美總統(tǒng)與州長爭權(quán)兩百余年

金點強

此次抗擊新冠疫情期間，美國總統(tǒng)特朗普與各州州長就抗疫管控措施、防疫物資采購、復工時間安排等多項事宜展開激烈爭論，紐約州州長科莫5日再次公開發(fā)聲，痛斥特朗普和聯(lián)邦政府抗疫期間管理不善，并且持有嚴重的黨派偏見。事實上，美國獨特的政治架構(gòu)，讓總統(tǒng)與州長的爭權(quán)奪利從美國建國延續(xù)至今。

建國之初：各州嚴防“總統(tǒng)變國王”

特朗普4月在與紐約州州長科莫的爭吵中不慎說漏了嘴——“我宣布自己是國王”。他的口不擇言遭到美國輿論的口誅筆伐，因為這已觸碰到美國對于“總統(tǒng)變國王”的那道警戒紅線。

美國建國之初，當時全球像美國一樣沒有選擇君主制的國家“如白烏鴉一樣稀少”。在君主國林立的世界，美國人時刻擔心政權(quán)被顛覆，頭上多出一位國王或皇帝。首任總統(tǒng)華盛頓在告別演說中警告稱，“野心勃勃、毫無原則的狡詐之徒可能顛覆人民的政權(quán)，篡奪政府的統(tǒng)治權(quán)”。威廉·哈里森總統(tǒng)的就職演說則大談“深深理解那些擔心聯(lián)邦政府權(quán)力過分集中的人們，因為大家深知權(quán)力本身有自我擴張的傾向，在單獨一個人行使時更是如此”。

正是出于對“總統(tǒng)變國王”的擔心，當時整個社會都在緊盯總統(tǒng)手里的權(quán)力。美國1787年憲法對聯(lián)邦政府的權(quán)力進行了嚴格限制，憲法第十修正案直接標明“憲法未授予聯(lián)邦的權(quán)力，憲法未禁止給予各州的權(quán)力，保留給各州，或保留給人民”。因此美國南北各州州長在遇到自己的權(quán)力受到總統(tǒng)及聯(lián)邦政府侵逼時，首先想到的是積極的抵制，因為各州并不相信聯(lián)邦政府能夠公正處理州與聯(lián)邦政府之間的紛爭，要獲得公平，還得靠自己來堅決捍衛(wèi)。

在這樣的社會氛圍下，州長公然挑戰(zhàn)總統(tǒng)權(quán)力的事情很快就發(fā)生了。1798年，在美法關(guān)系緊張的背景下，出于對大批信奉天主教的法國移民的擔心，美國總統(tǒng)亞當斯治下的聯(lián)邦政府推出《外僑與煽動叛亂法》。這部后來被稱為“美國司法史上最黑暗的”法案規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)羈押或驅(qū)逐任何被他認定“對美國安全造成威脅”的外國人，任何反對政府和國會的言論都將被處以罰款和監(jiān)禁。深感權(quán)力受到侵犯的各州立即行動起來，其中弗吉尼亞州和肯塔基州最為積極，兩州議會直接通過決議案，宣布本州內(nèi)這項法案無效。美國開國元勛托馬斯·杰斐遜起草的《肯塔基決議案》更直接警告說，如果聯(lián)邦政府不知收斂，將“引起革命和流血”。此事還促成美國歷史上著名的“九八原則”，即州權(quán)至上，各州有權(quán)裁定聯(lián)邦法律違憲，并在必要時“介入”甚至脫離聯(lián)邦。值得一提的是，60多年后美國南方各州就是以“九八原則”為依據(jù)宣布脫離聯(lián)邦，引發(fā)南北戰(zhàn)爭。

1808年一樁舊案更引出過賓夕法尼亞州政府的民兵武裝對抗聯(lián)邦執(zhí)法官、州長直接對總統(tǒng)表示強烈不滿的事件。1778年9月，康涅狄格州漁民吉迪恩·奧姆斯特德率領(lǐng)的私掠船俘獲了英國帆船“積極”號，他希望獨享聯(lián)邦政府允諾的賞金，但賓夕法尼亞州海事法院卻判決他需要與其他兩方平分賞金。

憤憤不平的奧姆斯特德將官司一路打到美國國會新設(shè)立的上訴委員會。上訴委員會要求將全部賞金返還給奧姆斯特德，但賓夕法尼亞州拒絕執(zhí)行。不達目的不罷休的奧姆斯特德在1808年又向最高法院申請強制執(zhí)行，但賓夕法尼亞州繼續(xù)堅決抵抗，州長西蒙·斯奈德還給州議會打氣說，如果有必要，他將派遣民兵來撐腰。當聯(lián)邦執(zhí)法官帶人到賓夕法尼亞州時，果真遇到民兵武裝的正 面對峙，一場沖突隨時可能發(fā)生。這對剛上任的總統(tǒng)麥迪遜是一個極大的考驗，他擔心如果這次屈服于賓夕法尼亞州的壓力，將導致其他州更激烈反抗聯(lián)邦的法令。在各方面的壓力下，賓夕法尼亞方面選擇了退讓，但他們隨后在1810年2月通過決議案，強烈譴責這一判決，絲毫不給總統(tǒng)面子?！?/p>

羅斯福新政：總統(tǒng)權(quán)力大擴張

美國早先那些總統(tǒng)在州長面前縮手縮腳的場面，直到1861年爆發(fā)的南北戰(zhàn)爭之后才得到改變。由于南方諸州公然挑戰(zhàn)聯(lián)邦政府的行動遭到慘敗，總統(tǒng)的權(quán)力得以穩(wěn)步上升。20世紀30年代爆發(fā)世界經(jīng)濟危機，被寄予厚望的富蘭克林·羅斯福在1933年上任后大力推行新政，再一次推動了聯(lián)邦政府權(quán)力的擴張。

羅斯福上臺之初倒是十分尊重各州州長。美國有一個1908年創(chuàng)建的州長協(xié)商會，羅斯福早年擔任紐約州州長時，也曾是州長協(xié)商會的骨干。由于州長協(xié)商會曾幫助過自己參選總統(tǒng)，加上新政在即，羅斯福更看重州長協(xié)商會這股政治力量，因此他特意邀請各州州長在1933年3月6日，即他上任后的第一個工作日進行座談。羅斯福當天在演講中強調(diào)州長與總統(tǒng)、各州與聯(lián)邦政府的合作必要性，各州州長也表示要全力支持總統(tǒng)的工作。

不過總統(tǒng)與州長的蜜月期非常短暫。在1935年第27屆州長協(xié)商會年會上，各州州長們就已經(jīng)對羅斯福新政看法不一。到了1937年，州長協(xié)商會已經(jīng)不大關(guān)心羅斯福的改革計劃，反而更關(guān)心聯(lián)邦政府的權(quán)力擴張問題。1938年佛蒙特州州長喬治·艾肯更是言辭激烈：“由于漠不關(guān)心和無知，我們正在加速一個完全中央集權(quán)的政府體系在美國的到來；我們是在出賣我們自己的自由，而且還親自提供從我們這里購買它所需要的資金！”

為什么雙方漸行漸遠，這還得從羅斯福新政說起。新政的改革范圍很廣，通過救濟、社會保障、勞工關(guān)系、稅收等法案，幾乎涵蓋社會生活的主要方面。原本羅斯福希望得到各州的大力支持，但執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)各州顧慮太多、步調(diào)不一、行動遲緩，后來他就更多地單獨依賴聯(lián)邦機構(gòu)來推動改革。通過羅斯福新政，總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的權(quán)力大規(guī)模擴張，州權(quán)不斷受到侵蝕。無奈形勢比人強，在經(jīng)濟危機的沉重壓力下，州長們只得一步步退讓，但在州長與總統(tǒng)的不斷爭執(zhí)中，州長協(xié)商會與羅斯福的關(guān)系也漸行漸遠。

經(jīng)濟危機的陰影還沒消散，戰(zhàn)爭又來了。1941年美國被卷入二戰(zhàn)后，戰(zhàn)時狀態(tài)使州長們不但無法收回失去的州權(quán)，還得繼續(xù)容忍總統(tǒng)和聯(lián)邦政府采取的新集權(quán)措施。不過戰(zhàn)局一旦穩(wěn)定，州長們又開始琢磨起這個事情。1943年4月，來自新英格蘭和沿大西洋中部地區(qū)的12個州的州長們召開大會，紐約州州長直言“我們當前首要任務是扭轉(zhuǎn)聯(lián)邦政府不斷直接干預地方事務、一次次越過州政府的做法和趨勢”。1944年，忍無可忍的州長協(xié)商會第36屆年會還通過一系列決議，要求羅斯福歸還各州權(quán)力，重新調(diào)整聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系。

正當總統(tǒng)與州長關(guān)系劍拔弩張之際，羅斯福于1945年4月突然去世，一場醞釀中的公開攤牌就此煙消云散?！?/p>

小石城事件：總統(tǒng)出動軍隊“勝”州長

盡管從羅斯福時代開始，聯(lián)邦政府得以全面介入美國社會生活的方方面面，但不少州還在頑強地堅持自己的“傳統(tǒng)”。在20世紀50年代末興起的民權(quán)運動中，美國總統(tǒng)與州長再次上演了權(quán)力之爭。

1954年，黑人牧師布朗為爭取黑人學生與白人同校的權(quán)利，將官司打到了美國最高法院。盡管他的起訴最終獲勝，但想要落實這個判決卻并不容易。因為公共教育是地方事務，各州政府應擔負主要責任，而南方諸州種族主義盛行，此案宣判一年后，南方八州還沒有一所公立學校真正取消種族隔離。

1956年田納西州克林頓市、得克薩斯州曼斯菲爾德市相繼發(fā)生種族隔離主義者暴力抵制學校種族融合的事件，得克薩斯州州長艾倫·希弗斯甚至出動騎兵巡邏隊來反對聯(lián)邦法令。這種局勢的發(fā)展讓時任總統(tǒng)艾森豪威爾越發(fā)感到憂慮，但“聯(lián)邦不得干預州權(quán)”的忌諱讓他難以下定決心。

1957年9月，全美國的注意力都集中到阿肯色州首府小石城的中心高中。在輿論壓力下，這所學校宣布將逐步改變種族隔離現(xiàn)象，首批錄取“最低限額”的9名黑人學生。但新任州長奧瓦爾·費布斯傾向于支持種族隔離，他宣稱“只要我做州長就不會有一個地區(qū)會被強制種族融合”。小石城種族主義者發(fā)起的“中心高中媽媽聯(lián)盟”也群起抗議，大批人群在校門口集會，家長們給州長寫信要求禁止黑人學生。奧瓦爾·費布斯則順水推舟，不斷夸大危機程度，甚至用“美國內(nèi)戰(zhàn)”“侵略”等字眼形容與聯(lián)邦政府的關(guān)系。

9月4日是黑人學生入學小石城中心高中的日子。但他們在校門口遇到的不僅有瘋狂的抗議人群，還有州國民警衛(wèi)隊的阻攔。在當天電視講話中，奧瓦爾·費布斯宣稱“為避免暴力事件，不得不阻止黑人學生進入學?！?。

艾森豪威爾聞訊后警告奧瓦爾·費布斯“此事無法拖延”，在州政府和聯(lián)邦政府的沖突中，“州政府不會贏，不想看到任何州長丟盡臉面”。但奧瓦爾仍然選擇繼續(xù)拖延。

聯(lián)邦法官開始進一步施壓，嚴令奧瓦爾·費布斯和該州國民警衛(wèi)隊停止違抗行為。奧瓦爾·費布斯表面上撤出國民警衛(wèi)隊，卻改派小石城警察局維持秩序。9月23日是黑人學生再次入學的日子。在狂熱的白人示威者面前，警察局長護送9名黑人學生進入學校，轉(zhuǎn)而又在中午時安排警察把黑人學生帶離學校，入學成了“入校半日游”。

得知這一情況，憤怒的艾森豪威爾不再妥協(xié)，宣稱將使用“必要的武力清除執(zhí)法障礙，落實聯(lián)邦法院的判決”。奧瓦爾·費布斯則聲稱，未經(jīng)州長許可，總統(tǒng)也無權(quán)動用阿肯色州的聯(lián)邦部隊。不過經(jīng)歷過二戰(zhàn)洗禮的艾森豪威爾在軍隊中擁有崇高聲望，他直接調(diào)動駐肯塔基州的101空降師，用52架飛機運送上千名傘兵“占領(lǐng)”小石城，同時宣布阿肯色州國民警衛(wèi)隊脫離州政府控制，暫時由聯(lián)邦接管。奧瓦爾·費布斯對此沮喪地說，“我就像被解除指揮權(quán)的麥克阿瑟”。

9月25日上午9時25分，9名黑人學生被軍用吉普車接進學校。傘兵們守衛(wèi)在學校周圍，刺刀朝向示威者，還與現(xiàn)場憤怒的示威者爆發(fā)沖突。盡管種族主義者叫囂：“就算動用軍隊，總統(tǒng)也不會取勝，因為軍人不會一直駐扎在小石城”。但在這場總統(tǒng)與州長的較量中，艾森豪威爾勝利了。到1959年，許多南方學校開始逐步實行“黑白同校”。

不過這場權(quán)力之爭并沒有一直向總統(tǒng)傾斜。20世紀70年代初，美國總統(tǒng)尼克松認為羅斯福新政導致的集權(quán)趨勢，讓聯(lián)邦政府成為一個龐大而效率低下的官僚機構(gòu)，他提出“新聯(lián)邦主義”，主張“還政于州”“還權(quán)于民”，重新擺正聯(lián)邦政府與州的位置。此次改革在里根時代更是被推向高潮，后來的克林頓和小布什均延續(xù)了這一政策?！?/p>