可再生能源強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)的公法屬性及其實(shí)現(xiàn)

豐 月

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

由“自然之友”公益組織于2016年提起、2018年被駁回起訴又于2019年終于得以立案的“棄風(fēng)棄光”環(huán)境公益訴訟，將存在已久的可再生能源消納頑疾引入公眾視野，但由于該案尚存諸多法律障礙，因而久未判決。暫且不論此案判決結(jié)果如何，其不禁讓人反思2014年發(fā)生的“中石化拒收生物柴油案”，該案距離終審也不過(guò)兩年時(shí)間，諸多法律問(wèn)題其實(shí)并未被充分討論。這兩起案件都是針對(duì)“企業(yè)拒絕收購(gòu)可再生能源”這一行為引發(fā)的社會(huì)輿論，包括石油企業(yè)的壟斷問(wèn)題、能源領(lǐng)域的利益之爭(zhēng)等等，也都是針對(duì)企業(yè)這一主體。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《可再生能源法》)關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，政府本身有實(shí)施責(zé)令改正、行政處罰措施的職責(zé)。“棄風(fēng)棄光案”原告也表示，“對(duì)甘肅、寧夏兩省電網(wǎng)公司提起公益訴訟的目的，也是想通過(guò)電網(wǎng)公司把信息傳遞給政府，即政府應(yīng)該做好可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)的保障工作”[1]。這種法律文本與實(shí)踐的矛盾反映出我國(guó)可再生能源收購(gòu)義務(wù)的制度安排之模糊，即究竟是從以企業(yè)為主體的民事關(guān)系切入，還是直接從政府的行政管制切入？厘清這些問(wèn)題首先需要明確該法律規(guī)范之公私屬性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)可再生能源收購(gòu)的法律制度。

一、 相關(guān)概念的界定

1. 可再生能源收購(gòu)義務(wù)的概念

《可再生能源法》第十四條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)……全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”(1)《可再生能源法》第十四條規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”。。這就是通常所說(shuō)的全額保障性收購(gòu)制度。事實(shí)上，此法第十六條第二款、第十六條第三款還分別規(guī)定了經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)和熱力管網(wǎng)的企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)對(duì)符合條件的生物質(zhì)燃料應(yīng)當(dāng)接收入網(wǎng)或納入燃料銷(xiāo)售體系(2)《可再生能源法》第十六條規(guī)定：“……利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃?，符合城市燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接收其入網(wǎng)……石油銷(xiāo)售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)或者省級(jí)人民政府的規(guī)定，將符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷(xiāo)售體系”。?！笆召?gòu)”在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中解釋為“大量或從各處收買(mǎi)購(gòu)置”。無(wú)論是電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間，還是經(jīng)營(yíng)燃?xì)?、燃料的企業(yè)和生產(chǎn)生物燃料的企業(yè)之間都是平等的經(jīng)濟(jì)交易主體，經(jīng)營(yíng)企業(yè)將可再生能源納入其銷(xiāo)售體系的行為實(shí)際上指的就是“收購(gòu)”。綜合這些法律條款不難看出，《可再生能源法》對(duì)電力、燃料行業(yè)的可再生能源銷(xiāo)售企業(yè)購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)企業(yè)所生產(chǎn)的可再生能源產(chǎn)品的行為分別使用了“收購(gòu)”“接收入網(wǎng)”“納入銷(xiāo)售體系”的描述，盡管表述不同但實(shí)際上都是“收購(gòu)”之意，本文認(rèn)為這些規(guī)定可以歸納為“可再生能源銷(xiāo)售企業(yè)應(yīng)當(dāng)收購(gòu)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)出的符合條件的可再生能源”，即可再生能源收購(gòu)義務(wù)。

關(guān)于收購(gòu)義務(wù)的內(nèi)涵，其在《可再生能源法》修改前后的表達(dá)有所變化。在《可再生能源法》制定之初(2005年版)，其表述為“全額收購(gòu)”。2007年國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》(現(xiàn)行有效)，該部門(mén)規(guī)章的立法目的乃“為了促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量行為”，雖然其并未對(duì)“全額收購(gòu)”的含義做出專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)鶕?jù)第十條之規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)的全額收購(gòu)義務(wù)僅在“不可抗力或者有危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定的情形”下方可免除。2009年我國(guó)《可再生能源法》修改，“全額收購(gòu)”改為“全額保障性收購(gòu)”，那么此處的“保障性”是“收購(gòu)”的限定用語(yǔ)，是“限額收購(gòu)”還是“保障全額收購(gòu)”之意？按照現(xiàn)行《可再生能源法》第十四條的規(guī)定，“保障性”一詞并未體現(xiàn)在條款中，法律條文的表述仍然是“全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”，也就是說(shuō)收購(gòu)協(xié)議在符合發(fā)電規(guī)劃的條件下并無(wú)收購(gòu)電量的限制。但根據(jù)2016年國(guó)家發(fā)改委公布的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》(3)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》第五條規(guī)定：“可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目年發(fā)電量分為保障性收購(gòu)電量部分和市場(chǎng)交易電量部分。其中，保障性收購(gòu)電量部分通過(guò)優(yōu)先安排年度發(fā)電計(jì)劃、與電網(wǎng)公司簽訂優(yōu)先發(fā)電合同(實(shí)物合同或差價(jià)合同)保障全額按標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)；市場(chǎng)交易電量部分由可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲得發(fā)電合同，電網(wǎng)企業(yè)按照優(yōu)先調(diào)度原則執(zhí)行發(fā)電合同”。，收購(gòu)電量由保障性收購(gòu)電量和市場(chǎng)交易電量?jī)刹糠纸M成，前者優(yōu)先與電網(wǎng)公司簽訂發(fā)電合同，后者則由可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲得發(fā)電合同，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)后者只有“按照優(yōu)先調(diào)度原則執(zhí)行發(fā)電合同”的義務(wù)。如此規(guī)定，如果電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)完成保障性收購(gòu)電量部分，其有無(wú)權(quán)力拒絕收購(gòu)額外可再生電量？由此可見(jiàn)，不論法律條文表述如何，可再生發(fā)電企業(yè)所發(fā)電量即使符合發(fā)電規(guī)劃也不能被全部收購(gòu)，電網(wǎng)企業(yè)只對(duì)保障性收購(gòu)部分負(fù)有強(qiáng)制性收購(gòu)義務(wù)，“全額保障性收購(gòu)”的“全額”和“保障性”實(shí)乃相互矛盾，無(wú)法共存。

2. “收購(gòu)義務(wù)”與“優(yōu)先收購(gòu)”的關(guān)系

《可再生能源法》及相關(guān)立法在規(guī)范收購(gòu)義務(wù)的同時(shí)往往伴隨“優(yōu)先收購(gòu)”“優(yōu)先發(fā)電”“優(yōu)先調(diào)度”等語(yǔ)詞。2015年國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“為便于依照規(guī)劃認(rèn)真落實(shí)可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度，納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電”，并且還使用了“優(yōu)先發(fā)電權(quán)”的概念。根據(jù)該文件，優(yōu)先發(fā)電權(quán)是指“按照政府定價(jià)優(yōu)先出售電力電量的權(quán)利。享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)的企業(yè)，通過(guò)供電企業(yè)足額收購(gòu)予以保障”[2]?？梢?jiàn)，這一概念與可再生能源全額收購(gòu)制度是一致的。不過(guò)，該文件所指的優(yōu)先發(fā)電適用范圍除了納入規(guī)劃的可再生能源發(fā)電，還包括為保障清潔能源送出的地方政府協(xié)議發(fā)電，以及水電核電、超低燃煤機(jī)組，并且這些優(yōu)先發(fā)電是有優(yōu)先順序的，其中可再生能源屬于一類(lèi)優(yōu)先。根據(jù)該文件的規(guī)定，發(fā)電量規(guī)劃包括優(yōu)先發(fā)電權(quán)和市場(chǎng)交易部分，而優(yōu)先發(fā)電權(quán)指的就是保障性發(fā)電。

以文義論，“優(yōu)先”與“義務(wù)”的含義完全不同。按照通常理解，“優(yōu)先”意指交易條件相同的情況下與取得業(yè)務(wù)許可的發(fā)電企業(yè)訂立合同，并非具有法律強(qiáng)制力的法律義務(wù)，更多是體現(xiàn)了立法倡導(dǎo)、促進(jìn)和鼓勵(lì)的方向，如2005年《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》第十二條規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法優(yōu)先與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂收購(gòu)合同(4)《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》第十二條規(guī)定：“輸電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照法律和國(guó)家政策的規(guī)定，優(yōu)先與依法取得電力業(yè)務(wù)許可證的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂合同，全額收購(gòu)其上網(wǎng)電量”。，《可再生能源法》在第四條規(guī)定優(yōu)先發(fā)展可再生能源的法律原則(5)《可再生能源法》第四條規(guī)定：“國(guó)家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過(guò)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展”。。以體系論，“優(yōu)先收購(gòu)”“優(yōu)先調(diào)度”等規(guī)定皆是對(duì)此項(xiàng)原則的貫徹。不過(guò)《可再生能源法》第十四條本身并未使用“優(yōu)先”一詞，而是直接規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)對(duì)符合并網(wǎng)條件的強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)。按照該法第十四條的表述，只要滿足以下條件，電網(wǎng)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議：①發(fā)電企業(yè)取得行政許可或報(bào)送備案；②電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)；③符合并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)。那么，何為“交易條件相同”？是否包括價(jià)格相同？可再生電力價(jià)格一般比傳統(tǒng)電力價(jià)格更高，也正因此國(guó)家才對(duì)可再生能源發(fā)展實(shí)施保障制度，所以可再生能源電量與傳統(tǒng)能源電量基本不可能存在交易條件相同的情況，從而也就不具備“優(yōu)先”收購(gòu)的地位。對(duì)此，本文認(rèn)為此處的“優(yōu)先”收購(gòu)條件不應(yīng)當(dāng)將價(jià)格、成本因素納入考慮范圍，否則電網(wǎng)企業(yè)也就獲得了豁免收購(gòu)義務(wù)的理由，從而與《可再生能源法》規(guī)定的旨意相悖。不過(guò)，由于不符合行政許可、發(fā)電規(guī)劃、并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)或者不在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的發(fā)電情形本身也不會(huì)產(chǎn)生收購(gòu)義務(wù)，而產(chǎn)生“義務(wù)”的情形也同時(shí)滿足“優(yōu)先”條件，“全額收購(gòu)義務(wù)”應(yīng)該是針對(duì)滿足收購(gòu)條件的企業(yè)且不存在不可抗力、危及電網(wǎng)安全的情形。兩者在實(shí)際效果上并無(wú)差別(6)德國(guó)在其2002年頒布的《可再生能源優(yōu)先法》(《可再生能源法案》)中的表述是“電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)優(yōu)先全額收購(gòu)可再生能源電力”，參見(jiàn)德國(guó)《電力領(lǐng)域可再生能源立法修訂法案》(官方中文版本)。轉(zhuǎn)引自：李俊峰，王仲穎.《中華人民共和國(guó)可再生能源法》解讀[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2005：72-73.德國(guó)在規(guī)定電網(wǎng)收購(gòu)義務(wù)同時(shí)還規(guī)定了可再生能源生產(chǎn)成本的負(fù)擔(dān)原則，實(shí)際上是對(duì)“污染者負(fù)擔(dān)”原則的貫徹，其正當(dāng)性在于傳統(tǒng)能源對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害已經(jīng)不可否認(rèn)。See Elsevier Science Ltd. Act on granting priority to renewable energy sources (renewable energy Sources Act, Germany, 2000)[J]. Solar Energy, 2001,70:489-504.，不同之處在于，立法僅對(duì)“收購(gòu)”環(huán)節(jié)課以義務(wù)，對(duì)電力行業(yè)的其他環(huán)節(jié)如調(diào)度則未規(guī)定，但這些環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)適用優(yōu)先原則。

二、 可再生能源收購(gòu)義務(wù)的私法實(shí)踐與困惑

回顧“中石化拒收生物柴油案”，雖歷經(jīng)多次審判，但主要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于《可再生能源法》規(guī)定的石油企業(yè)的生物燃料收購(gòu)義務(wù)是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而被告和法院均對(duì)此予以否認(rèn)。其理由有二：①石油銷(xiāo)售企業(yè)與生物燃料生產(chǎn)企業(yè)間系純粹的民事法律關(guān)系，兩者之間的交易關(guān)系應(yīng)當(dāng)在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下自愿建立，否則就屬于強(qiáng)制交易。② 《可再生能源法》未對(duì)該項(xiàng)義務(wù)如何履行作出具體規(guī)定，有待配套方案方能施行，不宜用強(qiáng)制命令的方式在不考慮任何條件的前提下去完成(7)本文基于判決書(shū)歸納，具體表述參見(jiàn)(2014)昆知民初字第108號(hào)、(2015)云高民三終字第16號(hào)、(2015)昆知民重字第3號(hào)、(2017)云民終122號(hào)。。遺憾的是，法院最終適用《中華人民共和國(guó)反壟斷法》進(jìn)行裁決，從而回避了這些關(guān)鍵問(wèn)題。

1. 可再生能源強(qiáng)制收購(gòu)正當(dāng)性困惑

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，可以簡(jiǎn)化為“《可再生能源法》為什么可以強(qiáng)制兩個(gè)私主體進(jìn)行締約”的問(wèn)題，即可再生能源收購(gòu)義務(wù)的正當(dāng)性問(wèn)題。表面上看，該強(qiáng)制性規(guī)定違反了合同法上的合同自由原則，但客觀上其符合強(qiáng)制締約的法律構(gòu)造，即“一方主體非有正當(dāng)理由不得拒絕另一方訂立合同的請(qǐng)求”[3]，而強(qiáng)制締約本身有其合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。通說(shuō)認(rèn)為，壟斷資本主義對(duì)自由經(jīng)濟(jì)的沖擊催生了作為國(guó)家干預(yù)手段的強(qiáng)制締約制度。在電力、自來(lái)水、熱力、交通等社會(huì)公共利益領(lǐng)域，供應(yīng)者往往形成自然壟斷，消費(fèi)者明顯處于不平等地位，契約自由的基礎(chǔ)“平等”這一條件不復(fù)存在，壟斷企業(yè)可以利用自己的優(yōu)勢(shì)地位單方面規(guī)定有利于自身的交易條件，從而，締約自由受到限制以保障消費(fèi)者基本權(quán)益,合同自由價(jià)值受到公正價(jià)值的矯正。德國(guó)法認(rèn)為由于締約強(qiáng)制是對(duì)合同自由原則的嚴(yán)重侵犯，因而必須通過(guò)特別目的予以合法化，且通常認(rèn)為判斷是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施強(qiáng)制的標(biāo)準(zhǔn)是“壟斷地位”及“締約方無(wú)法以苛求的方式選擇合同相對(duì)人”[4]。在可再生能源領(lǐng)域，由于風(fēng)電、光電、生物燃料等成本較傳統(tǒng)化石能源更高，而價(jià)格卻受到政府管制從而導(dǎo)致利潤(rùn)空間較小，因此銷(xiāo)售企業(yè)往往不愿意收購(gòu)可再生能源。從電力領(lǐng)域來(lái)看，傳統(tǒng)上電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)是同一家企業(yè)，我國(guó)電力體制改革后實(shí)行“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，發(fā)電和售電主體成為不同的獨(dú)立法人。按照傳統(tǒng)電力企業(yè)形態(tài)，發(fā)電和售電主體并不會(huì)存在供需矛盾，“所發(fā)即所售”，但改革后電網(wǎng)企業(yè)基于其壟斷地位，可以通過(guò)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”選擇發(fā)電商，而發(fā)電企業(yè)卻往往沒(méi)有選擇電網(wǎng)企業(yè)的可能性(8)由于美國(guó)能源市場(chǎng)自由化程度較高，電廠與購(gòu)電主體直接交易的情況非常普遍，實(shí)際上美國(guó)可再生能源項(xiàng)目很多都是通過(guò)與電廠簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議(PPA)完成電力收購(gòu)的，這有利于解決可再生能源消納問(wèn)題，當(dāng)然也難免對(duì)傳統(tǒng)電網(wǎng)造成一定沖擊。See DALE A , ZUGHBI J , FONTAINE N . Using a power purchase agreement to meet renewable energy goals[J]. Proceedings of the Water Environment Federation, 2012, 2012(7):7709-7718.。而且現(xiàn)階段儲(chǔ)電技術(shù)還很不成熟(9)目前儲(chǔ)電技術(shù)不成熟很大程度上是成本與收益不平衡所致。See SCHMITT,D, SANFORD, G M. Energy storage: can we get it right[J]. Energy Law Journal 2018,39(2):447-502.，電力系統(tǒng)仍然具有發(fā)、供、用瞬時(shí)平衡特性，這就與電力市場(chǎng)的有限性(可用發(fā)電容量有限)產(chǎn)生了沖突[2]?？稍偕茉词召?gòu)義務(wù)的正當(dāng)性和理論基礎(chǔ)就在于對(duì)環(huán)境保護(hù)公共利益的考量(10)關(guān)于國(guó)家環(huán)境管理的正當(dāng)性基礎(chǔ)，至少應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公共利益理論和公共信托理論。參見(jiàn)：陳海嵩.國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2015:15.建基于所有權(quán)概念的公共信托理論的本意實(shí)際上是為了防止國(guó)家權(quán)力損害公民利益，對(duì)于限制不正當(dāng)?shù)耐恋卣魇盏惹闆r具有一定作用，See ARCHER J H.The public trust doctrine and the management of America′s coasts[M]. Massachusetts: University of Massachusetts Press,1994:5.這恰恰意味著國(guó)家因履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)而合法、合理限制公民財(cái)產(chǎn)或自由是具有正當(dāng)性的。，是國(guó)家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的制度體現(xiàn)(11)供電、供熱等屬于國(guó)家的公共服務(wù)義務(wù)是世界范圍內(nèi)的共識(shí)，但提供來(lái)自于可再生能源的電力、熱力等產(chǎn)品是否屬于公共服務(wù)范圍則是一個(gè)可以探討的問(wèn)題。See RUSCHE T M. The Production of electricity from renewable energy sources as a public service obligation[J]. Journal for European Environmental and Planning Law, 2006, 3(6):486-499.不過(guò)，在承認(rèn)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家義務(wù)的前提下應(yīng)當(dāng)可以得出肯定結(jié)論。，僅從民法、合同法的視角難以對(duì)該制度的正當(dāng)性進(jìn)行充分解釋。

2. 可再生能源強(qiáng)制收購(gòu)可行性困惑

無(wú)論是“棄風(fēng)棄光公益訴訟案”還是“中石化拒收生物柴油案”，都是通過(guò)民事程序?qū)で缶葷?jì)，欲求通過(guò)民事訴訟的司法路徑化解可再生能源消納難題，實(shí)際上局限于合同自由及其限制的問(wèn)題，或者違法的認(rèn)定問(wèn)題。具體而言，目前的私法路徑存在如下障礙：可再生能源生產(chǎn)企業(yè)在強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)條款之下針對(duì)能源銷(xiāo)售企業(yè)的訴權(quán)尚未得到司法實(shí)踐的肯認(rèn)，能源銷(xiāo)售企業(yè)“拒絕收購(gòu)”的行為是否構(gòu)成“環(huán)境損害”以及能否提起環(huán)境民事公益訴訟也欠缺理論基礎(chǔ)；由于中石油、中石化等國(guó)有能源企業(yè)在我國(guó)的特殊地位，原被告雙方事實(shí)上很難實(shí)現(xiàn)兩造對(duì)抗；民事程序中被告乃原告自由之選擇，傳統(tǒng)能源企業(yè)如火電廠并未能進(jìn)入司法視野，但實(shí)際上其乃重要利益主體之一，唯行政機(jī)關(guān)有職權(quán)和能力協(xié)調(diào)各主體之間的復(fù)雜利益關(guān)系；理論上，可再生能源的生產(chǎn)若遵循規(guī)劃先行，以基于市場(chǎng)的規(guī)劃和價(jià)格制定指導(dǎo)生產(chǎn)和建設(shè)并不會(huì)出現(xiàn)可再生能源無(wú)法消納的問(wèn)題，但實(shí)踐中存在電網(wǎng)規(guī)劃與發(fā)電規(guī)劃不協(xié)調(diào)、地方與中央規(guī)劃不協(xié)調(diào)，或者補(bǔ)貼滯后、電價(jià)偏低等影響企業(yè)參與積極性的問(wèn)題(12)參見(jiàn)：全國(guó)人大網(wǎng).全國(guó)人大常委會(huì)可再生能源法執(zhí)法檢查組在寧檢查側(cè)記[EB/OL].[2019-09-17].http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1f78cb284fe4f538f155b70b357fe62.shtml;全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告(2013)。。而民事程序?qū)Ｗ⒂趯?duì)受害方的救濟(jì)、忽視對(duì)可再生能源收購(gòu)影響巨大的行政規(guī)劃，對(duì)于制度實(shí)施的限制性因素包括制度目標(biāo)與制度條件的矛盾、收購(gòu)容量與規(guī)劃之間的矛盾則無(wú)法回應(yīng)，電力領(lǐng)域在配套政策較為完備的條件下依然存在消納頑疾就是例證。對(duì)于由政府一方的問(wèn)題造成的“收購(gòu)不能”而非企業(yè)主觀上“拒絕收購(gòu)”的情形，民事判決難免淪為“空判”。以上問(wèn)題通過(guò)企業(yè)的私法訴訟并不能實(shí)現(xiàn)“收購(gòu)”的訴訟請(qǐng)求，問(wèn)題的癥結(jié)更在乎政府乃至立法層面的頂層設(shè)計(jì)。

因此，盡管可再生能源收購(gòu)本身是一個(gè)市場(chǎng)行為，但私主體之間并不能完成自我規(guī)制，如果僅僅將可再生能源收購(gòu)問(wèn)題局限于市場(chǎng)主體之間的民事法律關(guān)系，可再生能源消納問(wèn)題則成為死循環(huán)。我們有必要認(rèn)識(shí)到可再生能源收購(gòu)義務(wù)強(qiáng)烈的公法屬性和公權(quán)意志，以此為切入點(diǎn)，或許能找到可再生能源收購(gòu)法律障礙的突破口。

三、 可再生能源收購(gòu)義務(wù)的公法本質(zhì)

對(duì)可再生能源收購(gòu)義務(wù)進(jìn)行公私法屬性劃分的意義在于：國(guó)家對(duì)不同的社會(huì)關(guān)系采用不同的調(diào)整方法，包括采取不同的方式、手段、機(jī)制和類(lèi)型。公法更多強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行積極的管制型調(diào)整，國(guó)家工作人員不能怠于履行該職責(zé)，否則即為瀆職；私法則意味著國(guó)家對(duì)平等主體之間的社會(huì)關(guān)系采取放任方法[5]。本文認(rèn)為，可再生能源收購(gòu)義務(wù)的本質(zhì)是公法而非私法。

1. 可再生能源收購(gòu)義務(wù)的立法目的系保護(hù)公益

可再生能源的發(fā)展同時(shí)具備能源的可再生性和低(零)污染性，可再生能源收購(gòu)義務(wù)也同時(shí)蘊(yùn)含這兩種目的和功能。至于有些研究指出的“減緩氣候變化”等更進(jìn)一步的目的也都源于此，自不待言?？稍偕茉幢旧淼倪@種特性非常契合氣候變化時(shí)代國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要。實(shí)際上，無(wú)論是傳統(tǒng)能源還是可再生能源都關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，對(duì)化石能源使用進(jìn)行限制并不意味著對(duì)化石能源的負(fù)面評(píng)價(jià)，而是現(xiàn)階段人類(lèi)對(duì)化石能源的使用容易帶來(lái)很多問(wèn)題，“無(wú)論是從自身的能源供給安全和能源環(huán)境安全角度的需要,還是從承擔(dān)溫室氣體減排國(guó)際責(zé)任角度的考量，發(fā)展可再生能源在我國(guó)既具有戰(zhàn)略性,又具有緊迫性”[6]。為此，我國(guó)在《可再生能源法》中規(guī)定了一系列法律制度，除了強(qiáng)制收購(gòu)制度還有可再生能源總量目標(biāo)與規(guī)劃制度、分類(lèi)上網(wǎng)電價(jià)制度等。由于可再生能源如光伏是間歇性能源，加之市場(chǎng)價(jià)格較高，因而在電力市場(chǎng)中天然處于劣勢(shì)，因此在推行可再生能源之初采取了強(qiáng)制手段。從促進(jìn)可再生能源發(fā)展措施的客觀效果來(lái)看，可再生能源在政策和法律保障下其技術(shù)水平會(huì)逐漸提高、風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐漸降低，同時(shí)傳統(tǒng)能源受競(jìng)爭(zhēng)壓力的影響也會(huì)逐漸轉(zhuǎn)型，隨著科技水平的提升其對(duì)環(huán)境的污染也會(huì)降低，從而有助于改善我國(guó)的能源安全和能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

2. 可再生能源強(qiáng)制收購(gòu)系國(guó)家干預(yù)行為

強(qiáng)制締約的基礎(chǔ)是規(guī)制壟斷，而反壟斷則是國(guó)家干預(yù)行為，帶有強(qiáng)烈的國(guó)家意志，是“國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能對(duì)調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟(jì)行為的民商法的再調(diào)節(jié)”[7]。首先，可再生能源收購(gòu)強(qiáng)制締約，事實(shí)上是因?yàn)橛鼓茉吹靡怨?yīng)于消費(fèi)者，必須經(jīng)過(guò)“生產(chǎn)—銷(xiāo)售”的渠道，而能源生產(chǎn)商和銷(xiāo)售商之間則是通過(guò)合同轉(zhuǎn)讓能源的，并非是由于私法失靈而導(dǎo)致的“私法公法化”，也不是政府公共服務(wù)職能擴(kuò)大導(dǎo)致的“公法私法化”，其目的并非“將‘締約’或‘合同’作為一種私法工具，以‘自治’達(dá)到‘管制’的目標(biāo)”[8]。法律規(guī)定能源銷(xiāo)售企業(yè)不得拒絕可再生能源發(fā)電企業(yè)的并網(wǎng)請(qǐng)求是行政管理活動(dòng)，而其中的并網(wǎng)協(xié)議包括購(gòu)售電合同正是行政管理的表現(xiàn)，也就是說(shuō)，在可再生能源收購(gòu)強(qiáng)制締約問(wèn)題上，契約不是作為規(guī)制工具而是可再生能源收購(gòu)法律關(guān)系的必然產(chǎn)物。不是契約“產(chǎn)生”了可再生能源收購(gòu)義務(wù)而是法律直接規(guī)定了可再生能源銷(xiāo)售企業(yè)行政法上的收購(gòu)義務(wù)，從而“觸發(fā)”了交易雙方契約關(guān)系的產(chǎn)生?！皬?qiáng)制”是針對(duì)銷(xiāo)售企業(yè)“不得拒絕相對(duì)人請(qǐng)求”的法定義務(wù)而言，而“契約”則是行政管理活動(dòng)的自然結(jié)果和客觀事實(shí)。其次，國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)等享有專(zhuān)營(yíng)權(quán)的國(guó)有壟斷企業(yè)并非純粹的市場(chǎng)主體，也一定程度上承擔(dān)著監(jiān)管者的職責(zé)，相當(dāng)于政府職權(quán)的延伸，因而，即便是在能源銷(xiāo)售企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)之間，也存在一定的權(quán)力支配關(guān)系，而非純粹的平等主體之間的民事關(guān)系。

一言以蔽之，沒(méi)有可再生能源收購(gòu)義務(wù)的規(guī)定，能源銷(xiāo)售企業(yè)自然也就不負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)，締約義務(wù)存在的基礎(chǔ)和前提系公法上的收購(gòu)義務(wù)?？稍偕茉词召?gòu)義務(wù)的根本目的是保護(hù)環(huán)境公益、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在可再生能源收購(gòu)具有強(qiáng)烈公法屬性的前提下，可再生能源強(qiáng)制締約義務(wù)自然具有公法本質(zhì)，締約義務(wù)從合同視角來(lái)描述問(wèn)題僅僅是私法上的表現(xiàn)。由此來(lái)看，法院認(rèn)為可再生能源企業(yè)間的締約行為僅僅是私主體的自由行為而否定其強(qiáng)制拘束力，這一判斷是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到締約背后的公法義務(wù)。

3. 政府是可再生能源收購(gòu)法律關(guān)系主體之一

“義務(wù)”本身就是對(duì)特定法律關(guān)系的描述(13)See OBLIGATION H M. Law and language[M]. Cambridge: Cambridge University Press,2017:12-15.。從可再生能源收購(gòu)義務(wù)相關(guān)法律條款來(lái)看，可再生能源收購(gòu)法律關(guān)系主體包括可再生能源生產(chǎn)企業(yè)與銷(xiāo)售企業(yè)，兩者之間需要通過(guò)交易協(xié)議完成收購(gòu)，形式上系買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系。對(duì)于“拒絕收購(gòu)”或“無(wú)法收購(gòu)”而言，政府更多是作為事后監(jiān)管者履行責(zé)令改正、行政處罰的職責(zé)。然而，這并不能涵蓋可再生能源規(guī)劃、許可等事前階段，而這些問(wèn)題直接影響到可再生能源收購(gòu)實(shí)效。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃完全可能構(gòu)成行政行為從而與行為相對(duì)人形成行政法律關(guān)系，而由于能源領(lǐng)域普遍采取特許經(jīng)營(yíng)方式，政府與企業(yè)之間更是具有特別的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。三者之間的基本法律關(guān)系構(gòu)造如圖1所示。

(1)規(guī)劃法律關(guān)系

規(guī)劃對(duì)于可再生能源收購(gòu)而言極其重要，指導(dǎo)著可再生能源收購(gòu)制度的實(shí)施。根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，制定“電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的具體辦法”必須“按照全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重”，可再生能源規(guī)劃的內(nèi)容包含可再生能源在規(guī)劃期內(nèi)的生產(chǎn)量、消費(fèi)量和收購(gòu)量等。從法律定位上而言，規(guī)劃、綱要、計(jì)劃等在我國(guó)法律體系中的地位并不明確，有學(xué)者認(rèn)為其屬于行政規(guī)范性文件，也有學(xué)者認(rèn)為其不具有法律屬性(14)參見(jiàn)：郭昌盛.規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)探析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢),2018(3):57-66.，但不可否認(rèn)的是規(guī)劃可以對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，且可再生能源規(guī)劃中明確規(guī)定了約束性指標(biāo)，具有強(qiáng)制性的約束力。因此可以說(shuō)，“環(huán)境規(guī)劃所作的部署與安排反映的是行政機(jī)關(guān)對(duì)未來(lái)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的預(yù)先‘干預(yù)’,這種‘干預(yù)’引發(fā)了環(huán)境行政法律關(guān)系的產(chǎn)生,又與行政指導(dǎo)、行政行為具有一定的區(qū)別與聯(lián)系”[9]。鑒于這種“對(duì)未來(lái)活動(dòng)的預(yù)先干預(yù)”特征也適用于可再生能源規(guī)劃，本文將有關(guān)環(huán)境規(guī)劃的研究基礎(chǔ)也應(yīng)用于可再生能源規(guī)劃。一些可再生能源規(guī)劃作為總量目標(biāo)的一部分，不僅規(guī)定了具體的約束性指標(biāo)，電力設(shè)施建設(shè)同時(shí)也屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分，受《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的調(diào)整，行政主體及所涉行為主體需要對(duì)其違反規(guī)劃法規(guī)的行為承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，因而具有不同于行政指導(dǎo)的強(qiáng)制性。還有學(xué)者則將環(huán)境規(guī)劃歸行政規(guī)劃的一種，進(jìn)而認(rèn)為行政規(guī)劃屬于行政行為(15)參見(jiàn)：張璐.環(huán)境規(guī)劃的體系和法律效力[J].環(huán)境保護(hù)，2006(11)：63-67.。從已頒布的可再生能源規(guī)劃來(lái)看，規(guī)劃的確定性隨著規(guī)劃任務(wù)的層層分解而加強(qiáng)，諸如《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《陜西省生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃2006—2020》等雖然規(guī)定了總量目標(biāo)，但沒(méi)有特定的行為主體，應(yīng)當(dāng)歸為“抽象行政行為”，而各地方“生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施計(jì)劃”(16)《國(guó)家能源局綜合司關(guān)于編制上報(bào)“十三五”生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施計(jì)劃的通知》(國(guó)能綜新能〔2017〕180號(hào))。和其他“發(fā)電計(jì)劃”則具體到特定主體。實(shí)踐中，有地方政府制定的發(fā)電計(jì)劃將可再生能源發(fā)電優(yōu)先權(quán)讓位于火電，從而導(dǎo)致可再生能源客觀上的電量損失[10]。例如，甘肅工信委發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)2016年優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的通知》中明確“2016年風(fēng)電最低保障收購(gòu)年平均利用小時(shí)為500小時(shí)，光電最低保障收購(gòu)年平均利用小時(shí)為400小時(shí)”，不僅違反了上位規(guī)劃，也違反了國(guó)家層面關(guān)于光伏發(fā)電甘肅一類(lèi)地區(qū)1500小時(shí)、二類(lèi)地區(qū)1400小時(shí)的規(guī)定，與《可再生能源法》的可再生能源優(yōu)先發(fā)展的原則相違背(17)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局出臺(tái)了《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》，對(duì)各省的風(fēng)電、光伏項(xiàng)目保障小時(shí)數(shù)做了明確，其中規(guī)定光伏發(fā)電甘肅一類(lèi)地區(qū)1500小時(shí)，二類(lèi)地區(qū)1400小時(shí)。兩相對(duì)比，相距甚遠(yuǎn)。。

(2)許可法律關(guān)系

世界各國(guó)對(duì)公用事業(yè)都采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，我國(guó)《行政許可法》也規(guī)定“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等”需要賦予特定權(quán)利來(lái)設(shè)定行政許可。從特許經(jīng)營(yíng)的角度也可以較好地解釋一些質(zhì)疑可再生能源收購(gòu)義務(wù)正當(dāng)性的觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為可再生能源強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)“欠缺電網(wǎng)企業(yè)抗辯理由”，從而削弱了義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)[8]。言下之意，其違反了權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，因?yàn)榉缮喜淮嬖谥怀袚?dān)義務(wù)不享受權(quán)利的主體，能源銷(xiāo)售企業(yè)無(wú)免責(zé)事由不得拒絕交易的地位似乎違反了這一基本原則。實(shí)則不然，能源銷(xiāo)售企業(yè)從國(guó)家處獲得的專(zhuān)營(yíng)權(quán)、特許權(quán)就是強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)的“對(duì)價(jià)”，因此，銷(xiāo)售企業(yè)在可再生能源收購(gòu)法律關(guān)系中并非處于不公平地位，相反，其收購(gòu)義務(wù)正是源于特殊的法律地位。

我國(guó)對(duì)能源領(lǐng)域起初未全面實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，2015年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》明確將能源基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)全面納入特許經(jīng)營(yíng)范圍(18)特許經(jīng)營(yíng)制度源于《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(原建設(shè)部126號(hào)令，自2004年5月1日起施行)，2015年6月1日起施行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》。。不過(guò)，可再生能源領(lǐng)域目前僅有風(fēng)電特許權(quán)實(shí)施最早、較為成熟。我國(guó)自2003年已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)，其目的是為了推動(dòng)風(fēng)能這一可再生能源的發(fā)展。風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)是由政府首先發(fā)起招標(biāo)，相當(dāng)于要約邀請(qǐng)，這就決定了特許協(xié)議必然具備合意的基礎(chǔ)而不同于普通行政許可(普通行政許可一般是由申請(qǐng)人主動(dòng)提起)，而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的目的是公共利益，在風(fēng)電特許協(xié)議中主要表現(xiàn)為環(huán)境公益，這不同于政府貨物采購(gòu)也不同于一般民事契約。在特許經(jīng)營(yíng)中并非任何企業(yè)都可以參與，只有符合建設(shè)、經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)才有可能與政府締結(jié)協(xié)議，政府有選擇協(xié)議相對(duì)人的決定權(quán)，企業(yè)的契約自由表現(xiàn)在是否參與招標(biāo)，而協(xié)議一旦締結(jié)政府則享有協(xié)議內(nèi)容及其履行的控制權(quán)和管理權(quán)，發(fā)電企業(yè)則享有特許權(quán)，同時(shí)也要按照政府提出的發(fā)電設(shè)施建設(shè)和裝機(jī)容量要求履行合同義務(wù)。而之所以通過(guò)訂立協(xié)議的方式履行政府職能是由政府的地位決定的，建造發(fā)電廠、生產(chǎn)電力的行為只能由市場(chǎng)主體完成，而建造的價(jià)格、方式等都是由市場(chǎng)決定的?？梢哉f(shuō)，“風(fēng)電特許權(quán)協(xié)議本質(zhì)上是將政府產(chǎn)業(yè)政策意圖以私法形式表達(dá)到風(fēng)電特許權(quán)協(xié)議中去，并以之作為風(fēng)電項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)、建設(shè)、發(fā)電的法律文本和政府規(guī)制的依據(jù)”[11]。

尤其特殊的是，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)的購(gòu)售電合同是作為協(xié)議附件包含在風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的，以保證特許權(quán)項(xiàng)目風(fēng)電的銷(xiāo)售。這樣，風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議實(shí)質(zhì)上牽涉三方主體，即政府、發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)，政府有保障可再生能源電力依約收購(gòu)的義務(wù)(見(jiàn)圖2)。收購(gòu)義務(wù)的不履行也就意味著風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的不履行或不完全履行，政府對(duì)于購(gòu)售電協(xié)議負(fù)有監(jiān)管職責(zé)也具有行政處罰權(quán)力。而且，由于發(fā)電量和價(jià)格等影響到可再生能源消納問(wèn)題的要素具有三方合意基礎(chǔ)，理論上可再生能源發(fā)電規(guī)劃與發(fā)電廠建設(shè)、收購(gòu)合同應(yīng)該保持一致，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)可以保障可再生能源發(fā)電的全額收購(gòu)。此外，包括政府補(bǔ)貼在內(nèi)的優(yōu)惠政策也是協(xié)議內(nèi)容的重要部分，主要是電價(jià)補(bǔ)貼和投資補(bǔ)貼。根據(jù)《可再生能源法》和《可再生能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，企業(yè)有申請(qǐng)補(bǔ)貼的權(quán)利，政府有提供補(bǔ)貼的義務(wù)，同時(shí)企業(yè)也有按照資金用途使用補(bǔ)貼及達(dá)到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的義務(wù)。目前，立法對(duì)可再生能源補(bǔ)貼的規(guī)定是缺失的，對(duì)于政府拖欠補(bǔ)貼沒(méi)有具體的法律責(zé)任規(guī)定加以規(guī)范，但至少在風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)中，從特許經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)置的權(quán)利義務(wù)關(guān)系考察不失為一種規(guī)制方法。

四、 可再生能源收購(gòu)公法義務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

法律責(zé)任是對(duì)法律義務(wù)實(shí)施的保障，本文以“法律責(zé)任”為中心探討公法屬性下可再生能源收購(gòu)義務(wù)的制度實(shí)現(xiàn)，具體包括三方面問(wèn)題：一是強(qiáng)化規(guī)劃制定的合法性、合理性，以政府規(guī)劃職責(zé)的履行而非事后的民事追償為義務(wù)保障；二是發(fā)揮政府“責(zé)令改正”的職權(quán)效能，以義務(wù)的繼續(xù)履行而非事后懲戒為目標(biāo)；三是保障可再生能源生產(chǎn)企業(yè)行政法上的請(qǐng)求權(quán)及相應(yīng)訴權(quán)。

1. 強(qiáng)化政府規(guī)劃責(zé)任

由前文對(duì)于可再生能源規(guī)劃的分析可知，政府規(guī)劃有“事前預(yù)防”的重要功能，合理的可再生能源規(guī)劃才能保障后續(xù)收購(gòu)義務(wù)的正常履行。一些規(guī)劃和發(fā)電計(jì)劃涉及特定主體和具體內(nèi)容，對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接的法律效果。從行政行為的法律特征審視，編制發(fā)電計(jì)劃是電力管理部門(mén)作出的具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力的法律行為，并且具有特定的行政相對(duì)人、行政內(nèi)容及效力范圍，應(yīng)當(dāng)歸為具體行政行為。既然發(fā)電計(jì)劃屬于具體行政行為，行政主管機(jī)關(guān)違反發(fā)電量計(jì)劃的行為也應(yīng)當(dāng)具有可訴性，可再生能源發(fā)電企業(yè)則享有相應(yīng)的行政訴訟權(quán)利。同理，對(duì)于地方政府違反可再生能源規(guī)劃建設(shè)超出規(guī)劃范圍和消納能力的發(fā)電設(shè)備，電網(wǎng)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)可以以此為法律依據(jù)提起行政訴訟(19)根據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定，城市電網(wǎng)的建設(shè)與改造規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃，安排變電設(shè)施用地、輸電線路走廊和電纜通道。。按照前文對(duì)風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的定性，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)由風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂而產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)胬響?yīng)得到保護(hù)，地方政府濫用行政權(quán)力導(dǎo)致發(fā)電設(shè)施建設(shè)超出規(guī)劃或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，或者在電網(wǎng)配套建設(shè)中未履行法定職責(zé)，或者在監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)是否履行收購(gòu)義務(wù)過(guò)程中存在違法失職行為包括拖欠補(bǔ)貼的都屬于對(duì)電網(wǎng)企業(yè)或發(fā)電企業(yè)信賴(lài)?yán)娴膿p害。對(duì)于以上情形，應(yīng)當(dāng)追究政府責(zé)任而非僅僅讓企業(yè)一方承擔(dān)法律責(zé)任。

2. 發(fā)揮行政機(jī)關(guān)“責(zé)令改正”的職權(quán)效能

根據(jù)《可再生能源法》第二十九條、第三十條、第三十一條對(duì)電網(wǎng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)燃?xì)夤芫W(wǎng)和熱力管網(wǎng)的企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)違反收購(gòu)義務(wù)的法律責(zé)任的規(guī)定，這些法律責(zé)任條款內(nèi)在的邏輯是：① 給可再生能源生產(chǎn)企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失的需要履行民事賠償責(zé)任，沒(méi)有造成損失的則不需要賠償；② 違反收購(gòu)義務(wù)的能源企業(yè)履行民事賠償責(zé)任的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)限期改正；③ 拒不改正的則需要接受行政處罰?！柏?zé)令改正”階段實(shí)際上決定著能源銷(xiāo)售企業(yè)是否需要承擔(dān)行政責(zé)任，也決定能源銷(xiāo)售企業(yè)能否實(shí)際履行義務(wù)，因此并非程序性問(wèn)題而是具有獨(dú)立的實(shí)體價(jià)值。責(zé)令改正是指行政主體責(zé)成違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復(fù)原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)，“責(zé)令改正的行為內(nèi)容是行政執(zhí)法者要求行政違法者履行法律規(guī)范所設(shè)定的第一性法律義務(wù)”[12]。根據(jù)我國(guó)2010年通過(guò)的《環(huán)境行政處罰辦法》，責(zé)令改正的法律屬性是“行政命令”，這是第一部如此定性責(zé)令改正措施的法律規(guī)范，而學(xué)界則存在行政處罰說(shuō)、區(qū)別情況說(shuō)和非行政處罰說(shuō)三大類(lèi)觀點(diǎn)，還有學(xué)者提出將其定性為救濟(jì)罰并納入行政處罰體系(20)參見(jiàn)：程雨燕.環(huán)境行政處罰制度研究[M].廣州:廣東人民出版社,2013:163-171.。在“王元和與淄博市人民政府行政糾紛”行政裁定書(shū)中，最高人民法院認(rèn)為“責(zé)令改正或限期改正違法行為是行政主體實(shí)施行政處罰的過(guò)程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令，以制止和糾正違法行為……其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀”(21)(2018)最高法行申4718號(hào)。。目前可以肯定的是，“責(zé)令改正”屬于具體行政行為，其行為主體系行政機(jī)關(guān)，能源銷(xiāo)售企業(yè)不履行收購(gòu)義務(wù)時(shí)政府有作出“責(zé)令改正”行政決定的義務(wù)，否則屬于行政不作為。

在可再生能源問(wèn)題中，“責(zé)令改正”還具有特殊意義。在大量經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任條款中，“責(zé)令改正”與“罰款”往往一并出現(xiàn)[13]。例如，《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)條例》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定(22)例如《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》(2016)第三十七條：“保險(xiǎn)公司違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由保監(jiān)會(huì)責(zé)令改正，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以限制業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)或者吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證”。，但《可再生能源法》卻并未如此規(guī)定。本文認(rèn)為，《可再生能源法》規(guī)定強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)的目的始終是指向可再生能源的消納問(wèn)題，而這一問(wèn)題形成的現(xiàn)實(shí)原因錯(cuò)綜復(fù)雜，其義務(wù)主體規(guī)定為能源銷(xiāo)售企業(yè)本身也是基于其特殊地位以及公共利益衡量的結(jié)果，在能源銷(xiāo)售企業(yè)已經(jīng)改正即履行收購(gòu)義務(wù)的情況下仍然對(duì)其進(jìn)行行政處罰對(duì)于實(shí)現(xiàn)立法目的而言意義不大。此外，對(duì)于可再生電力領(lǐng)域而言，我國(guó)目前的儲(chǔ)電技術(shù)還很不成熟，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電仍然都具有瞬時(shí)性特征，已經(jīng)流失的風(fēng)電和光電如何再收購(gòu)回來(lái)？“限期改正”在這里的意義似乎只能指向未來(lái)而不是企業(yè)過(guò)去的違法行為。對(duì)于這種情況，“限期改正”實(shí)際上具有“繼續(xù)(實(shí)際)履行”的意味(23)對(duì)于可再生能源生產(chǎn)的燃?xì)夂腿剂隙?，其存?chǔ)技術(shù)已經(jīng)比較成熟，“責(zé)令改正”則意味著對(duì)已經(jīng)生產(chǎn)出的能源產(chǎn)品也要進(jìn)行收購(gòu)，但此時(shí)也可能意味著可再生能源生產(chǎn)企業(yè)并不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失或者經(jīng)濟(jì)損失很小。，或者說(shuō)此時(shí)強(qiáng)制收購(gòu)義務(wù)轉(zhuǎn)化為“繼續(xù)(實(shí)際)履行”義務(wù)，并且這種具有私法意味的“繼續(xù)(實(shí)際)履行”正是源于收購(gòu)義務(wù)的公法屬性。這里的“限期改正”并不具有特定的行為內(nèi)容而是對(duì)可再生能源收購(gòu)強(qiáng)制締約義務(wù)的重申，此時(shí)可再生能源收購(gòu)義務(wù)的落實(shí)實(shí)際上首先依賴(lài)于政府的督促和有效執(zhí)法。其實(shí)，對(duì)于所有違反強(qiáng)制締約義務(wù)的情形而言，“責(zé)令改正”也都意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)介入私主體之間的締約行為，如果負(fù)有締約義務(wù)的主體仍然不履行締約義務(wù)，則需要接受行政處罰。當(dāng)然，如果政府不依法對(duì)這種違法行為“責(zé)令改正”，則需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

3. 保障可再生能源生產(chǎn)企業(yè)的行政請(qǐng)求權(quán)

行政法上的請(qǐng)求權(quán)是指公民向行政機(jī)關(guān)提出作為或者不作為的要求[14]。按照傳統(tǒng)行政法理論，只有法律利益才具備行政法上的請(qǐng)求權(quán)，而與法律利益相對(duì)的反射利益則不具備[15]。對(duì)于反射利益而言，可再生能源生產(chǎn)企業(yè)不能請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給予利益救濟(jì)，而行政法上的請(qǐng)求權(quán)則有此功能。為區(qū)分法律利益和反射利益，行政法后來(lái)產(chǎn)生保護(hù)規(guī)范理論，該理論認(rèn)為只有包含“私人利益保護(hù)指向”的法律規(guī)范才能確認(rèn)為“保護(hù)性法律”，從而落入法律利益的范疇。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，對(duì)于并非為了保護(hù)特定個(gè)體或群體的利益如針對(duì)破壞通信設(shè)備的刑事制裁，此類(lèi)法律規(guī)范不屬于保護(hù)性法律(24)參見(jiàn)：埃爾溫·多伊奇.德國(guó)侵權(quán)法[M].葉名怡，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016:102-103.。只有像電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間的強(qiáng)制締約，其規(guī)范目的是為了保障消費(fèi)者群體的利益，才能明確被認(rèn)定為保護(hù)性法律。不過(guò)，新的保護(hù)規(guī)范理論并非如此絕對(duì)，旨在維護(hù)公共利益的法律規(guī)范并不意味著其不保護(hù)特定人群的利益，此時(shí)保護(hù)特定人群的利益無(wú)須是規(guī)范的主要目的，只要該規(guī)范在維護(hù)公共利益時(shí)也對(duì)具體受害人提供間接保護(hù)，就有可能被視為保護(hù)性規(guī)范[16]。從可再生能源收購(gòu)義務(wù)的設(shè)定以及其在可再生能源法律體系中的地位來(lái)看，其立法根本目的是保護(hù)國(guó)家能源安全、環(huán)境公益，但扶持可再生能源企業(yè)的發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)根本目的的必要手段，能源銷(xiāo)售企業(yè)違反締約義務(wù)的行為在損害環(huán)境公益的同時(shí)也損害到了可再生能源生產(chǎn)企業(yè)的個(gè)體利益(25)See MARKESINIS B S, UNBERATH H. German law of torts: a comparative treaties[M].4th ed. Oxford: Hart Publishing,2002:887.。并且，由于可再生能源收購(gòu)本身是一種法定義務(wù)而非源于行政權(quán)力的特權(quán)，這種“優(yōu)先發(fā)電”的行政法上的利益理論上應(yīng)當(dāng)作為行政法上的請(qǐng)求權(quán)看待而非行政法上的反射性利益[17]。

對(duì)于本文所述可再生能源收購(gòu)請(qǐng)求權(quán)而言，行政法上請(qǐng)求權(quán)包括規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議請(qǐng)求權(quán)、含責(zé)令改正在內(nèi)的行政救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)以及不可抗力情形下的損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，其中，規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容體現(xiàn)為“要求行政機(jī)關(guān)遵守行政規(guī)劃，停止違反規(guī)劃的行為或者采取規(guī)劃所要求措施”[18]。有必要說(shuō)明的是，包括電網(wǎng)企業(yè)、石油銷(xiāo)售企業(yè)等在內(nèi)的收購(gòu)主體也是可再生能源行政規(guī)劃的規(guī)制對(duì)象，行政機(jī)關(guān)違反行政規(guī)劃的行為也可能損害到收購(gòu)主體的利益，因此也應(yīng)享有規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)。規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)最大的功能在于預(yù)防及矯正后續(xù)盲目擴(kuò)建生產(chǎn)設(shè)施、歧視可再生能源等行為。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議請(qǐng)求權(quán)，可以比照民法上的合同請(qǐng)求權(quán)，主要包括履行請(qǐng)求權(quán)和違約損害賠償請(qǐng)求權(quán)。尤其在風(fēng)電特許領(lǐng)域，此請(qǐng)求權(quán)的行使可以產(chǎn)生與本文所述兩例訴訟相同的法律效果，且在法律爭(zhēng)議定性和處理上更為簡(jiǎn)便。針對(duì)責(zé)令改正、行政處罰的行政行為的請(qǐng)求權(quán)表現(xiàn)為行政不作為情形下的行政作為請(qǐng)求權(quán)。同時(shí)，可再生能源生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)享有與以上請(qǐng)求權(quán)相應(yīng)的訴權(quán)。當(dāng)然，受損企業(yè)行使請(qǐng)求權(quán)有其順位。在能源銷(xiāo)售企業(yè)拒絕收購(gòu)的情況下，銷(xiāo)售企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一順位的法律責(zé)任，政府承擔(dān)不履行責(zé)令改正和行政處罰的第二順位行政法律責(zé)任。當(dāng)政府在建設(shè)、規(guī)劃、計(jì)劃階段存在違法行為的情況下，政府和能源銷(xiāo)售企業(yè)則都要承擔(dān)與其過(guò)錯(cuò)相應(yīng)的法律責(zé)任。而當(dāng)存在不可抗力情形時(shí)，風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)中電網(wǎng)企業(yè)雖然不承擔(dān)法律責(zé)任，但政府仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底的保障責(zé)任，盡管政府不需要承擔(dān)違約責(zé)任，但由于發(fā)電企業(yè)的建造和準(zhǔn)備行為并非純粹私法行為，而是基于國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失予以一定補(bǔ)償(見(jiàn)圖3)。

五、 結(jié)論

從可再生能源的終端來(lái)看，可再生能源產(chǎn)品的消費(fèi)實(shí)際上最終決定了可再生能源的發(fā)展。在保障更好的公共服務(wù)以及引導(dǎo)更加環(huán)保的消費(fèi)模式問(wèn)題上，國(guó)家義務(wù)的履行發(fā)揮很大作用。甚至有學(xué)者認(rèn)為，能源規(guī)劃目標(biāo)看似是由國(guó)家單方面制定，但應(yīng)當(dāng)理解為國(guó)家與公民之間訂立的“契約”[19]。將能源規(guī)劃抽象為能源領(lǐng)域的“社會(huì)契約”可能并不具有現(xiàn)實(shí)意義，但它或許能強(qiáng)化社會(huì)對(duì)于能源領(lǐng)域中國(guó)家角色的認(rèn)識(shí)。行政機(jī)關(guān)作為法律主體之一，對(duì)可再生能源收購(gòu)義務(wù)的落實(shí)有著重要影響。而且，可再生能源消納問(wèn)題引起的環(huán)境公益損害與傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害差異很大，前者很大程度上受制于技術(shù)與政策，對(duì)可再生能源收購(gòu)主體的規(guī)制不是為了懲戒而是督促政府和能源銷(xiāo)售企業(yè)履行消納義務(wù)。環(huán)境公益訴訟核心目的與功能也是確保法律的適當(dāng)實(shí)施和執(zhí)行以及監(jiān)督行政權(quán)的行使，且應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政執(zhí)法不足的補(bǔ)充，在行政機(jī)關(guān)違法、怠于執(zhí)法的情況下，環(huán)境行政公益訴訟的目的更為直接[20]。明確這一點(diǎn)，也就不能否認(rèn)可再生能源收購(gòu)義務(wù)的正當(dāng)性和強(qiáng)制拘束力，在法律適用中也會(huì)減少阻力。在此意義上而言，強(qiáng)化政府職責(zé)和保障企業(yè)個(gè)體行政請(qǐng)求權(quán)顯然比針對(duì)能源銷(xiāo)售企業(yè)個(gè)體的處罰與追償更符合《可再生能源法》的立法目的，也更符合可再生能源收購(gòu)義務(wù)的公法本質(zhì)。