行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制之建構(gòu)

樂(lè)巍

摘 要：我國(guó)行政訴訟法上之“訴訟不停止執(zhí)行”的例外規(guī)定與訴前保全，被普遍認(rèn)為是我國(guó)現(xiàn)行的行政預(yù)防性保護(hù)制度，但其救濟(jì)權(quán)利的作用十分有限。為能更充分地保障合法權(quán)益，就十分有必要建構(gòu)行政行為執(zhí)行力的訴前阻斷機(jī)制。該建構(gòu)制度應(yīng)堅(jiān)持效益性、事項(xiàng)限制性與程序性監(jiān)督三項(xiàng)原則，并應(yīng)嚴(yán)格限定提起阻斷申請(qǐng)的主體資格。訴前阻斷行政行為的執(zhí)行力，并不能產(chǎn)生終局性效果。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，阻斷行政行為的執(zhí)行力會(huì)對(duì)國(guó)家利益或者公共利益造成重大影響，可向有關(guān)人民法院申請(qǐng)緊急解除，而如果確有錯(cuò)誤的，則可通過(guò)司法建議、司法調(diào)解等方式予以解決。訴前阻斷程序的經(jīng)過(guò)時(shí)限以后，行政行為的執(zhí)行力自行恢復(fù)，并應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：“訴訟不停止執(zhí)行”;行政行為執(zhí)行力;訴前阻斷機(jī)制;程序性制度

中圖分類(lèi)號(hào)：DF31? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.05.04

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《行政訴訟法》第56條規(guī)定了“訴訟不停止執(zhí)行”的例外制度，該條被普遍認(rèn)為是我國(guó)現(xiàn)行的行政預(yù)防性保護(hù)規(guī)定，但適用該條規(guī)定的前提是已進(jìn)入到行政訴訟的程序當(dāng)中。行政行為的執(zhí)行力一般可分為“即時(shí)執(zhí)行案”和“非即時(shí)執(zhí)行案”，由于行政拘留決定、行政強(qiáng)制措施、行政事實(shí)行為等行為屬于即時(shí)執(zhí)行類(lèi)行為，其決定與執(zhí)行具有同步性，對(duì)當(dāng)事人造成的損害往往與行為實(shí)施“雙生雙成”。故待行政相對(duì)人進(jìn)入訴訟程序后，其合法權(quán)益已受到損害且難以得到有效的救濟(jì)。

此外，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第77條規(guī)定了訴前保全措施，但該規(guī)定未厘清民事訴訟與行政訴訟中的訴前保全制度的區(qū)別。一方面，由利害關(guān)系人提起，且主要是針對(duì)財(cái)產(chǎn)申請(qǐng)保全，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利預(yù)防性保護(hù)的立法理念;另一方面，司法解釋的規(guī)定較為原則，沒(méi)有明確的審查要件和標(biāo)準(zhǔn)，難以在訴前阻斷具有即時(shí)執(zhí)行性的行政行為，進(jìn)而導(dǎo)致該制度難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

行政訴訟實(shí)踐業(yè)已表明，為能更充分地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，十分有必要建構(gòu)起行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制。該制度建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持效益性原則、事項(xiàng)限制性原則及程序性監(jiān)督原則為基本原則。訴前阻斷行政行為執(zhí)行，其后果主要體現(xiàn)為“暫時(shí)中止”行為的執(zhí)行力，場(chǎng)域是在提起行政訴訟之前，且必須依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)并須具有初步的證據(jù)。但需注意的是，訴前阻斷行政行為的執(zhí)行力，并不能產(chǎn)生終局性的效果，僅產(chǎn)生訴前“暫時(shí)中止”的效力。也正因?yàn)樵撝贫鹊慕?gòu)目的僅在于暫停行政行為執(zhí)行，并不會(huì)對(duì)被阻斷執(zhí)行的行政行為產(chǎn)生撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法或無(wú)效的法律后果，因此其在具體的程序設(shè)計(jì)上應(yīng)不同于一般的行政訴訟程序。

二、行政法學(xué)界的討論

暫時(shí)法律保護(hù)或預(yù)防性保護(hù)是行政訴訟中較為棘手的問(wèn)題，我國(guó)行政法學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注該問(wèn)題，但在該領(lǐng)域缺乏深入的研究。相關(guān)研究文獻(xiàn)表明，為避免行政行為作出后對(duì)相對(duì)人造成不可彌補(bǔ)的損害，學(xué)界多以“預(yù)防性行政訴訟”為研究主題，并借鑒德國(guó)、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與做法進(jìn)行研究。如借鑒德國(guó)以停止執(zhí)行、暫時(shí)命令措施為核心的預(yù)防性保護(hù)制度，以及一般情況下，針對(duì)行政行為提起的撤銷(xiāo)之訴即導(dǎo)致行政行為不得被執(zhí)行的制度;或者借鑒日本針對(duì)不同的訴訟類(lèi)型設(shè)置不同的措施（具體為停止執(zhí)行、臨時(shí)課以義務(wù)和臨時(shí)禁止）的規(guī)定。我國(guó)學(xué)界研究方向集中在行政訴訟中如何暫停行政行為的執(zhí)行力等方面，有學(xué)者指出，行政訴訟中是否停止執(zhí)行行政行為，需要人民法院對(duì)公共利益和個(gè)人利益進(jìn)行平衡，并借鑒德國(guó)的“停止執(zhí)行原則”與日本的“不停止執(zhí)行原則”

，我國(guó)宜采用“停止執(zhí)行原則”。[ 參見(jiàn)劉東亮：《行政訴訟中臨時(shí)權(quán)利保護(hù)制度比較研究——起訴是否停止執(zhí)行與司法審查中的利益衡量》，載《法商研究》2004年第6期，第74頁(yè)。]有學(xué)者同意前述看法，并認(rèn)為“行政行為不停止執(zhí)行原則”不符合行政法治原則，其并非行政行為公定力的必然體現(xiàn)，依據(jù)現(xiàn)有法律原則和規(guī)定，既不能直接推導(dǎo)出行政行為一經(jīng)作出即無(wú)條件地對(duì)相對(duì)方產(chǎn)生拘束力或執(zhí)行力，也不能直接推導(dǎo)出在相對(duì)方尚存履行期間或救濟(jì)機(jī)會(huì)時(shí)就可以對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，“應(yīng)以‘行政行為停止執(zhí)行原則取代‘行政行為不停止執(zhí)行原則”。[ 參見(jiàn)茅銘晨：《“行政行為不停止執(zhí)行原則”質(zhì)疑》，載《行政論壇》2003年第5期，第38頁(yè)。]有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)，在行政訴訟程序終結(jié)之前，為使當(dāng)事人合法權(quán)益免遭侵害，防止被訴行政行為執(zhí)行，法院可依申請(qǐng)或依職權(quán)采取相應(yīng)的臨時(shí)性保障措施[ 參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政訴訟中的暫時(shí)性法律保護(hù)制度探討》，載《東方法學(xué)》2008年第4期，第46頁(yè)。]，等。綜上，認(rèn)為行政訴訟應(yīng)確立起“行政行為停止執(zhí)行原則”的觀點(diǎn)占據(jù)了主流地位，同時(shí)，主張?jiān)谛姓V訟中采取臨時(shí)性保障措施的觀點(diǎn)也基本上為多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可和贊同。

略去紛繁復(fù)雜的論證不說(shuō)，另辟蹊路徑的學(xué)者也不乏其人。例如，有學(xué)者對(duì)行政訴訟中是否“以停止執(zhí)行為原則”之爭(zhēng)進(jìn)行反思：“我國(guó)現(xiàn)行立法的修改應(yīng)超越無(wú)謂的原則與例外之爭(zhēng)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)λ痉ú昧扛爬▽彶楹屠婧饬慷鼗鶞?zhǔn)的建構(gòu)?！盵 章志遠(yuǎn)：《從原則與例外之爭(zhēng)到司法裁量基準(zhǔn)之建構(gòu)——行政訴訟暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)機(jī)制的新構(gòu)想》，載《浙江學(xué)刊》2008年第6期，第122頁(yè)。]對(duì)此，還有學(xué)者指出，由于訴訟期間漫長(zhǎng)，行政審判的終局判決帶給原告的可能只是“遲來(lái)的正義”或曰“無(wú)實(shí)效的正義”，并認(rèn)為行政訴訟中權(quán)利暫時(shí)保護(hù)制度的構(gòu)建，應(yīng)超越停止執(zhí)行的“原則與例外”之爭(zhēng)而引入階段性審查模式，明確實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)，并確立“雙軌制”的權(quán)利暫時(shí)保護(hù)的制度體系。[ 參見(jiàn)莊漢：《我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的缺失與構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第5期，第139頁(yè)。]當(dāng)然，除此以外，傳統(tǒng)上也有學(xué)者在很早以前就提出在我國(guó)建立預(yù)防性行政訴訟制度，以保護(hù)那些被侵害后難以或無(wú)法彌補(bǔ)的權(quán)利。[參見(jiàn)胡肖華：《論預(yù)防性行政訴訟》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第6期，第3頁(yè);解志勇：《預(yù)防性行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2010年第4期，第172頁(yè)。]

由此可見(jiàn)，學(xué)者們幾乎都是在現(xiàn)行行政訴訟的制度框架內(nèi)討論如何暫停行政行為執(zhí)行，即將場(chǎng)域限定在進(jìn)入行政訴訟之后，且論爭(zhēng)焦點(diǎn)也主要是圍繞著“原則與例外”來(lái)展開(kāi)。而以訴前阻斷機(jī)制建構(gòu)為視角的研究則幾近于無(wú)，學(xué)界在之前所提出建立預(yù)防性行政訴訟制度的設(shè)想具有解決本問(wèn)題的開(kāi)創(chuàng)性作用，但建立預(yù)防性行政訴訟制度，是對(duì)行政訴訟制度本身的變革，在短期內(nèi)基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，故近期建構(gòu)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制是現(xiàn)實(shí)可行且必要的。

三、追問(wèn)與審思：行政行為一旦執(zhí)行何以救濟(jì)以及如何救濟(jì)

在行政訴訟中，因訴訟期間較長(zhǎng)，起訴人的權(quán)益有可能在訴訟過(guò)程中因行政行為的執(zhí)行或不作為等而受到難以彌補(bǔ)的損害，故《行政訴訟法》第56條規(guī)定訴訟期間不停止執(zhí)行的例外情形

，如被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行;原告或利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失等。但很多行政行為一經(jīng)作出就具有“即時(shí)執(zhí)行性”，行政相對(duì)人往往還未進(jìn)入到行政訴訟程序，行政行為就已經(jīng)被執(zhí)行，而其所造成的損害后果已不可逆轉(zhuǎn)，亦無(wú)法通過(guò)上述立法規(guī)定予以救濟(jì)。

（一）行政訴訟救濟(jì)功能本身具有一定的局限性

首先，不合理的行政行為一旦作出之后，公民個(gè)人往往無(wú)法阻卻其執(zhí)行?！缎姓V訟法》經(jīng)最新修改以后，行政訴訟的受案范圍雖然得以擴(kuò)張而使行政相對(duì)人的權(quán)益受到了更為周全的制度保護(hù)，但這并不意味著行政行為就此無(wú)“監(jiān)督盲點(diǎn)”。事實(shí)上，一些不合理的行政行為仍然無(wú)法進(jìn)入到訴訟程序，其中還有一些行政行為即便能進(jìn)入訴訟程序，而原告的訴訟請(qǐng)求亦難以得到現(xiàn)行的法律制度的支持。例如在“朱廣義等四人訴鄭州市人民政府道路更名案”中，原告認(rèn)為“祭城路的更名侵犯行政相對(duì)人的名稱(chēng)使用權(quán)、姓名權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等理應(yīng)受到法律保護(hù)”。從原告的訴訟請(qǐng)求上看，原告并非是一種“無(wú)理取鬧”的濫訴行為，

最高人民法院（2018）最高法行申1127號(hào)終審判決也載明“原告對(duì)地名和歷史文化的保護(hù)意識(shí)值得提倡”。但依據(jù)現(xiàn)行的法律制度，原告顯然不具備行政主體資格。換言之，對(duì)于鄭州市人民政府道路更名行為，作為個(gè)體的公民可能難以實(shí)施有效監(jiān)督。

“從理論上講，設(shè)置行政訴訟制度的根本目的，是為了通過(guò)司法裁判保護(hù)公民權(quán)利免受行政機(jī)關(guān)侵犯，因此，除法律另有規(guī)定外，公民的法定權(quán)利，都應(yīng)在保護(hù)之列。這才能保證社會(huì)的安定與和諧。”[ 應(yīng)松年：《行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期，第7頁(yè)。]“朱廣義等四人訴鄭州市人民政府道路更名案”凸現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行法律制度存在的不完善之處，正如該案等審判長(zhǎng)李廣宇等法官在終審裁定中所指出的：“如果能為地名更改中的公民參與提供切實(shí)可行的法律救濟(jì)，如果能為地名的命名、更名、銷(xiāo)名等行政決策設(shè)置一個(gè)猶豫期，讓公民或者有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在相關(guān)行政決策真正付諸實(shí)施之前能夠有機(jī)會(huì)提起一個(gè)預(yù)防性的禁止訴訟，無(wú)疑將會(huì)減少盲目決策所造成的社會(huì)成本和財(cái)政成本?！盵 詳見(jiàn)最高人民法院（2018）最高法行申1127號(hào)行政裁定書(shū)。]

其次，行政訴訟程序的啟動(dòng)在行政行為執(zhí)行之后，救濟(jì)的范圍與效果具有局限性。行政相對(duì)人必須在行政行為“時(shí)機(jī)成熟”后方可提起行政訴訟的實(shí)際做法，致使實(shí)質(zhì)上已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了阻斷違法行為執(zhí)行和救濟(jì)相對(duì)人合法權(quán)益的最佳時(shí)機(jī)。例如，公安機(jī)關(guān)行政拘留的決定一經(jīng)作出，就會(huì)立馬產(chǎn)生公定力、拘束力與執(zhí)行力，被處罰人將伴隨著處罰行為的作出即時(shí)被送交執(zhí)行。執(zhí)行完畢后，被處罰人再行對(duì)處罰行為提起行政訴訟，即便該處罰決定最終被人民法院確認(rèn)違法，或者被撤銷(xiāo)，但對(duì)于被處罰人而言，處罰決定對(duì)其人身自由的限制、剝奪，乃至于造成的損害、侵害等，則只能通過(guò)行政賠償救濟(jì)，但這種事后彌補(bǔ)不僅代價(jià)高昂，且難以“恢復(fù)原狀”。又如，時(shí)常發(fā)生于征地領(lǐng)域的強(qiáng)拆行為，其行為通常被界定為行政事實(shí)行為，盡管強(qiáng)拆這一事實(shí)行為實(shí)施前已多現(xiàn)端倪，如準(zhǔn)備拆除機(jī)器設(shè)備、現(xiàn)場(chǎng)封鎖隔離等，但由于其強(qiáng)拆行為并未最終“著手”實(shí)施，司法實(shí)踐一般認(rèn)為當(dāng)事人在此階段提起訴訟“時(shí)機(jī)尚不成熟”。之后，房屋一旦被違法強(qiáng)制拆除，其后果就完全無(wú)法逆轉(zhuǎn)，僅能通過(guò)訴訟確認(rèn)其行為違法而進(jìn)入行政賠償程序。進(jìn)一步說(shuō)，行政行為一旦被執(zhí)行后，提起行政訴訟所能救濟(jì)的范圍，及其所能產(chǎn)生的救濟(jì)效果是有限的。

最后，就國(guó)家賠償制度而言，違法行政行為所引起的國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任范圍有嚴(yán)格限定。盡管我國(guó)已將行政賠償納入了國(guó)家賠償范圍，但國(guó)家賠償堅(jiān)持“撫慰性原則”。[ 江必新：《〈中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第307頁(yè)。]換言之，違法行政行為所引發(fā)的國(guó)家賠償責(zé)任，被納入到行政賠償?shù)男袨榉秶钟邢?。?shí)踐中，行政賠償?shù)姆秶话銉H包括行政行為所造成的直接的、現(xiàn)實(shí)的損害，對(duì)于間接損害、非物質(zhì)性損害等一般不予賠償。而就賠償?shù)姆秶百r償數(shù)額來(lái)看，實(shí)踐中，具體所能給予的賠償數(shù)額和范圍也相當(dāng)有限，基本無(wú)法完全彌補(bǔ)和填平公民、法人與其他組織合法權(quán)益被侵害所遭受的全部損失。更值得注意的是，行政賠償甚至還出現(xiàn)了“倒掛”現(xiàn)象，即“公民基于國(guó)家機(jī)關(guān)違法行為所獲得的國(guó)家賠償，往往比同等情境下基于國(guó)家機(jī)關(guān)合法行為所獲得的國(guó)家補(bǔ)償要低”。[ 蔣成旭：《國(guó)家賠償?shù)闹贫冗壿嬇c本土構(gòu)造》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第1期，第89頁(yè)。]如行政機(jī)關(guān)對(duì)已納入征收范圍的農(nóng)村房屋進(jìn)行違法強(qiáng)拆，司法實(shí)踐中一般堅(jiān)持的行政賠償原則是不低于正常的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)的違法成本則被忽略不計(jì)。

（二）實(shí)踐中裁定暫停執(zhí)行行政行為的案例蹤跡難尋

實(shí)踐中適用《行政訴訟法》第56條暫停執(zhí)行行政行為規(guī)定的案例幾乎沒(méi)有，筆者通過(guò)“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”搜索，尚未發(fā)現(xiàn)存在適用該條款的裁定文書(shū)。而且，筆者所在的某直轄市W中級(jí)人民法院行政審判庭也從未適用過(guò)該條款而作出停止行政行為執(zhí)行的裁定。由此可見(jiàn)，即便《行政訴訟法》第56條規(guī)定了“訴訟不停止執(zhí)行”的例外情形，但細(xì)致分析該條款，并結(jié)合其在司法實(shí)踐中適用的現(xiàn)實(shí)情況，有幾個(gè)問(wèn)題需要面對(duì)。

其一，只能在進(jìn)入行政訴訟程序后方能申請(qǐng)停止執(zhí)行的制定設(shè)計(jì)，在一些特定類(lèi)型的行政行為與客觀條件下，使得該條款實(shí)質(zhì)上被架空、虛置、被束之高閣?！缎姓V訟法》第56條規(guī)定：“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有……的，裁定停止執(zhí)行?！庇纱丝梢?jiàn)，只有在行政訴訟過(guò)程中才能適用該條。

行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力。但這里可將行政行為的執(zhí)行力，區(qū)分為“即時(shí)性”的執(zhí)行力和“非即時(shí)性的”執(zhí)行力。如前所述，行政拘留決定、行政強(qiáng)制措施、行政事實(shí)行為等行為屬于“即時(shí)性”執(zhí)行類(lèi)型的行為，該類(lèi)型行為的決定與執(zhí)行具有同步性，如果行政行為不合法，其對(duì)當(dāng)事人造成的侵害往往也與行為實(shí)施同時(shí)發(fā)生。房屋征收決定、補(bǔ)償決定、工傷認(rèn)定等行為則屬于

“非即時(shí)性”執(zhí)行類(lèi)型的行為，該類(lèi)行為作出后付諸實(shí)施前，通常需要?dú)v經(jīng)一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程和期間，且無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)還須向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，爾后才會(huì)進(jìn)入到執(zhí)行程序，故其損害后果不會(huì)即時(shí)發(fā)生。對(duì)于前一類(lèi)行為，要求當(dāng)事人在提起行政訴訟后再申請(qǐng)停止執(zhí)行，顯然滯后于執(zhí)行行為;而對(duì)于后者，當(dāng)事人則完全無(wú)必要申請(qǐng)停止執(zhí)行。換言之，《行政訴訟法》第56條所確立的“不停止執(zhí)行”的例外規(guī)則，需要作進(jìn)一步區(qū)分，否則，就會(huì)與實(shí)踐中需要即時(shí)停止執(zhí)行行政行為的實(shí)際需求不相吻合，使其在實(shí)質(zhì)上無(wú)異于“不停止執(zhí)行”。

其二，行政機(jī)關(guān)自身本來(lái)就具有自我糾錯(cuò)的權(quán)力，因而相對(duì)應(yīng)地，原告申請(qǐng)停止執(zhí)行針對(duì)行政訴訟程序啟動(dòng)之后，如果是出于尊重司法權(quán)威規(guī)范訴訟行為的考量，為達(dá)成快速實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在訴前行政機(jī)關(guān)自身認(rèn)為存在問(wèn)題的，亦可通過(guò)自我糾錯(cuò)的方式改變行政行為。因此可允許被告或利害關(guān)系人在行政訴訟程序啟動(dòng)之前就申請(qǐng)停止執(zhí)行，這在制度基礎(chǔ)與實(shí)踐操作層面無(wú)障礙。

其三，停止執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較為抽象，導(dǎo)致其可適用的情形較少。依據(jù)《行政訴訟法》第56條的規(guī)定，行政行為繼續(xù)執(zhí)行將給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，應(yīng)停止執(zhí)行。實(shí)際上，對(duì)于什么是國(guó)家利益、公共利益，在法律判斷層面缺乏操作規(guī)則。再進(jìn)一步說(shuō)，針對(duì)公民、法人和其他組織而作出的行政行為，

當(dāng)事人也難以舉證證明行政行為會(huì)對(duì)國(guó)家利益、公共利益等造成相關(guān)的損害，在這一境況下，該條款可被適用的機(jī)會(huì)可謂寥寥無(wú)幾。

（三）當(dāng)前訴前保全措施救濟(jì)效果難以保證

2018年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第77條規(guī)定了行政訴訟的訴前保全措施。但這一保全措施主要是從民事訴訟制度中移植而來(lái)，因而要在行政訴訟中運(yùn)用，還必須根據(jù)行政訴訟的特征及其實(shí)際情況予以改進(jìn)。就目前司法解釋的規(guī)定來(lái)看，其并未厘清民事訴訟與行政訴訟中保全措施所存在的區(qū)別。同樣的，一方面，保全由“利害”關(guān)系人提起，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利預(yù)防性保護(hù)的立法理念;另一方面，司法解釋的規(guī)定也較為原則，沒(méi)有明確的審查要件和標(biāo)準(zhǔn)，難以在訴前阻斷那些具有即時(shí)執(zhí)行力的行政行為的執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)性效果難以保障。而對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，其是否能夠依據(jù)該條的規(guī)定，對(duì)自己所有，而為行政行為所處分的財(cái)物申請(qǐng)保全，抑或是針對(duì)具有即時(shí)執(zhí)行力的行政行為申請(qǐng)保全，仍然是不夠明確的。

四、建構(gòu)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

雖然我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)以及實(shí)施行政行為等過(guò)程中逐漸注重程序合法性、參與性、公正性與公開(kāi)性。但就具體行政環(huán)節(jié)

而言，尤其是行政決策及其實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，尚存?zhèn)€別“法治盲區(qū)”。

（一）行政決策法治化程序不完善導(dǎo)致決策失誤

行政決策在目前的法治實(shí)踐中還存在較多難題，而行政決策又與行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為存在明顯差別。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出行政決策在前，實(shí)施行政行為在后，行政決策構(gòu)成了行政行為作出的前提性依據(jù)。即行政決策屬于行政行為作出之前的決策程序，而作出行政行為的主要目標(biāo)就在于實(shí)施與落實(shí)行政決策。正是由于行政決策與行政行為之間這種決策與執(zhí)行的關(guān)系，先前行政決策違法或失誤，就會(huì)導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政決策的過(guò)程中不可避免出現(xiàn)相應(yīng)違法的情形。

行政實(shí)踐中，因違法行政決策而導(dǎo)致公民、法人和其他組織合法權(quán)益遭受損害的事件偶有發(fā)生，尤其發(fā)生在重大行政決策失誤或者違法的情形之中，如“江蘇違規(guī)鋼鐵項(xiàng)目事件”“廈門(mén)PX項(xiàng)目事件”等。2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》專(zhuān)章設(shè)置了合法性審查，即是立法對(duì)上述問(wèn)題的積極回應(yīng)與自我革新，不僅標(biāo)志著立法機(jī)關(guān)將行政決策正式納入到了法治的軌道當(dāng)中，同時(shí)也進(jìn)一步說(shuō)明了重大行政決策并不排斥合法性審查。

（二）訴前阻斷機(jī)制相較于構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟更具現(xiàn)實(shí)可操作性

“當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛不斷增加的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范，表現(xiàn)為社會(huì)政策和法律制度滯后、政府違法決策處置突發(fā)事件不當(dāng)、行政執(zhí)法不規(guī)范、法律實(shí)施不良、行政不作為、信息不公開(kāi)等，預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛的根本出路在于規(guī)范公權(quán)力行使，包括明確權(quán)力邊界，規(guī)范立法權(quán)力，健全程序規(guī)則，規(guī)范決策和執(zhí)法行為”。[ 馬懷德：《預(yù)防化解社會(huì)矛盾的治本之策：規(guī)范公權(quán)力》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期，第45頁(yè)。]當(dāng)前，規(guī)范公權(quán)力應(yīng)不斷對(duì)行政訴訟進(jìn)行制度完善和創(chuàng)新。事實(shí)上，行政行為執(zhí)行力阻斷之訴并非新生事物。如英美國(guó)家行政法中的“禁制令”制度、德國(guó)《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定的“停止執(zhí)行”與“暫時(shí)命令措施”、日本《行政事件訴訟法》中的“臨時(shí)課以義務(wù)”與“臨時(shí)禁止”制度等，都可以視為是與行政行為執(zhí)行力阻斷之訴，有異曲同工之用并可資借鑒參考的預(yù)防性保護(hù)制度。

關(guān)于我國(guó)是否應(yīng)構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟制度，理論與實(shí)務(wù)界存在不同的觀點(diǎn)，但總的來(lái)說(shuō)贊成者居多。而對(duì)于如何進(jìn)行制度建構(gòu)的問(wèn)題，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，但贊成者中大多數(shù)認(rèn)為可借鑒國(guó)外的做法。筆者以為，發(fā)展與完善我國(guó)行政訴訟制度仍然要考慮我國(guó)的歷史傳統(tǒng)、國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多因素，不可盲目照搬，否則對(duì)行政訴訟本身而言會(huì)造成不利影響。最新修改后的《行政訴訟法》，明顯擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，且就行政審判實(shí)踐來(lái)看，行政訴訟案件的數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，而面對(duì)如行政協(xié)議等新型的案件應(yīng)如何審理等問(wèn)題，仍處于探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程當(dāng)中。因而總體上來(lái)說(shuō)，建構(gòu)預(yù)防性行政訴訟時(shí)機(jī)尚不成熟。相比而言，建構(gòu)行政行為的執(zhí)行力阻斷機(jī)制僅是一種程序性制度設(shè)計(jì)，并不會(huì)對(duì)當(dāng)前行政訴訟制度的基本構(gòu)造產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可行性和可操作性。

五、建構(gòu)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的基本原則

設(shè)置行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的基本目的，在于防止因執(zhí)行違法的行政行為，而對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損害。但不容忽視的是，行政相對(duì)人如果濫用執(zhí)行力阻斷機(jī)制，也極有可能對(duì)正常的行政管理秩序造成破壞，乃至于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。因此，行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制必須圍繞以下制度目標(biāo)與基本原則設(shè)置。

（一）效益性原則

行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制不僅應(yīng)以保障合法權(quán)益為制度設(shè)計(jì)的理念和原則，同時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持效益性原則，其中，主要包括兩個(gè)層面的含義。

其一，作為一種程序性機(jī)制，效益性原則的目標(biāo)主要在于保障行政的有效性，即并非任何情況都可任意啟動(dòng)程序以阻斷行政行為的執(zhí)行力。阻斷程序的啟動(dòng)，還必須要考慮

所要保護(hù)的行政相對(duì)人的合法利益，是否相較于行政行為所承載的公共利益更值得保護(hù)，程序啟動(dòng)后是否能夠有效保護(hù)，以及能否實(shí)現(xiàn)二者之間的協(xié)調(diào)平衡等。換言之，行政行為執(zhí)行力訴前阻斷程序的啟動(dòng)條件之一，即要求所要保護(hù)的合法權(quán)益必須要符合比例原則，對(duì)權(quán)利的救濟(jì)具有現(xiàn)實(shí)性。如果所要保護(hù)的利益遠(yuǎn)小于行政行為所代表的公共利益，那么啟動(dòng)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷程序就違背了效益性原則。同樣，如果對(duì)于所要保護(hù)的權(quán)益實(shí)質(zhì)上已沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)即便啟動(dòng)程序也無(wú)法逆轉(zhuǎn)，那么就不宜啟動(dòng)程序。而如果任意啟動(dòng)阻斷程序，一方面，可能對(duì)行政機(jī)關(guān)正常的行政管理秩序造成影響，使得行政活動(dòng)無(wú)法展開(kāi);另一方面，則可能因行政相對(duì)人濫用申請(qǐng)權(quán)利，導(dǎo)致訴訟成本上升，社會(huì)資源被浪費(fèi)等不良后果。

其二，啟動(dòng)行政行為執(zhí)行力機(jī)制，必須要有現(xiàn)實(shí)可保護(hù)的利益存在，即可能造成的損害具有現(xiàn)實(shí)性和迫切性保護(hù)需求，且啟動(dòng)執(zhí)行力阻斷機(jī)制后能達(dá)到避免合法權(quán)益遭受侵害的結(jié)果。這首先要求不合法行政行為執(zhí)行后，將會(huì)造成公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受難以彌補(bǔ)的損害，這是行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制啟動(dòng)的前提。其次，啟動(dòng)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制能有效避免行政相對(duì)人的合法權(quán)益遭受損害，即啟動(dòng)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制對(duì)于救濟(jì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益能夠起到實(shí)質(zhì)性作用，程序并非“空轉(zhuǎn)”。

（二）事項(xiàng)限制性原則

啟動(dòng)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制，還應(yīng)堅(jiān)持事項(xiàng)限制性原則，即行政相對(duì)人不能對(duì)所有可能侵害其合法權(quán)益的行政行為提起執(zhí)行力訴前阻斷申請(qǐng)。首先，對(duì)于合法的行政行為，行政相對(duì)人不能提起申請(qǐng)，即便行政機(jī)關(guān)的行政行為可能剝奪或限制其財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)。例如，對(duì)于合法的行政征收等行政行為，即便其可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成減損，但是基于國(guó)家與社會(huì)公共利益的需要，行政相對(duì)人也不能提起阻斷之訴去阻斷行政征收決定的實(shí)施。

但是，對(duì)于哪些領(lǐng)域需要啟動(dòng)執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制，或者是在何種情況下能夠提起訴前阻斷申請(qǐng)，無(wú)論是在理論上還是具體實(shí)踐中都難以統(tǒng)一。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以結(jié)合“重要性”與“即時(shí)性”標(biāo)準(zhǔn)綜合判斷。事項(xiàng)的重大性，可以結(jié)合重大行政決策中的事項(xiàng)“重大”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)予以確定，并可以適當(dāng)對(duì)“重大行政決策”的范圍進(jìn)行法治化框定，采用諸如建立“目錄制度”之類(lèi)的辦法加以解決。[ 熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)正》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期，第284頁(yè)。]權(quán)益的重要性，則具體表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的重要性或是人身的限制性，如居住房屋被拆除、大額存款被劃扣、限制人身自由等。對(duì)于即時(shí)性要件，則意味著行政行為正在或者即將進(jìn)行，并可能使行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利遭受實(shí)質(zhì)性影響，而提起行政訴訟或行政復(fù)議還尚不成熟，抑或仍需一段時(shí)間，如果不立即采取措施，便無(wú)法防止違法行為的進(jìn)一步擴(kuò)大而給相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損失。

（三）程序性監(jiān)督原則

需要注意的是，對(duì)于符合《行政訴訟法》第56條規(guī)定的例外情形，人民法院所作出的停止執(zhí)行的裁定，是基于對(duì)行政行為合法性進(jìn)行全面審查的要求所派生出的附帶審查權(quán)，其本質(zhì)仍是一種實(shí)體審查權(quán)。行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制則有所不同，盡管其也是由人民法院進(jìn)行審查，但畢竟不處于訴訟階段當(dāng)中，因而為避免與訴訟中的全面審查在職能上重復(fù)，將其定位為是一種程序上的監(jiān)督制度較為合理。即人民法院對(duì)行政相對(duì)人提出的阻斷行政行為執(zhí)行力的申請(qǐng)行使審查權(quán)，僅僅具有程序性意義，而非實(shí)體性、終局性的處分，人民法院的審查權(quán)本質(zhì)在于以程序性的制約來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)體的監(jiān)督。盡管人民法院在進(jìn)行審查時(shí)，不可避免的要對(duì)行政行為的合法性構(gòu)成要素進(jìn)行審查，但其結(jié)果并非判決撤銷(xiāo)或是確認(rèn)違法，僅是為了促使行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人選擇更優(yōu)的方式以解決行政爭(zhēng)議。

六、有關(guān)行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的幾個(gè)關(guān)鍵

構(gòu)建行政行為執(zhí)行力的訴前阻斷機(jī)制，其目的在于阻斷行政行為的執(zhí)行，其功效與預(yù)防性行政訴訟制度有近似之處。預(yù)防性行政訴訟主要是指“相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為或事實(shí)行為正在侵害或即將危害自己的合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)法律關(guān)系、行政行為無(wú)效、事實(shí)行為違法，或者判令禁止或停止行政行為或事實(shí)行為實(shí)施的司法制度。其目的在于防止發(fā)生可以預(yù)期的損害，結(jié)果表現(xiàn)為確認(rèn)法律關(guān)系、行政行為無(wú)效 、事實(shí)行為違法，或者禁止實(shí)施行政行為或事實(shí)行為”。[ 解志勇：《預(yù)防性行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2010年第4期，第173頁(yè)。]而行政行為的執(zhí)行為阻斷之訴，并非一種訴訟制度，而是一種針對(duì)行政行為執(zhí)行力的暫時(shí)阻斷機(jī)制，本質(zhì)上是一種程序性設(shè)計(jì)。

（一）后果：阻斷行政行為執(zhí)行力

一般而言，行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，各效力之間既相互獨(dú)立又相互依存，共同構(gòu)成了完整的行政行為的效力序列。[ 周佑勇：《行政行為的效力研究》，載《法學(xué)評(píng)論》1998年第3期，第65頁(yè)。]其中，行政行為的執(zhí)行力是行政機(jī)關(guān)經(jīng)法律授權(quán)而對(duì)特定行政行為所具有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的法律表達(dá)[ 王天華：《行政行為執(zhí)行力的觀念及其消弭——我國(guó)行政義務(wù)實(shí)效確保手段研究之芻議》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期，第34頁(yè)。]，其實(shí)現(xiàn)方式有兩種，即自力執(zhí)行和強(qiáng)制履行。其中，“對(duì)行政相對(duì)人的強(qiáng)制履行，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行;對(duì)行政主體的強(qiáng)制履行包括行政訴訟及有關(guān)監(jiān)督。[ 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2007年第3版，第244頁(yè)。]筆者所討論的行政行為的執(zhí)行力較為狹窄，僅為指向行政相對(duì)人的行政強(qiáng)制執(zhí)行效力，如公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政拘留決定，并根據(jù)法律授權(quán)可直接送交執(zhí)行的強(qiáng)制力。

（二）場(chǎng)域：提起行政訴訟之前

我國(guó)并非沒(méi)有對(duì)行政行為執(zhí)行力進(jìn)行阻斷的規(guī)定?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第56條在確立“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行”原則的同時(shí)，用但書(shū)條款列舉了不停止執(zhí)行的4種情形，如“原告或者利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的”。需要強(qiáng)調(diào)的是，該條款明確其適用的階段系“訴訟期間”。因此，筆者所關(guān)注的階段是訴前，即將行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)時(shí)間提前，這樣，可與《行政訴訟法》第56條的規(guī)定結(jié)合，共同架構(gòu)起了我國(guó)的行政行為執(zhí)行力阻斷機(jī)制。

（三）程序：依當(dāng)事人申請(qǐng)并舉示初步證據(jù)

阻斷行政行為執(zhí)行力，仍應(yīng)是由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，申請(qǐng)可以書(shū)面、網(wǎng)上專(zhuān)設(shè)平臺(tái)甚至于情況緊急的可口頭提出。當(dāng)事人在提出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)提交相應(yīng)初步證據(jù)，有相應(yīng)行政載體的如書(shū)面決定，則提交書(shū)面決定;如屬于即時(shí)行為的行政事實(shí)行為，則提供相應(yīng)照片或證人證言即可。當(dāng)然，此時(shí)對(duì)證據(jù)可參照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》

進(jìn)行適度審查。必要時(shí)，人民法院可要求當(dāng)事人提供相應(yīng)擔(dān)保。當(dāng)然，對(duì)于被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的，可參照前述第56條的規(guī)定適度放寬審核標(biāo)準(zhǔn)。

（四）效力：暫時(shí)而非終局性的阻斷行政行為的執(zhí)行力

阻斷，從字面意思理解，即因阻礙而中斷，有暫時(shí)性阻止行為進(jìn)程之意。筆者所討論的阻斷系指，人民法院接到行政相對(duì)人或利害關(guān)系人申請(qǐng)后，對(duì)正在進(jìn)行的違法行政行為，或者有較為確切的證據(jù)表明即將實(shí)施的事實(shí)行為有違法之虞，經(jīng)合法性審查后，并有初步證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)違法行為有及時(shí)危害性時(shí)，由法院對(duì)違法行政行為的執(zhí)行力“叫?！保o予行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人一定的冷靜、思考和披露的時(shí)間，為雙方提供一定的期限，共同尋求解決爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)。故，阻斷系程序性阻斷，該權(quán)力的行使并不會(huì)直接對(duì)相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，也不會(huì)越俎代庖，代替行政機(jī)關(guān)作出決定，更不會(huì)對(duì)行政行為之終局性效力判定產(chǎn)生影響。

七、行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的設(shè)計(jì)

設(shè)置行政行為執(zhí)行力訴前阻斷機(jī)制的目的在于暫停行政行為執(zhí)行，并不會(huì)產(chǎn)生撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法或無(wú)效的法律后果。因此，在具體的程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)與一般行政訴訟程序有所區(qū)別。

（一）嚴(yán)格限定提起阻斷申請(qǐng)的主體資格

能夠提起行政行為執(zhí)行力訴前阻斷申請(qǐng)的主體，必須與行政行為具有利害關(guān)系，即具有訴的利益。換言之，在行政訴訟中，公民或法人等請(qǐng)求人民法院以裁判的方式保護(hù)其合法權(quán)利，必須具有必要性與實(shí)效性，這也被稱(chēng)為“狹義的訴的利益”。其中，必要性主要是指所保護(hù)的權(quán)利有實(shí)益、有效力、適時(shí)、正當(dāng)，而對(duì)于低效、不適時(shí)、放棄權(quán)利保護(hù)、濫用訴權(quán)等則無(wú)必要性。[ 王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護(hù)必要》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第130頁(yè)。]依據(jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，有權(quán)提起訴訟的主體是行政行為的相對(duì)人，以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這也就意味著，能夠提起行政行為執(zhí)行力訴前阻斷申請(qǐng)的主體包括兩類(lèi)人，一是與行政行為直接相關(guān)的行政相對(duì)人，二是行政行為的利害關(guān)系人。

此外，根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條的規(guī)定，人民檢察院在履職中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)資源保護(hù)、食藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，使國(guó)家利益或社會(huì)公益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法履職并回復(fù)。不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這即意味著，如果行政行為可能侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，而行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持執(zhí)行行政行為，那么人民檢察院可提起行政訴訟。筆者以為，人民檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法履職或者不作為，

直接針對(duì)其違法行為提起公益訴訟，與筆者所討論的行政行為訴前阻斷機(jī)制有所區(qū)別。即人民檢察院不屬于行政行為執(zhí)行力訴前阻斷程序的啟動(dòng)主體，將執(zhí)行力阻斷機(jī)制的申請(qǐng)主體嚴(yán)格限定于行政行為的相對(duì)人及利害關(guān)系人這兩類(lèi)主體。

（二）提起申請(qǐng)的期限及阻斷期限的設(shè)置

首先，對(duì)于行政相對(duì)人提起行政行為執(zhí)行力訴前阻斷申請(qǐng)的期限應(yīng)結(jié)合阻斷機(jī)制的目的予以設(shè)置。一方面，訴前阻斷機(jī)制阻斷的是行政行為的即時(shí)執(zhí)行力，目的在于避免產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的損失等。這與《行政訴訟法》第47條第2款規(guī)定的情形有類(lèi)似之處，即公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟的期限和一般不履行法定職責(zé)的起訴期限不一樣，不受行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的期限的限制。訴前阻斷機(jī)制適用的情況也符合該規(guī)定中的“緊急情況”，行政行為一旦付諸實(shí)施或執(zhí)行，其損害結(jié)果呈現(xiàn)“完成時(shí)”，則啟動(dòng)執(zhí)行力阻斷機(jī)制就喪失必要性。另一方面，如果行政行為的執(zhí)行不具有即時(shí)性，行政相對(duì)人在訴訟過(guò)程中如果認(rèn)為需要停止執(zhí)行，完全可以依照《行政訴訟法》第56條的規(guī)定提出申請(qǐng)。因此，筆者認(rèn)為沒(méi)有必要對(duì)行政相對(duì)人提起申請(qǐng)作期限限制。

與一般行政訴訟的審理期限相比，阻斷期間則是完全不同的概念。人民法院一旦受理行政相對(duì)人的阻斷申請(qǐng)并向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知，其阻斷執(zhí)行力的效果就應(yīng)即刻達(dá)成。盡管在阻斷期間，人民法院仍要對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行要素式審查，但審查的目的與行政訴訟中審查的目的有所不同。法院在阻斷期間通過(guò)審查，對(duì)行政行為的合法性與合理性進(jìn)行判斷，在此基礎(chǔ)上對(duì)行政機(jī)關(guān)提出司法建議或采取其他方式，促使行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人/利害關(guān)系人采取更優(yōu)的方式解決行政爭(zhēng)議。因此，其期限設(shè)置應(yīng)盡可能的考慮行政權(quán)與司法權(quán)的界限，做到科學(xué)合理。筆者認(rèn)為，阻斷期間一般為7天，重大復(fù)雜疑難事件可延長(zhǎng)至15天。

（三）審查阻斷申請(qǐng)需要考量的因素

行政行為執(zhí)行力訴前阻斷的審理要素、審查結(jié)論的作出，以及當(dāng)事人隨意阻斷行政行為執(zhí)行力所應(yīng)承擔(dān)的不利后果等，應(yīng)與一般的行政訴訟的審查要素、裁判方式及責(zé)任承擔(dān)等有所不同。