獵德城中村改造模式研究

王祖瑞

摘 要：城中村作為我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)物，根源在于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元制度，直接形成于城市發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的選擇性征地行為，可以說(shuō)是我國(guó)飛速城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的獨(dú)有問(wèn)題，嚴(yán)重妨礙了城市整體規(guī)劃，成為了城市里面的“問(wèn)題”，無(wú)論是當(dāng)?shù)卣€是城中村居民均受其苦。而對(duì)于城市規(guī)模已達(dá)極致的大城市來(lái)說(shuō)，難以通過(guò)向城市外部拓展空間來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有地塊的深度開發(fā)成為推動(dòng)城市化繼續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。07年廣州由于城市規(guī)劃、獵德大橋修建等原因不得不對(duì)獵德城中村進(jìn)行改造，使得獵德成為廣州放開開放商不準(zhǔn)參與城中村改造紅線之后的首個(gè)成功改造的試點(diǎn)，雖然獵德模式的背后有著其本身得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但其改造的模式、其中涉及的一些改造原則對(duì)于其他城中村改造具有重要的參考價(jià)值。本文通過(guò)分析獵德城中村改造過(guò)程當(dāng)中的三方利益主體參與及博弈、規(guī)劃方案、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集等各個(gè)方面，總結(jié)出獵德模式的基本要點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)獵德模式中城中村改造的基本原則進(jìn)行推廣。

關(guān)鍵詞：城市化;城中村改造;獵德模式

1 研究背景與意義

城中村是我國(guó)城鄉(xiāng)土地、戶籍二元制度下城市化快速發(fā)展的產(chǎn)物，已經(jīng)成為困擾各地政府的一大難題，尤其是對(duì)于廣州這種城市規(guī)模幾乎已經(jīng)到達(dá)極限的城市，對(duì)內(nèi)部土地（尤其是利用水平極低的城中村）的開發(fā)利用成為城市發(fā)展的重點(diǎn)。

07年廣州有城中村138條，規(guī)模不可謂不大，雖然政府一直在試圖對(duì)其進(jìn)行改造，但困難頗多，毫無(wú)進(jìn)展。07年廣州以獵德為試點(diǎn)進(jìn)行嘗試并成功完成對(duì)其改造，但之后廣州對(duì)冼村等幾個(gè)城中村的改造在照搬獵德模式的情況下依舊困難重重，阻力甚多，可見(jiàn)完全照搬成功經(jīng)驗(yàn)不可行。2015年，政府發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，提出在2020年基本完成對(duì)現(xiàn)有棚戶區(qū)、危房及城中村的改造。城中村改造迫在眉睫。

本文通過(guò)對(duì)07年廣州獵德全面改造的所謂獵德模式的研究，剖除其成功的獨(dú)特性，尋找一個(gè)可以應(yīng)用到大多數(shù)成熟型城中村的改造模式、改造的基本原則，以期推動(dòng)各地順利完成對(duì)其城中村的改造。

2 相關(guān)理論

城中村改造的相關(guān)理論主要有新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及城市政體理論。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)對(duì)人、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與制度加之三者相互關(guān)系進(jìn)行研究，而從本質(zhì)上說(shuō)對(duì)城中村進(jìn)行改造就是在我國(guó)特有的制度背景之下，由特定的幾個(gè)利益主體進(jìn)行參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由此可知，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于城中村改造所涉及的從經(jīng)濟(jì)過(guò)程到人的行為及相關(guān)的法律制度的理解提供了一種新穎的分析工具和獨(dú)特的視角[1]。

城市政體理論將城市發(fā)展過(guò)程當(dāng)中形成的利益主體分為三類：政治性組織、經(jīng)濟(jì)型組織與社團(tuán)型組織，政體理論通過(guò)對(duì)這三類組織在政策過(guò)程中扮演的角色及其作用方式進(jìn)行分析，進(jìn)而構(gòu)建出“政府—企業(yè)精英—社團(tuán)組織”這一動(dòng)態(tài)分析模型。城中村改造過(guò)程當(dāng)中的三方主體恰合其劃分的三大主體。

3城中村改造問(wèn)題與難點(diǎn)

政府選擇性的征地行為是該問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因。建國(guó)之后三十年，大量城市變成了由具有兩種截然不同歸屬權(quán)的土地拼湊而成。限于當(dāng)時(shí)制度原因，地方政府缺乏資金，只能選擇繞開村落。改革開放之后，城市發(fā)展與城市化急需新征土地，地方政府理所當(dāng)然的會(huì)選擇繞開宅基地而選擇征用價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用地。但是地方政府卻對(duì)剩下的村莊卻缺乏管理與規(guī)劃，最終導(dǎo)致只剩下村民宅基地的村落被不停擴(kuò)張的城市吞噬包圍。

城鄉(xiāng)二元制度是城中村起源的制度原因。城鄉(xiāng)二元制度與新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的碰撞，導(dǎo)致了地方政府選擇性的征地、流動(dòng)性人口對(duì)城中村住房的需求偏好，進(jìn)而推動(dòng)村民集體的建房逐利。新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)忽視了土地所有制存在的差異而一味的要求相對(duì)自由的競(jìng)爭(zhēng)，但是舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所遺留下來(lái)的二元制度卻在一定程度上限制了自由競(jìng)爭(zhēng)。城中村的村民為了追求房租帶來(lái)的利益而大肆建造房屋[2]，他們利用村委與宗族來(lái)回應(yīng)政府及市場(chǎng)，在利用城市發(fā)展帶來(lái)的機(jī)會(huì)的同時(shí)，也在對(duì)抗城市發(fā)展對(duì)城中村的侵蝕。城中村便在這種復(fù)雜的多方互動(dòng)下最終成型。

城中村改造難點(diǎn)在于以下兩點(diǎn)：（1）多方主體利益博弈，城中村改造必須處理好政府、村集體與投資方（或開發(fā)商）三方主體的利益分配。由于改造涉及面廣、主體多且成分復(fù)雜，處理不好利益分配的話容易引起社會(huì)沖突。而且村民由于其天然劣勢(shì)在三方利益博弈中由于信息不對(duì)稱、知識(shí)匱乏等原因處于不利地位，所以處理不好便會(huì)阻礙改造進(jìn)行。（2）改造拆遷阻力大，城中村村民由于既得房租利益大加之征地拆遷所能給的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能夠統(tǒng)一等問(wèn)題，對(duì)改造存在抵觸情緒，改造阻力大。（3）農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變問(wèn)題，城中村村民作為居住在“城市里”的“農(nóng)民”，缺乏在城市中謀生的基本技能，并且在生活習(xí)性與思想觀念上仍然受到傳統(tǒng)文化、村規(guī)民俗的約束，對(duì)于市民生活有著天然的抵觸。（4）外來(lái)人口居住問(wèn)題，大量的外來(lái)人員與低收入人員選擇在城中村中租房解決居住問(wèn)題，當(dāng)城中村改造而成高檔商業(yè)樓房之后，居住其中的低收入人群將會(huì)被高收入人群所取代，那么政府不得不考慮之后低收入人群的住房安置問(wèn)題。

4 獵德模式及其優(yōu)越性

獵德村村名取自“耕道而得道，獵德而得德”（源自西漢揚(yáng)雄《法言義蔬-學(xué)行》），改造前獵德村歸廣州天河區(qū)管轄，位于珠江新城（廣州市新城市中區(qū)）核心區(qū)，東接譽(yù)城苑社區(qū)居委會(huì)，西傍利亞彎，北連花城大道和興民路，南側(cè)就是珠江，并有獵德涌流經(jīng)村落。村落面積共470畝，外加350畝左右的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。

（1）制度改造奠定基礎(chǔ)

城中村問(wèn)題是建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)二元制度的產(chǎn)物，對(duì)于其改造要開始于對(duì)其制度的改造，只有完成制度層面的改造，才能夠完成對(duì)城中村的全面改造。城中村的“四項(xiàng)改制”即城中村中的農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍的戶籍制度改造、村集體所有的集體土地改為國(guó)有土地的土地制度改造、村集體所有的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰荆ù寮w和村民個(gè)人持股）、村莊管理逐步納入城市管理體系。其中土地制度改造可在城中村改造規(guī)劃同時(shí)進(jìn)行，其余三項(xiàng)應(yīng)對(duì)所有待改造的城中村進(jìn)行改造，不光是制度層面的改造，更應(yīng)該是文化層面的改造，讓其中的農(nóng)民逐步向市民轉(zhuǎn)變，由血緣關(guān)系的熟人村落向市民鄰里的社區(qū)轉(zhuǎn)變，由低文化水平農(nóng)民群體向具有平均十二年以上文化水平的市民階層轉(zhuǎn)變。

（2）獵德村改造的主體參與

政府負(fù)責(zé)管理規(guī)劃，確定對(duì)哪些城中村進(jìn)行改造，但詳細(xì)的改造方案則由村集體制定，但是政府負(fù)責(zé)對(duì)方案進(jìn)行審批審核。同時(shí)政府負(fù)責(zé)村民的拆遷安置工作并制定改造的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如容積率等，并對(duì)村集體、開發(fā)商兩者進(jìn)行監(jiān)督。政府負(fù)責(zé)土地拍賣，并將拍賣所得資金交于天河區(qū)政府，由其根據(jù)獵德村改造工程進(jìn)度逐步撥付獵德村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司用于村民復(fù)建安置房的建設(shè)。

村集體負(fù)責(zé)制定詳細(xì)的規(guī)劃改造方案，統(tǒng)籌村民意見(jiàn)，并選擇具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位提供的方案。橋東安置區(qū)的方案便是由村民大會(huì)決定的來(lái)自廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院的方案。方案制定之后上報(bào)政府有關(guān)部門，批準(zhǔn)通過(guò)后由撤村改制后組建的獵德公司組織實(shí)施。開發(fā)商在改造過(guò)程當(dāng)中僅參與拍賣地塊的拍賣與開發(fā)，不準(zhǔn)參與拆遷安置工作。

以獵德村集體作為改造主體有著先天的優(yōu)越性，首先就是更加熟悉獵德村的實(shí)際情況、村民的需求和利益關(guān)系，形成的改造方案更符合實(shí)際情況，其次便是能夠維護(hù)好村集體和村民的利益，最大程度上減少來(lái)自村民的阻力。政府的主導(dǎo)作用與開發(fā)商不直接與村民接觸的原則避免了開發(fā)商與村集體利益博弈存在的種種問(wèn)題，能夠合理制定拆遷標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的各種指標(biāo)，平衡各方利益。

（3）規(guī)劃方案

獵德村改造方案分為作為安置區(qū)的橋東、橋西的開發(fā)區(qū)、橋西南集體經(jīng)濟(jì)用地三個(gè)部分。橋東區(qū)安置回遷居民，包含教育用地在內(nèi)共計(jì)132291.8平方米建設(shè)用地，計(jì)算后容積率5.2;橋西南則是村集體用地，用來(lái)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)包括建設(shè)五星級(jí)酒店，共計(jì)32135.7平方米建設(shè)用地面積，計(jì)算后容積率5.4，;剩余的橋西地區(qū)則變?yōu)閲?guó)有土地，作為融資拍賣地塊提供改造資金，交由開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，此塊區(qū)域共計(jì)114176平方米用地面積，71175平方米建設(shè)用地面積，計(jì)算后容積率高達(dá)7.98。

在獵德規(guī)劃方案中最值得注意的是采用“倒算容積率”，即先確定復(fù)建安置房總的建筑面積，考慮拍賣籌資地塊的市場(chǎng)實(shí)際價(jià)值進(jìn)而確定該地塊建筑面積，整合而成改造方案的總的建筑面積。

獵德三三制的規(guī)劃方案在保留安置房建設(shè)地塊同時(shí)劃出一部分土地拍賣來(lái)籌集資金，還留有建設(shè)集體經(jīng)濟(jì)（五星級(jí)酒店）地塊，在解決安置問(wèn)題的同時(shí)解決了資金籌集和村集體的利益分配，結(jié)合“拆一補(bǔ)一”的原則，村民可繼續(xù)出租房屋獲取收益，解決了村民轉(zhuǎn)型后的生存問(wèn)題。但是倒算容積率的做法雖然是解決了資金籌集問(wèn)題，卻產(chǎn)生容積率過(guò)高等問(wèn)題，此外村集體安置房也存在著建筑密度太大“屏風(fēng)樓”（珠江江景景觀控制不好）的問(wèn)題。

（4）資金籌集

城中村改造籌資困難一直是一大難題，政府、村集體顯然無(wú)力負(fù)擔(dān)數(shù)十億的改造資金，為了解決資金問(wèn)題，獵德改造方案劃出商業(yè)價(jià)值比較高的部分集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)行“賣地籌資”，由政府公開拍賣。2007年9月29，合景泰富、富力拍下“獵德村地塊”，最后的成交價(jià)高達(dá)46億元，完美解決資金籌措問(wèn)題同時(shí)還有所剩余，剩余資金劃歸獵德公司做公司資本。

（5）拆遷補(bǔ)償安置方案

《獵德村舊村改造村民房屋拆遷補(bǔ)償安置初步方案》將獵德村擬劃分為按橋東部安置區(qū)、橋西部開發(fā)區(qū)、橋西南集體經(jīng)濟(jì)區(qū)分三步逐步實(shí)施。其中橋西南部建立一座屬集體經(jīng)濟(jì)的五星級(jí)酒店。整體的改造按滾動(dòng)式方式進(jìn)行拆遷重建工作，原則上是先進(jìn)行橋西部的拆遷工作，后進(jìn)行東部和橋西南部的拆遷工作。

拆遷補(bǔ)償則按“拆一補(bǔ)一”的原則進(jìn)行，即對(duì)有合法產(chǎn)權(quán)證明的被拆遷房屋拆一平方米就補(bǔ)回一平方米安置房建筑面積。對(duì)于安置房面積，居民可以1000元一平方米的價(jià)格放棄，也可以3500元一平方米的價(jià)格購(gòu)買額外的安置面積。對(duì)于非法違章的建筑面積，也將給予1000元一平方米的材料損失費(fèi)。如此優(yōu)厚的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是獵德村改造順利進(jìn)行的保障，最大限度上降低了來(lái)自村民的阻力，獲得了除個(gè)別村民以外的一致同意。

（6）文化保護(hù)

作為源自宋朝神宗元豐年間的古老村落，獵德村歷史元素眾多，改造文化保護(hù)上的做法值得肯定。對(duì)于眾多宗祠和三座廟宇改造方案是最為重要的龍母廟原狀不變，并將5座宗祠按原狀集中復(fù)建在龍母廟周圍，形成獵德的新的宗祠區(qū)，并在其中修建廣場(chǎng)，用于節(jié)慶活動(dòng)等。對(duì)于“一涌?jī)砂丁钡臍v史風(fēng)貌，改造方案選擇在獵德涌?jī)砂督C人坊風(fēng)情街再現(xiàn)獵德嶺南水鄉(xiāng)的古風(fēng)古韻，對(duì)兩岸的古樹、跨涌小橋和具有古風(fēng)古韻的民居、構(gòu)筑物進(jìn)行保護(hù)和修繕，將原來(lái)村內(nèi)殘余的青石板路、古樹集中復(fù)原到涌?jī)砂丁?/p>

5結(jié) 語(yǔ)

獵德村作為廣州市于07年放開開放商不能參與城中村改造紅線之后的第一個(gè)全面改造的試點(diǎn)并成功完成改造，其優(yōu)越的區(qū)位位置（珠江新城區(qū)）與政府對(duì)試點(diǎn)的大力支持使得其他城中村不能完全照搬獵德模式，但對(duì)其改造過(guò)程中的亮點(diǎn)卻可以借鑒，同時(shí)獵德改造存在的“屏風(fēng)樓”問(wèn)題也值得反思。城中村改造最終還是要遵循“一村一策”的基本原則，根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)合理的確定屬于自己的改造模式。

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