置

行政治理的優(yōu)化，重在理順治理機(jī)構(gòu)與治理對(duì)象之間的關(guān)系。對(duì)此，中美兩國(guó)都采取了選擇性的權(quán)力調(diào)整策略，即一面推動(dòng)行政放權(quán)，減少、規(guī)范政府干預(yù)，一面在特定領(lǐng)域強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管和政策引導(dǎo)。

中國(guó)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革于2013年拉開(kāi)帷幕，核心是理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)及公民個(gè)人的關(guān)系，主要圍繞行政權(quán)力的放和收而展開(kāi)。從國(guó)務(wù)院大量取消和下放審批事項(xiàng)、層層推行權(quán)責(zé)清單和市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，到全面實(shí)行“三證合一”改革、實(shí)施大規(guī)模減費(fèi)降稅，再到地方“最多跑一次”改革的興起，以放權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能、降低制度性交易成本，一直是改革主調(diào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2017年，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%，職業(yè)資格許可認(rèn)定大幅減少。[13]然而，在金融、環(huán)保、扶貧、公共安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域，則出現(xiàn)了行政擴(kuò)權(quán)趨勢(shì)。放權(quán)與擴(kuò)權(quán)并行，反映了改革既要掃除障礙、激發(fā)市場(chǎng)活力，又要防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的雙重使命。這一邏輯同樣融貫于對(duì)外領(lǐng)域的行政實(shí)踐中。隨著自貿(mào)區(qū)改革、通關(guān)便利化、外商投資自由化等政策的落地，對(duì)于外貿(mào)和外資的行政管制日益寬松;相反，對(duì)外投資領(lǐng)域則呈現(xiàn)出強(qiáng)化管制的趨勢(shì)。在“一帶一路”倡議逐步取代以往分散的投資布局后，政府對(duì)資本輸出的統(tǒng)籌引導(dǎo)明顯加強(qiáng);面對(duì)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)資本輸出的控制也經(jīng)歷了由相對(duì)寬松到逐步從嚴(yán)的轉(zhuǎn)變。

就簡(jiǎn)政放權(quán)而言，美國(guó)與中國(guó)可謂不謀而合。如前所述，奧巴馬時(shí)期的過(guò)度干預(yù)模式對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響，這使得特朗普政府以解構(gòu)行政國(guó)家之名推出了一系列去管制化政策，例如大規(guī)模減稅、削減金融監(jiān)管、弱化環(huán)保行政、解禁煤炭油氣開(kāi)采、放松通信網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)、懸置全民醫(yī)保法案等，頗具“撥亂反正”的意味。2017年，特朗普一上任就緊急撤銷(xiāo)、凍結(jié)一批行政管制措施，并且連下兩道行政命令，發(fā)起了繼里根之后數(shù)十年里“反對(duì)政府監(jiān)管的最強(qiáng)攻擊”。[14]特朗普政府不僅明確“新設(shè)1項(xiàng)行政規(guī)章必須同時(shí)廢除2項(xiàng)既有規(guī)章”的削減原則，而且要求各機(jī)構(gòu)專設(shè)管制改革官和工作組，對(duì)妨礙就業(yè)、過(guò)時(shí)無(wú)效或不必要、成本高過(guò)收益的現(xiàn)存規(guī)章提出廢改舉措。[15]據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2018年底，特朗普政府已推遲或撤銷(xiāo)行政管制2253項(xiàng);新設(shè)管制只有229項(xiàng)，相比同期奧巴馬政府的647項(xiàng)和小布什政府的465項(xiàng)，大為減少。[16]與這種去管制化面向形成鮮明對(duì)比的是，特朗普政府在移民管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)家安全、外貿(mào)、外商投資、國(guó)際合作、通信、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等特定領(lǐng)域加強(qiáng)了干預(yù)。例如，美國(guó)反對(duì)原有自由貿(mào)易體系，頻推保護(hù)主義措施，單方面挑起一系列貿(mào)易爭(zhēng)端;作為策應(yīng)，其對(duì)外商投資的區(qū)別管控和對(duì)境外企業(yè)的“長(zhǎng)臂管轄”也愈演愈烈，甚至還出臺(tái)了“封殺”中興、華為等中國(guó)企業(yè)的專項(xiàng)管制政策。上述對(duì)于行政治理權(quán)力的兩種策略性配置，本質(zhì)上都是特朗普政府實(shí)現(xiàn)其另外兩項(xiàng)政綱——經(jīng)濟(jì)民族主義與保護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全的技術(shù)化手段，三者最終都統(tǒng)一于“美國(guó)優(yōu)先”的施政目標(biāo)。

三、政治與行政：治道變革的協(xié)同難題

特朗普一上任就大幅削減行政管制措施

面對(duì)治理挑戰(zhàn)，中美兩國(guó)都試圖通過(guò)政治重構(gòu)、行政整合及權(quán)力重置，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共治理的降本、提質(zhì)、增效，其根本在于調(diào)整政治與行政的關(guān)系。中國(guó)行政改革契合重新激活政黨倫理的政治基調(diào)，為了彌補(bǔ)行政技術(shù)與政治傳統(tǒng)的斷裂，整場(chǎng)改革以黨政整合為核心，既增強(qiáng)對(duì)行政的政治控制和一體重組，促進(jìn)治權(quán)和責(zé)任的結(jié)合，也通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)調(diào)整行政與市場(chǎng)、個(gè)體的關(guān)系，釋放市場(chǎng)和社會(huì)的活力，提升治理的穿透性和抗風(fēng)險(xiǎn)性。而隨著長(zhǎng)期被邊緣化的保守主義重新回潮，美國(guó)行政改革則貫穿著整體戰(zhàn)略收縮的政治邏輯，由此可以理解為什么特朗普政府注重強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)威，并通過(guò)重新調(diào)整部署行政權(quán)力、推動(dòng)行政系統(tǒng)的企業(yè)化改造等方式，提振經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力，保護(hù)國(guó)家安全。這種以復(fù)興各自政治傳統(tǒng)來(lái)修復(fù)當(dāng)下治理痼疾、增強(qiáng)行政能力的過(guò)程，能否成為現(xiàn)實(shí)，還面臨不確定性。

就中國(guó)而言，盡管機(jī)構(gòu)改革已近乎完成，但治理效能和政策實(shí)效卻尚未同步提升，實(shí)際治理過(guò)程中的官僚主義、形式主義有增無(wú)減。而在經(jīng)過(guò)政治重塑的官員中間，因?yàn)椴贿m應(yīng)從過(guò)去以利益最大化為中心，到如今以政治倫理為中心的“動(dòng)力機(jī)制驟然置換”過(guò)程，[17]也出現(xiàn)了某種不愿擔(dān)當(dāng)、不敢作為的負(fù)面傾向。這顯然有悖于改革初衷，也使得旨在扭轉(zhuǎn)技術(shù)治理偏向的改革，復(fù)又面臨被科層化和技術(shù)化層層肢解的困擾。另一方面，伴隨黨政融合的深入，行政力量的再政治化和政黨力量的進(jìn)一步行政化幾乎如影隨形。按照改革本意，這是為了促成政治性和技術(shù)性、倫理性和專業(yè)性的有機(jī)結(jié)合，從而凝聚國(guó)家治理的復(fù)合動(dòng)力;但不可忽視的是，兩種趨勢(shì)之間也有一定張力，實(shí)踐中容易誘發(fā)諸多權(quán)責(zé)博弈和協(xié)調(diào)難題。這預(yù)示著今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)行政改革的難點(diǎn)將從大規(guī)模的權(quán)能整合和機(jī)構(gòu)重置，重新轉(zhuǎn)移到高難度的權(quán)力平衡上來(lái)。對(duì)于行政的政治規(guī)訓(xùn)必不可少，但也需要保持在合適限度之內(nèi)，為行政活力的再激發(fā)留下能動(dòng)空間;此間平衡一旦打破，政治便容易陷入與行政的交纏泥沼之中而難以自拔，而行政的專業(yè)性和自主性也可能被消解，由此導(dǎo)致行政治理的失靈及其對(duì)政策合理性的反噬。這是一場(chǎng)更為持久的挑戰(zhàn)，也是倒逼制度創(chuàng)新的契機(jī)。

盡管機(jī)構(gòu)改革已近乎完成，但治理效能和政策實(shí)效卻尚未同步提升

而美國(guó)的改革則面臨更大的政治變數(shù)。歷史地看，近百年來(lái)美國(guó)歷任總統(tǒng)多以提高行政效率之名，行加強(qiáng)行政控制之實(shí)，但由于國(guó)會(huì)制約、利益集團(tuán)介入、文官集團(tuán)阻撓等原因，這些控制往往收效不大。而且行政國(guó)家一直處于去管制化和再管制化的循環(huán)之中，其間雖不時(shí)有削弱之舉，但結(jié)果往往招致更大反彈。特朗普政府改革的力度不小，但恐怕也難以擺脫歷史的“魔咒”。眾所周知，美國(guó)政治極化愈演愈烈，自特朗普當(dāng)政以來(lái)，更是達(dá)到了新高點(diǎn)。如今，共和黨和民主黨之間、以特朗普為代表的反建制力量與傳統(tǒng)建制派之間的政治纏斗甚是激烈，在兩黨各執(zhí)一院的形勢(shì)下，黨派相爭(zhēng)動(dòng)輒造成政治僵局，常常使改革陷入寸步難行的內(nèi)耗“漩渦”。例如，解構(gòu)行政國(guó)家之舉受到推崇政府干預(yù)的美國(guó)民主黨人和其他自由派人士的強(qiáng)烈反對(duì)。他們指責(zé)去管制化運(yùn)動(dòng)無(wú)助于降低行政成本，反而利于維護(hù)大資本利益，將進(jìn)一步加深經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平等的鴻溝，因而采取公開(kāi)批評(píng)、立法抗?fàn)?、司法訴訟、州權(quán)抗衡等方式來(lái)加以阻擊。[18]隨著新一輪美國(guó)大選的開(kāi)始，特朗普又身陷彈劾危機(jī)，即便其獲得連任，也要首先調(diào)整激進(jìn)的政治策略，盡可能推動(dòng)政治層面的妥協(xié)和整合，從而為重構(gòu)行政體系創(chuàng)造足夠的政治空間。

透過(guò)中美兩國(guó)改革，我們更加清晰地看到，理順并推動(dòng)政治與行政的相互協(xié)同關(guān)系，過(guò)去是、現(xiàn)在是、未來(lái)也必將是大國(guó)治理變革乃至治道競(jìng)爭(zhēng)的核心難題。這一問(wèn)題具有周期性和長(zhǎng)期性，不可能被一勞永逸地解決，而只能在不斷改革中加以矯正、調(diào)適和優(yōu)化，進(jìn)而推動(dòng)具有普遍意義的、超越制度和意識(shí)形態(tài)分野的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)型。在此過(guò)程中，誰(shuí)能提供具有示范性的有效方案，誰(shuí)就有可能為人類(lèi)治理文明的歷史性躍遷做出可貴的貢獻(xiàn)。

作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院

（責(zé)任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 參見(jiàn)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第115、128～135頁(yè)。

[2] 參見(jiàn)弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，郭華譯，學(xué)林出版社2017年版，第7頁(yè)。

[3] 參見(jiàn)王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第149頁(yè)。

[4] 參見(jiàn)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理—基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期;韓水法：《合理性的意義：政治與技術(shù)—以當(dāng)代中國(guó)觀念為例》，載《學(xué)術(shù)月刊》2013年第2期。

[5] 參見(jiàn)強(qiáng)世功、張佳?。骸渡鐣?huì)沖突與秩序重建》，載《文化縱橫》2012年第6期。

[6] 參見(jiàn)William J. Novak， “The Myth of the ‘Weak American State，” The American Historical Review， Vol. 113， No. 3， pp. 752～772。

[7] 參見(jiàn)Adrian Vermeule， Laws Abnegation： From Laws Empire to the Administrative State， Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 2016;張佳俊：《當(dāng)法律帝國(guó)遭遇行政國(guó)家》，載《讀書(shū)》2019年第4期。

[8] 參見(jiàn)美國(guó)《聯(lián)邦紀(jì)事》信息，https：//www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders。

[9] [18] 參見(jiàn)張業(yè)亮：《解構(gòu)行政國(guó)：特朗普保守主義國(guó)內(nèi)政策的目標(biāo)》，載《美國(guó)研究》2018年第6期。

[10] 丁薛祥：《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月12日第006版。

[11] 參見(jiàn)Executive Order 13781 of March 13， 2017， 82 FR 13959-13960。

[12] 參見(jiàn)Delivering Government Solutions in the 21st Century — Reform Plan and Reorganization Recommendations， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/Government-Reform-and-Reorg-Plan.pdf。

[13] 李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月23日第01-03版。

[14] Juliet Eilperin， “Trump undertakes most ambitious regulatory rollback since Reagan，” The Washington Post， February 12， 2017.

[15] 參見(jiàn)Executive Order 13771 of January 30， 2017， 82 FR 9339-9341; Executive Order 13777 of February 24， 82 FR 12285-12287.

[16] 參見(jiàn)Diane Katz， “Heres How Much Red Tape Trump Has Cut，” The Daily Signal， October 17， 2018。

[17] 參見(jiàn)編輯手記：《官僚主義為何盛行》，載《文化縱橫》2019年第5期。