新制度主義視角下行政科層組織的穩(wěn)定性和組織同形問題

胡凌嘉

【摘要】文章從新制度主義的視角下研究行政科層組織時(shí)間上的穩(wěn)定性和空間上的同質(zhì)性，通過歷史制度主義的分析得出路徑依賴、符號(hào)化認(rèn)同、邊際效益遞增、缺乏績(jī)效監(jiān)控是導(dǎo)致行政科層組織具有穩(wěn)定性的主要影響因素，通過社會(huì)學(xué)制度主義的分析得出強(qiáng)制、模仿和規(guī)范三種路徑，塑造了組織同形。

【關(guān)鍵詞】新制度主義;科層制;組織穩(wěn)定性;組織同形

一、新制度主義

（一）新制度主義的內(nèi)涵。新制度主義并不是一個(gè)統(tǒng)一的派別，目前無(wú)法用一個(gè)統(tǒng)一的概念將其界定出來，Peter A.Hall以及Rosmary.C.R.Taylor在《政治研究》雜志中將新制度主義分為歷史制度主義、理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義。三者的區(qū)別首先體現(xiàn)在對(duì)于核心概念“制度”的理解上。歷史制度主義將“制度”界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中一系列程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例，傾向從廣泛的視角來探究制度與人的行為之間的關(guān)系問題。理性選擇制度主義從“組織經(jīng)濟(jì)學(xué)”那里借來分析工具指出產(chǎn)權(quán)、交易成本、尋租等經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象對(duì)于制度的產(chǎn)生和發(fā)展的重要性，行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值而創(chuàng)設(shè)出制度，而制度的價(jià)值導(dǎo)向和追求也主要是出于功能性，此時(shí)制度的概念更多的被看作“決定何者能夠運(yùn)行何者不允許運(yùn)行”的規(guī)則，這種界定是具有高度功能主義的導(dǎo)向型。三者的區(qū)別體現(xiàn)在制度和行為關(guān)系的不同回答之中。歷史制度主義和理性選擇制度主義認(rèn)為制度對(duì)行為有直接的約束作用，但制度不能教化和塑造個(gè)體的偏好。而社會(huì)學(xué)制度主義將制度的內(nèi)涵擴(kuò)展到了非正式的行為規(guī)范與道德規(guī)范，認(rèn)為制度不僅對(duì)人的行為有約束作用，并且還存在著教化作用。新制度主義的不同派別都對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)做出了一個(gè)補(bǔ)充，后者的理論支柱在于利潤(rùn)最大化和均衡，而新制度主義對(duì)后者的理論進(jìn)行了突破，最具有代表性的是Douglass C.North（1920-2015）在其研究方法中的不斷改變。諾斯在早期研究中試圖運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具即成本-價(jià)格-收益工具來研究制度和行為，但發(fā)現(xiàn)該工具不能為人們的利他行為進(jìn)行解釋，因此Douglass C.North試圖引入意識(shí)形態(tài)進(jìn)入分析之中，試圖整合老制度主義和新古典理論?？偟膩碚f，新制度主義不僅強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量和制度演進(jìn)之間的相互作用，還包含了其他因素如文化以及意識(shí)。

（二）新制度主義中與組織的穩(wěn)定性和組織同形的可能性。一方面，新制度主義揭示了實(shí)力強(qiáng)的組織可以使周圍的環(huán)境更好地適應(yīng)自身的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，并且可以將目標(biāo)和程序作為一種制度規(guī)則直接建立在社會(huì)中;另一方面，反映了制度會(huì)影響組織的正式結(jié)構(gòu)、對(duì)外部評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的采納、正式性、穩(wěn)定性、存續(xù)和發(fā)展等產(chǎn)生影響。本文主要探討，新制度主義視角下如何影響組織的穩(wěn)定性與組織的“同形”方面的理論機(jī)制。1.歷史制度主義與組織的穩(wěn)定性。這里的組織的穩(wěn)定性主要是一個(gè)時(shí)間概念，主要是指組織在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持組織的運(yùn)作方式、管理手段、結(jié)構(gòu)等要素相對(duì)不變。用新制度主義的歷史制度主義學(xué)派可以較好地解釋組織的穩(wěn)定性。歷史制度主義認(rèn)為制度的變化是一種漸進(jìn)式的變遷，認(rèn)為在歷史過程中各種力量會(huì)受到過去繼承下來的背景的影響，強(qiáng)調(diào)路徑依賴在歷史發(fā)展中的作用。皮爾森指出廣義的路徑依賴是指前一階段所發(fā)生的事情會(huì)影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件和結(jié)果;狹義的路徑依賴是指“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉(zhuǎn)和退出的成本將非常昂貴。即使存在著另一種選擇的情況下，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著在初始選擇時(shí)非常容易實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)換”。2.社會(huì)學(xué)制度主義與組織同形。社會(huì)學(xué)制度主義實(shí)際上是新制度主義和社會(huì)學(xué)相結(jié)合產(chǎn)生的，其本質(zhì)特征是通過人的認(rèn)知來解釋制度，即通過微觀層面?zhèn)€體的認(rèn)知特點(diǎn)，解釋宏觀層面制度過程中的趨同現(xiàn)象。社會(huì)學(xué)制度主義以場(chǎng)域?yàn)榉治瞿繕?biāo)，認(rèn)為場(chǎng)域中共享的類型化后的規(guī)則體系影響個(gè)體行為。組織場(chǎng)域指由組織建構(gòu)的、總體上獲得認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域，這些組織包括關(guān)鍵的提供者、資源和產(chǎn)品的消費(fèi)者、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及提供類似服務(wù)或產(chǎn)品的其他組織，組織場(chǎng)域由于其內(nèi)含的共同的規(guī)則力量，導(dǎo)致在這一共同的規(guī)則產(chǎn)生組織間的同質(zhì)化，即組織同形，具體分為競(jìng)爭(zhēng)性同形和制度性同形。

二、行政科層組織

（一）行政科層組織的內(nèi)涵及特點(diǎn)。筆者在這里所分析的組織對(duì)象是行政科層組織，即以行政管理活動(dòng)為基礎(chǔ)，以社會(huì)公共事務(wù)為管理對(duì)象的組織，在這里主要是指政府?，F(xiàn)代科層制最初是在近代軍事制度和企業(yè)發(fā)展過程之中成長(zhǎng)起來的，是一個(gè)國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家與企業(yè)之間相互發(fā)展和學(xué)習(xí)的過程。早期的現(xiàn)代科層制，以Max Weber，Luther Halsey Gulick等為代表。Max Weber將科層制組織的產(chǎn)生原因概括為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于規(guī)則的要求，民族國(guó)家的擴(kuò)張需要，行政管理范圍的擴(kuò)大，公共部門自身的合法性需求。從今天的政府組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式可以看出，行政組織的發(fā)展具有相對(duì)穩(wěn)定性，本質(zhì)上并沒有改變科層制這一特征。

（二）行政科層組織與其他組織的差異性。組織環(huán)境可以分為技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。其中技術(shù)環(huán)境指的是在這種環(huán)境中，組織的一種產(chǎn)品和服務(wù)得以生產(chǎn)并在一個(gè)市場(chǎng)中進(jìn)行交換，組織因?yàn)樯a(chǎn)系統(tǒng)得以有效和充分的控制而獲得回報(bào)。反之，組織如果無(wú)法讓生產(chǎn)系統(tǒng)得到有效的升級(jí)和平穩(wěn)運(yùn)行，就很容易被淘汰。而制度環(huán)境是指具有以完善的規(guī)則和要求為特征的環(huán)境，在這種環(huán)境中。如果其中的個(gè)體組織想獲得支持和合法性就必須遵守這些規(guī)則和要求。而本文研究的行政科層組織一定程度上為了滿足其對(duì)于儀式化和程序性的尊崇，實(shí)際上是與對(duì)于技術(shù)和效率的追求相脫耦的，以便于維持組織自身的合法運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境很多時(shí)候都是相互影響的，且這兩種環(huán)境體現(xiàn)了各個(gè)組織的差異性。組織的制度環(huán)境可以分為組織本身的現(xiàn)行策略和結(jié)構(gòu)、構(gòu)成組織場(chǎng)域的系列組織以及政府：第一類環(huán)境中任何一個(gè)既定組織的實(shí)際形式和策略約束了組織的預(yù)期行為;第二類環(huán)境對(duì)組織的變革能力和可能產(chǎn)生制約;第三類環(huán)境是政府，政府在場(chǎng)域中與其他活動(dòng)組織有所區(qū)別，因?yàn)檎疀]有參與一個(gè)特定的場(chǎng)域，但對(duì)各個(gè)場(chǎng)域中的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和約束，甚至?xí)到y(tǒng)改變組織環(huán)境。而第三類環(huán)境即政府，更能夠說明行政組織與其他組織之間的差異性，原因在于行政科層組織與政府的關(guān)系較之于其他組織有著天然的親密性。這種親密性也導(dǎo)致了行政科層組織的場(chǎng)域相較于其他組織來說更為穩(wěn)定，因?yàn)槠渲杏袕?qiáng)大的政治權(quán)力對(duì)于場(chǎng)域的形態(tài)進(jìn)行掌控。

三、新制度主義視角下行政科層組織的穩(wěn)定性和組織同形問題

（一）歷史制度主義視角下行政科層組織的穩(wěn)定性問題分析。首先，場(chǎng)域內(nèi)的其他組織為了生產(chǎn)和效率而產(chǎn)生多變的組織形態(tài)，對(duì)比之下，行政科層組織一旦形成路徑依賴便不會(huì)輕易被撼動(dòng)，很大一個(gè)原因就是行政科層組織與環(huán)境內(nèi)一個(gè)特殊主體即政府產(chǎn)生的親密關(guān)系。其次，行政科層組織的實(shí)際形式和策略并不都是為了生產(chǎn)效率或者獲得的收益服務(wù)的，而是通過遵守著一些儀式性的程序來為自身的正當(dāng)性和合法性正名，從穩(wěn)定性上來說，制度環(huán)境始終穩(wěn)定于技術(shù)環(huán)境。再次，前述已經(jīng)講過路徑依賴很大程度上是由于邊際效益遞增或者回報(bào)遞增引起的。對(duì)于行政科層組織來說，實(shí)際上這種回報(bào)遞增的作用相較于經(jīng)濟(jì)組織來說體現(xiàn)更為明顯。1.表現(xiàn)在人事晉升體系上的回報(bào)遞增。由于在行政科層組織內(nèi)部，實(shí)際上其人事體系多按照服務(wù)年限也可以說是資歷進(jìn)行提拔，而其他組織尤其是市場(chǎng)的人才晉升并非如此受前面規(guī)則的限制，績(jī)效的良好可以讓企業(yè)的人才突破服務(wù)年限的限制。這意味著在該組織內(nèi)的官員可以享受由于服務(wù)年限的增加而獲得的好處，由于官員自身的能動(dòng)性不強(qiáng)，組織的變遷自然也呈現(xiàn)出相對(duì)保守的特征。2.表現(xiàn)在政權(quán)合法性上的回報(bào)遞增。由于行政科層組織的制度建構(gòu)實(shí)際上與一個(gè)國(guó)家的政權(quán)性質(zhì)緊密相關(guān)，行政科層組織相關(guān)制度的變動(dòng)很有可能損害一個(gè)國(guó)家的政權(quán)性質(zhì)，一個(gè)運(yùn)行良好的行政科層組織會(huì)在一定程度上加強(qiáng)合法性。3.既得利益者的回報(bào)遞增。歷史制度主義實(shí)際上受著集團(tuán)理論的影響，尤其關(guān)注各社會(huì)集團(tuán)間不平等的權(quán)力關(guān)系，突出了權(quán)力和權(quán)力游戲間的非對(duì)稱性，由于行政科層組織與政府具有天然的親密性，因此行政科層組織善于利用政治權(quán)力來維護(hù)自身存在的合法性，而掩蓋那些已經(jīng)與時(shí)代要求不符合的組織架構(gòu)，而這種掩蓋行為往往出于那些擁有一定的政治權(quán)力或者那些有政治影響力的官僚。另外，行政科層組織十分重視對(duì)于符號(hào)、儀式的遵守，而符號(hào)和儀式往往并不能夠與直接的生產(chǎn)績(jī)效掛鉤，也不能用一套可以量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。因此，行政科層組織之外的公民無(wú)法對(duì)行政科層組織的績(jī)效進(jìn)行有效的監(jiān)控。

（二）社會(huì)學(xué)制度主義視角下行政科層組織的組織同形問題。行政科層組織的組織同形問題，實(shí)際上分為兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是整個(gè)行政科層組織系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)層次的行政科層組織之間的同形化問題。第二個(gè)層面是其他組織受行政科層組織影響而產(chǎn)生的與行政科層組織趨同的這一現(xiàn)象。就第一個(gè)層面來說，行政科層組織各個(gè)層次之間呈現(xiàn)出的同形性能體現(xiàn)出三種類型的同形方式，即來源于政治影響和合法性問題的強(qiáng)制同形，來源于標(biāo)桿效應(yīng)的模仿性同形，同時(shí)也來源于專業(yè)化相關(guān)的規(guī)范性同形。首先，行政科層組織之間的信息溝通和傳遞、職責(zé)權(quán)限的劃分、人事組織的安排等方面規(guī)定而表現(xiàn)出的權(quán)力服從關(guān)系以及行政科層組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、事務(wù)安排等更多的是由相應(yīng)的法律、法規(guī)以及規(guī)章制度來約束的，而這些約束文本背后實(shí)際上就是國(guó)家強(qiáng)制力這一權(quán)力因素以及具有合法性的政權(quán)基礎(chǔ)或者行政價(jià)值體系受到下級(jí)行政科層組織主動(dòng)服從這一權(quán)威因素。其次，由于高層次的行政科層組織在行政績(jī)效表現(xiàn)上往往具有示范作用，因此相對(duì)低層次的行政科層組織愿意接受高層次的行政科層組織的指導(dǎo)。并且處于同一層次的行政科層組織實(shí)際上也是傾向于相互模仿的，因?yàn)檫@樣在一定程度上避免了風(fēng)險(xiǎn)。再次，在行政科層組織中任職的行政官員實(shí)際上就是專事于提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品、維持公共秩序的群體，該群體的工作體現(xiàn)出一定程度的專業(yè)化，即都是指向公共利益的，因此歸屬于不同行政科層組織的群體傾向于做出更加適合其工作的行為選擇，就處理復(fù)雜仔細(xì)的行政事務(wù)工作上以及防止行政權(quán)力濫用的角度來講，科層制的文書制度、權(quán)責(zé)明晰要求與其工作是不謀而合的，因此不同的行政科層組織展現(xiàn)出更多的同形性。就第二個(gè)層面來說，其他組織與行政科層組織的日漸趨同實(shí)際上同樣具有來自于權(quán)力和權(quán)威的服從這樣一個(gè)原因，這種權(quán)力和權(quán)威的服從不僅來源于上級(jí)行政科層組織對(duì)于下級(jí)行政科層組織的影響上，還來源于整個(gè)行政科層組織內(nèi)部對(duì)于其他處于行政科層系統(tǒng)之外組織的管理，當(dāng)然這里其他組織指的是那些具有行政性質(zhì)或者是公共性質(zhì)的組織。因?yàn)樾姓茖咏M織對(duì)于其他組織的管理雖然是一種普遍管理，但更多的是出于抑制負(fù)外部性而進(jìn)行的管理而并非對(duì)組織的運(yùn)行和管理方式等方面事無(wú)巨細(xì)地管理。對(duì)于企業(yè)而言，其運(yùn)行方式、組織結(jié)構(gòu)等應(yīng)該遵循著市場(chǎng)規(guī)律來進(jìn)行自由的選擇。另外，行政科層組織與外部組織的同形還源于對(duì)不確定性進(jìn)行合乎公認(rèn)的反應(yīng)的模仿性同形，這種模仿主要受標(biāo)桿效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生。

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