珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究*
——基于利益相關(guān)者理論

藍(lán)玉杏 林 溪 孫爭(zhēng)爭(zhēng) 潘淑芳

（1.廣東珠海淇澳-擔(dān)桿島省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處，廣東 珠海 519000;2.珠海市自然資源局，廣東 珠海 519000）

濕地是全球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，在維護(hù)生物多樣性、保障國土生態(tài)安全、調(diào)節(jié)水循環(huán)、減緩氣候變化等方面戰(zhàn)略意義重大。從《珠海市濕地資源檔案更新報(bào)告》了解到，2015 年珠海市濕地面積比2012 年減少4 887.09 hm2，原因主要是建設(shè)用地占用和人工填海。為了有效保護(hù)濕地，應(yīng)從源頭厘清利益相關(guān)者權(quán)責(zé)利不對(duì)等的狀態(tài)，促使?jié)竦乇Ｗo(hù)的外部成本內(nèi)部化[1]。生態(tài)補(bǔ)償可以重新調(diào)整濕地保護(hù)利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系[2]。因此，本文基于利益相關(guān)者理論，探討建立珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)緩解珠海市濕地保護(hù)和開發(fā)利用的矛盾，促進(jìn)珠海市濕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 珠海市濕地資源保護(hù)和管理現(xiàn)狀

1.1 珠海市濕地資源概況

珠海市位于珠江口西岸，內(nèi)陸東與香港、深圳市隔海相望，南與澳門相連，西鄰新會(huì)、臺(tái)山市，北與中山市接壤。根據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)，珠海市濕地總面積183 782.69 hm2，主要類型為近海與海岸濕地與人工濕地，占總濕地面積的97%以上，其中近海與海岸濕地比例為81.09%，人工濕地為16.36%（表1）。

表1 珠海市濕地類型和面積Table1 Types and areas of wetlands in Zhuhai city

1.2 珠海市濕地資源保護(hù)管理存在的主要問題

1.2.1 濕地保護(hù)管理不到位 如表2 所示，珠海市主要的濕地有21 處，除屬企業(yè)或個(gè)人所有的濕地，以及淇澳-擔(dān)桿島省級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理外，其余17 處濕地的管理機(jī)構(gòu)僅按地理位置劃分給屬地政府部門進(jìn)行管理。一方面，濕地保護(hù)涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水、國土資源、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、海洋與漁業(yè)等多個(gè)行政主管部門，多頭管理讓珠海市濕地處于幾乎無人管理的狀態(tài)。另一方面，目前珠海市所采取的濕地保護(hù)管理措施主要為每季度對(duì)全市主要濕地開展巡查和每年對(duì)全市主要濕地開展監(jiān)測(cè)。但由于沒有專門的濕地管護(hù)經(jīng)費(fèi)，直接管理濕地的屬地政府部門缺乏動(dòng)力主動(dòng)有效地保護(hù)濕地。

1.2.2 人工濕地的生產(chǎn)經(jīng)營受濕地保護(hù)影響 珠海市的人工濕地主要為水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)。但由于圍墾養(yǎng)殖等歷史原因，許多水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)毗鄰海岸灘涂，受到遷徙水鳥覓食的影響。如在淇澳紅樹林保護(hù)區(qū)周邊的水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)，在候鳥季節(jié)會(huì)設(shè)置了驅(qū)鳥器驅(qū)趕鳥類，既增加了水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)的經(jīng)營成本，又不利于候鳥保護(hù)；白蕉鎮(zhèn)南澳養(yǎng)豬場(chǎng)和金灣三板村濕地為企業(yè)所有，這些濕地為鳥類提供了棲息地，企業(yè)也投入了管護(hù)成本，但卻沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

通過機(jī)構(gòu)改革，珠海市在2019 年設(shè)立了自然資源局，統(tǒng)籌全市濕地的確權(quán)登記、開發(fā)利用、保護(hù)管理等工作，告別了多頭管理。以此為契機(jī)建立珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過科學(xué)識(shí)別利益相關(guān)者，給予相應(yīng)合理的補(bǔ)償，進(jìn)而調(diào)動(dòng)濕地管理部門、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)等利益相關(guān)者保護(hù)濕地的積極性，有效加強(qiáng)珠海市濕地資源的保護(hù)管理工作。

2 利益相關(guān)者理論研究

利益相關(guān)者理論可追溯到1984 年弗里曼出版的《戰(zhàn)略管理: 利益相關(guān)者方法》（《Strategic Management: A Stakeholder Approach》），該書將“利益相關(guān)者”定義為“能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體”[3]。濕地生態(tài)補(bǔ)償涉及到多方利益相關(guān)者，利益相關(guān)者的行為與濕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，將利益相關(guān)者理論運(yùn)用于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域具有理論適用性和現(xiàn)實(shí)有 效性[1]。

科學(xué)識(shí)別利益相關(guān)者是濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。馬瑩[4]以向流域生態(tài)服務(wù)的提供者為研究對(duì)象，將流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分為上一級(jí)政府、上游政府、上游居民和企業(yè)、下游政府、下游居民和企業(yè)；龍開勝等[5]以影響力、參與度以及經(jīng)濟(jì)利益性作為利益相關(guān)者屬性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將上海、蘇州和湖州的生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者分為各級(jí)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶、企業(yè)、媒體、環(huán)保NGO、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等；張玉強(qiáng)等[6]以弗里曼對(duì)利益相關(guān)者的界定為依據(jù)，將海洋生態(tài)補(bǔ)償利益者歸類為保護(hù)者、受益者、破壞者、受害者和監(jiān)管者五種。張玉強(qiáng)等[6]對(duì)利益相關(guān)者的識(shí)別方法符合珠海市濕地保護(hù)管理現(xiàn)狀，本文通過對(duì)濕地生態(tài)造成影響的利益相關(guān)者的行為和結(jié)果進(jìn)行識(shí)別分析，將珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者分為五類，分別為濕地破壞者、濕地保護(hù)者、濕地受損者、濕地受益者、濕地推動(dòng)者。其中，對(duì)濕地保護(hù)造成負(fù)面影響的為濕地破壞者；對(duì)濕地保護(hù)產(chǎn)生正面影響的為濕地保護(hù)者；因濕地保護(hù)正面影響受益的為濕地受益者；因濕地保護(hù)負(fù)面影響受損的為濕地受損者；最后，由于濕地資源具有公共物品屬性，為防止“公地悲劇”，需要各級(jí)政府制定科學(xué)合理的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益，而且保護(hù)濕地是各級(jí)政府的管理目標(biāo)，因此各級(jí)政府是核心的利益相關(guān)者，是濕地保護(hù)的推動(dòng)者。

合理界定補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮激勵(lì)效用的核心。譚秋成[7]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償成本是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，各方利益相關(guān)者參與程度越高，越能夠準(zhǔn)確地制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；鮑達(dá)明等[8]認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照現(xiàn)有法律規(guī)定或開展環(huán)境評(píng)估確定，建立補(bǔ)償基金由政府管理，采取現(xiàn)金、實(shí)物、政策、智力等多種補(bǔ)償方式；戴廣翠等[9]將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為三類：對(duì)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮濕地重要性、面積和保護(hù)成效，對(duì)社區(qū)群眾的補(bǔ)償應(yīng)按照補(bǔ)償費(fèi)用加實(shí)際收入不低于當(dāng)?shù)厝罕娖骄杖胨降乃悸反_定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)農(nóng)村集體的補(bǔ)償按照歸其所有的濕地的允許使用程度給予損失成本補(bǔ)償。因此，珠海市的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各利益相關(guān)者更大程度地參與進(jìn)來，建立補(bǔ)償基金，分類進(jìn)行濕地生態(tài)補(bǔ)償。

3 構(gòu)建珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

3.1 濕地生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的利益關(guān)系分析

研究分析利益相關(guān)者的利益關(guān)系，可以有效調(diào)整各個(gè)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，將各利益相關(guān)者的行為導(dǎo)向濕地保護(hù)。

（1）濕地破壞者，主要是對(duì)濕地資源進(jìn)行非保護(hù)性開發(fā)利用的個(gè)人和單位，他們對(duì)濕地產(chǎn)生了負(fù)面影響，且沒能完全承擔(dān)負(fù)面影響的修復(fù)責(zé)任，需要將他們?cè)斐傻呢?fù)外部性內(nèi)部化，為他們破壞濕地的行為支付費(fèi)用；（2）濕地保護(hù)者，包括濕地資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，如濕地類型的自然保護(hù)區(qū)和濕地公園，以及主動(dòng)保護(hù)濕地資源的個(gè)人和單位。他們對(duì)濕地資源進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)、提升等，對(duì)濕地保護(hù)做出了貢獻(xiàn)并付出了成本，但沒能獲得相應(yīng)的收益，需要將他們產(chǎn)生的正外部性內(nèi)部化，補(bǔ)償他們?yōu)楸Ｗo(hù)濕地付出的成本；（3）濕地受損者，主要是濕地類型自然保護(hù)地周邊的受損個(gè)人和企業(yè)，他們因?yàn)闈竦乇Ｗo(hù)而不能正常使用自有資源，導(dǎo)致個(gè)人收益受損，需要將濕地保護(hù)的負(fù)外部性內(nèi)部化，補(bǔ)償他們因濕地保護(hù)而損失的成本；（4）濕地受益者，主要是從濕地的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益中受益的全體居民和濕地訪客，他們享受了濕地保護(hù)帶來的正外部性，需要為此支付費(fèi)用；（5）濕地推動(dòng)者為各級(jí)政府，他們通過制度安排，協(xié)調(diào)濕地破壞者、濕地受益者、濕地受損者、濕地受益者的利益關(guān)系，達(dá)到增加濕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值的目的。

3.2 補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償方式分析

補(bǔ)償對(duì)象分為補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體和補(bǔ)償推動(dòng)者。其中，補(bǔ)償主體支付費(fèi)用，補(bǔ)償客體獲得補(bǔ)償，補(bǔ)償推動(dòng)者通過設(shè)立補(bǔ)償基金推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行。

通過利益關(guān)系分析，需要為保護(hù)濕地支付費(fèi)用的補(bǔ)償主體是濕地破壞者和濕地受益者。按照“誰破壞誰治理”、“誰受益誰付費(fèi)”的原則，濕地破壞者應(yīng)當(dāng)支付恢復(fù)同等服務(wù)功能和面積濕地的費(fèi)用，濕地受益者應(yīng)當(dāng)支付濕地保護(hù)生態(tài)稅；需要因保護(hù)濕地獲得補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償客體是濕地受損者和濕地保護(hù)者，他們的類型多樣，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有區(qū)別的補(bǔ)償。如濕地類型的自然保護(hù)地周邊受損個(gè)人和企業(yè)，補(bǔ)償方式分成兩種，一種是常年因水鳥覓食而遭受損失的，給予損失性補(bǔ)償；另一種是通過簽訂保護(hù)協(xié)議，將魚塘租給濕地管理者的，給予租金補(bǔ)償；對(duì)于主動(dòng)保護(hù)濕地、濕地動(dòng)植物的個(gè)人和單位，可以通過簽訂保護(hù)協(xié)議等方式，給予獎(jiǎng)優(yōu)式補(bǔ)償；對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、濕地公園等管理單位，補(bǔ)償方式為制定合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算向各級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目補(bǔ)償；補(bǔ)償推動(dòng)者各級(jí)政府，可通過設(shè)立珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償基金，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)各方利益（圖1）。

圖1 珠海市濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)Fig.1 Design of ecological compensation mechanism for wetlands in Zhuhai city

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定

3.3.1 濕地生態(tài)補(bǔ)償主體 濕地破壞者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按照同等功能和面積的濕地恢復(fù)成本、相關(guān)法律法規(guī)的處罰金額等計(jì)算。濕地的恢復(fù)成本可視作恢復(fù)該塊濕地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，根據(jù)高常軍等[10]的研究，2013 年廣東海豐鳥類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為16 900 元/hm2（1.69 元? m-2），可以以此作為珠海市濕地恢復(fù)成本的參考標(biāo)準(zhǔn)。

濕地受益者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可在完善珠海市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、綠色GDP 等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后確定生態(tài)稅率，向全體居民征收；還可以由各級(jí)政府代表受益者，參考森林、草原等已實(shí)施的生態(tài)效益補(bǔ)償，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排濕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金等。

3.3.2 濕地生態(tài)補(bǔ)償客體 （1）損失性補(bǔ)償。通過調(diào)研比較損失成本和機(jī)會(huì)成本，分析有鳥類覓食區(qū)域的水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、水稻田和無鳥類覓食區(qū)域的畝產(chǎn)差別，以及魚苗投放量及減產(chǎn)量來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以淇澳紅樹林保護(hù)區(qū)為例，受水鳥覓食干擾的魚塘大多在保護(hù)區(qū)外圍，可參考濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)之一的東洞庭湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為562.5 元/ hm2[11]。

（2）租金補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以市場(chǎng)價(jià)為參照，向承包經(jīng)營者支付租金及剩余捕撈收益?？梢詤⒖间堪募t樹林保護(hù)區(qū)周邊魚塘的征收價(jià)格，以珠海市高新區(qū)管委會(huì)支付的征收標(biāo)準(zhǔn)每年30 000 元/ hm2（2 000元/畝）作為租金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（3）獎(jiǎng)優(yōu)式補(bǔ)償。對(duì)于已成為重要濕地動(dòng)植物棲息地的濕地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)主動(dòng)保護(hù)濕地資源所承擔(dān)的成本、因保護(hù)濕地而增加的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、為保護(hù)濕地而損失的機(jī)會(huì)成本來確定[12]。

自建濕地是將前期非棲息地的濕地改造成動(dòng)植物棲息地的濕地，對(duì)于推動(dòng)濕地保護(hù)工作，以濕地保護(hù)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義。對(duì)于自建濕地，除提供上述補(bǔ)償外，獎(jiǎng)優(yōu)式補(bǔ)償內(nèi)容還可以包含提供稅收優(yōu)惠、宣傳推廣等政策支持措施，鼓勵(lì)更多注重生態(tài)保護(hù)的人參與濕地保護(hù)工作。以三板村廣生一圍生態(tài)濕地為例，該濕地由企業(yè)家自費(fèi)建立，面積約20 hm2。企業(yè)家投入了約400 萬元用于修建水利、疏通河道，種植果樹、蘆葦、灌木，以及投喂魚苗等，將雜草叢生的荒地改造成鳥類棲息地。目前該濕地棲息著國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物褐翅鴉鵑等十余種鳥類，數(shù)量達(dá)數(shù)千只，并且是珠海市重要的夜鷺繁殖地。由于生態(tài)環(huán)境的改善，當(dāng)?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)品牌質(zhì)量都大幅提升。獎(jiǎng)優(yōu)式補(bǔ)償可以通過在該地建立濕地公園，以“政府出資+企業(yè)代管”等形式，保障該濕地的日常運(yùn)行；還可以對(duì)該企業(yè)旗下的農(nóng)產(chǎn)品給予稅收優(yōu)惠等政策支持。

（4）項(xiàng)目補(bǔ)償。根據(jù)國家林業(yè)和草原局主編的《濕地保護(hù)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)196-2018），濕地保護(hù)工程項(xiàng)目由濕地保育、濕地修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、宣教科普四類工程組成，并規(guī)定了每類工程所包含的具體內(nèi)容和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可按照《濕地保護(hù)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》合理確定預(yù)算，濕地管理單位通過項(xiàng)目申請(qǐng)的方式向各級(jí)政府申報(bào)項(xiàng)目補(bǔ)償（表2）。

表2 珠海市主要濕地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Ecological compensation standards of major wetlands in Zhuhai

4 結(jié)論與討論

本文分析得出，濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者包括濕地破壞者、濕地保護(hù)者、濕地受損者、濕地受益者和濕地推動(dòng)者，并初步估算出珠海市主要濕地各利益相關(guān)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府作為利益相關(guān)者中最具話語權(quán)的一方，通過制定科學(xué)合理的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立和安排濕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，向濕地破壞者和濕地受益者征收補(bǔ)償，向濕地保護(hù)受損者和濕地保護(hù)者提供補(bǔ)償?shù)姆绞?，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，達(dá)到濕地保護(hù)目的。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式是利益相關(guān)者最為關(guān)注的問題，關(guān)系濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)效果，需要進(jìn)一步實(shí)地調(diào)查研究，得出珠海市受濕地保護(hù)影響對(duì)象的發(fā)展機(jī)會(huì)成本、濕地保護(hù)成本、生態(tài)服務(wù)價(jià)值增量等，以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，靈活使用政策支持等補(bǔ)償方式相輔。