“四個最嚴(yán)”保障消費者“舌尖上的安全”

張聰

作為一個擁有13億人口的大國，中國食品安全的風(fēng)險永遠存在。歷經(jīng)10余年的努力，目前我國對食品安全的治理已經(jīng)從大規(guī)模的以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)鏈安全建設(shè)，進入到更精細的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的梳理及源頭治理層面。無論是中央還是地方，食品安全都是關(guān)乎我國民生領(lǐng)域的重中之重，早在2015年5月，習(xí)近平主席就提出了要用“四個最嚴(yán)”來保障人民群眾“舌尖上的安全”，即最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰及最嚴(yán)肅的問責(zé)。

2015年10月，新修訂的《食品安全法》實施，有力推動了我國食品安全整體水平的提升。此后幾年，國務(wù)院又陸續(xù)出臺了多項加強食品安全工作的政策法規(guī)。在政策的大力支持和行業(yè)的積極推動下，中國的食品安全監(jiān)管工作不斷加強，公眾食品安全滿意度穩(wěn)步提升。

中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心管委會主任、山姆？沃爾頓食品安全法教席胡錦光教授于第二屆全球食品安全共治論壇的致辭中展望了2020年的食品安全政策，他說：“近幾年，我國食品安全狀況有所好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴(yán)峻。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布，強調(diào)必須深化改革創(chuàng)新，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)進一步加強食品安全工作。”

食品安全形勢的判斷

當(dāng)前，我國食品安全工作仍面臨著眾多困難和挑戰(zhàn)，形勢依然復(fù)雜且嚴(yán)峻。微生物和重金屬污染、農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、添加劑使用不規(guī)范、制假售假等問題時有發(fā)生，環(huán)境污染對食品安全的影響逐漸顯現(xiàn)；違法成本低，維權(quán)成本高，法制不夠健全，一些生產(chǎn)經(jīng)營者唯利是圖、主體責(zé)任意識不強；新業(yè)態(tài)、新資源潛在風(fēng)險增多，國際貿(mào)易帶來的食品安全問題加深；當(dāng)前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與最嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)要求尚有一定差距，風(fēng)險監(jiān)測評估預(yù)警等基礎(chǔ)工作薄弱，基層監(jiān)管力量和技術(shù)手段落后；一些地方對食品安全的重視程度不夠，責(zé)任落實不到位，安全與發(fā)展的矛盾仍然突出……諸多問題影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，成為全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的短板。

食品安全政策展望

食品安全關(guān)系著人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到中華民族的未來。習(xí)近平總書記多次作出重要指示，強調(diào)要把食品安全作為一項重大的政治任務(wù)來抓，堅持黨政同責(zé)，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保人民群眾“舌尖上的安全”。李克強總理多次作出批示，強調(diào)要完善監(jiān)管體系，著力提高監(jiān)管效能，落實最嚴(yán)格的全程監(jiān)管制度，以推動食品安全形勢持續(xù)改善，切實保障人民群眾的身體健康和生命安全?？傮w來看，各級黨委和政府對食品安全工作的重視程度明顯提高，工作力度不斷加大。

最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是判定風(fēng)險和監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)。近年來，有關(guān)部門共同努力構(gòu)建符合我國國情的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，雖然已公布的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)達1260項，但與最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要求還有一定差距?！兑庖姟芬?，簡化優(yōu)化食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂流程，加快制修訂農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標(biāo)準(zhǔn)，到2020年農(nóng)藥獸藥殘留限量指標(biāo)達到1萬項，基本與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)接軌。

針對如此嚴(yán)峻的食品安全形勢，黨中央、國務(wù)院高度重視食品安全工作，習(xí)近平總書記于2016年1月對食品安全工作作出批示：“堅持黨政同責(zé)、標(biāo)本兼治，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制和制度。”2019年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī)，其將黨中央、國務(wù)院關(guān)于食品安全工作的決策部署落實到黨內(nèi)法規(guī)層面，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對食品安全工作的高度重視和以人民為中心的發(fā)展思想，為保障食品安全提供了長效機制。

最嚴(yán)肅的問責(zé)

針對事權(quán)不清、責(zé)任不明、一些地方對食品安全的重視程度不夠等問題，《意見》要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要結(jié)合實際，依法依規(guī)制定食品安全監(jiān)管事權(quán)清單。加強評議考核，完善對地方黨委和政府食品安全工作的評議考核制度，并將食品安全工作考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，以及干部獎懲和任命、調(diào)整的重要參考。嚴(yán)格責(zé)任追究，依照監(jiān)管事權(quán)清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。

最嚴(yán)格的監(jiān)管

《意見》要求落實質(zhì)量安全管理責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，要結(jié)合實際設(shè)立食品質(zhì)量安全管理崗位，配備專業(yè)技術(shù)人員，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等要求，確保生產(chǎn)經(jīng)營過程持續(xù)合規(guī)，以及產(chǎn)品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)；食品質(zhì)量安全管理崗位人員的法規(guī)知識抽查考核合格率要達到90%以上；高風(fēng)險的大型食品企業(yè)還要率先建立和實施危害分析及關(guān)鍵控制點體系。此外，保健食品生產(chǎn)經(jīng)營者要嚴(yán)格落實質(zhì)量安全主體責(zé)任，加強全面質(zhì)量管理，規(guī)范生產(chǎn)行為，確保產(chǎn)品功能聲稱真實。

最嚴(yán)厲的處罰

國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》），并自2019年12月1日起施行。實際上，自2016年修訂以來，《條例》的與時俱進就面臨著法制完善、機構(gòu)改革和行政轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。其一是指食品安全立法工作需通過條例修訂和規(guī)章配套來進一步促進法制在數(shù)量規(guī)模和質(zhì)量升級上的完善，尤其是通過考慮專家建議和行業(yè)反饋來提升食品安全法律的科學(xué)性和可操作性；其二是指機構(gòu)改革后內(nèi)部規(guī)章制定權(quán)的分配，即由法律法規(guī)的合法性審查、相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)同和綜合執(zhí)法等加劇的法制工作壓力；其三則是在“放管服”的背景下如何實現(xiàn)“最嚴(yán)”的要求和行業(yè)合規(guī)創(chuàng)新發(fā)展的平衡。

本次《條例》修訂中有兩點格外值得關(guān)注：一是豐富了監(jiān)管手段，規(guī)定食品安全監(jiān)管部門在日常屬地管理的基礎(chǔ)上，可以采取上級部門隨機監(jiān)督檢查、組織異地檢查等監(jiān)督檢查的方式，對可能摻假的食品及按照現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)等無法檢驗的，國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門可以制定補充檢驗項目和檢驗方法；二是完善了舉報獎勵制度，并建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度和失信聯(lián)合懲戒機制。

罰款到人

《條例》第七十五條確立的“罰款到人”制度是此次《條例》修訂的一大亮點。該條款規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等單位存在《食品安全法》規(guī)定的違法情形，除依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定給予處罰外，存在“故意實施違法行為”“違法行為性質(zhì)惡劣”或“違法行為造成嚴(yán)重后果”這3種情形之一的，還要對違法單位的法定代表人、主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他有直接責(zé)任的人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。同時，在《條例》第六十八條、第七十三條等新設(shè)法律責(zé)任中也明確要求依照第七十五條的規(guī)定對有責(zé)任的個人進行處罰。

增加終身禁業(yè)

《條例》第一百三十五條規(guī)定，被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其法定代表人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起5年內(nèi)不得申請食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作、擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的食品安全管理人員。因食品安全犯罪被判處有期徒刑及以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，也不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的食品安全管理人員?！稐l例》的上述規(guī)定屬于行政處罰種類中的資格處罰，且與修改前的《食品安全法》相比，增加了“終身禁業(yè)”、延長了禁業(yè)期限，這對嚴(yán)懲食品安全違法行為非常必要。

由公安機關(guān)介入重大案件查處

《條例》規(guī)定，重大食品安全違法行為將由公安機關(guān)進行查處。

1 從嚴(yán)從重處罰情節(jié)嚴(yán)重的違法行為

為更好地引導(dǎo)和規(guī)范食品安全監(jiān)管人員依法行使裁量權(quán)，針對《食品安全法》及《條例》規(guī)定的違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”情形，《條例》第六十七條正面列舉了5種具體情形，即有下列情形之一的，屬于《食品安全法》第一百二十三條至一百二十六條、第一百三十二條以及本條例第七十二條、第七十三條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重情形。

①違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額達2萬元以上或者違法行為持續(xù)時間3個月以上；

②造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30人以上患食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例；

③故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況；

④拒絕、逃避監(jiān)督檢查；

⑤因違反食品安全法律法規(guī)受到行改處罰后，1年內(nèi)又實施同一性質(zhì)的食品安全違法行為，或因違反食品安全法律、法規(guī)受到刑事處罰后又實施食品安全違法行為。

2 未按照規(guī)定備案或報告的處罰

《條例》第七十二條規(guī)定，從事對溫度、濕度等有特殊要求的食品貯存業(yè)務(wù)的非食品生產(chǎn)經(jīng)營者，以及食品集中交易市場的開辦者、食品展銷會的舉辦者，未按照規(guī)定備案或報告的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處1萬元以上5萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。

3 不符合食品所標(biāo)注的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的處罰

《條例》第七十四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)但不符合食品所標(biāo)注的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門給予警告，并責(zé)令食品經(jīng)營者停止經(jīng)營該食品，責(zé)令食品生產(chǎn)企業(yè)改正；拒不停止經(jīng)營或者改正的，沒收不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的食品，貨值金額不足1萬元的，并處1萬元以上5萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款。

關(guān)于“山姆·沃爾頓”食品安全法教席：

“山姆·沃爾頓”食品安全法教席由中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心與沃爾瑪食品安全協(xié)作中心于2016年3月合作成立，旨在聯(lián)合推動食品安全治理相關(guān)教學(xué)和科研工作的開展。教席是中國第一個致力于食品安全法研究與教育的學(xué)術(shù)團隊，自啟動以來，教席積極組建各相關(guān)高校、科研機構(gòu)和實務(wù)部門專家團隊，對食品安全法相關(guān)問題開展研究。