失地農(nóng)民社區(qū)警務(wù)改革的困境及破解機(jī)制

陳積敏　王康

摘 要：農(nóng)民市民化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，加快失地農(nóng)民的市民化有利于推動(dòng)城市發(fā)展。社區(qū)警務(wù)以社區(qū)為載體，改革原有的社區(qū)警務(wù)模式，創(chuàng)新方式、方法，破除失地農(nóng)民社區(qū)社區(qū)警務(wù)的困境，促進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)融入。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;社區(qū)警務(wù);改革困境;破解機(jī)制

一、社區(qū)警務(wù)的產(chǎn)生以及在中國的發(fā)展

世界警察制度的建立，起初是由于資產(chǎn)階級(jí)思想的解放以及對(duì)資本主義政治的維護(hù)。為了維護(hù)社會(huì)的治安，鞏固資本主義的統(tǒng)治，警察制度也不得不隨之發(fā)生變革。警務(wù)模式先后經(jīng)歷了四次變革，由最初的政治警務(wù)模式發(fā)展到合法警務(wù)模式，再發(fā)展到專業(yè)化警務(wù)模式，再發(fā)展到反應(yīng)式警務(wù)模式，最后發(fā)展成社區(qū)警務(wù)模式。社區(qū)警務(wù)不僅作為一種警務(wù)模式、警務(wù)戰(zhàn)略，更是一種警務(wù)理念，在歐美等國取得了顯著的效果。

社區(qū)警務(wù)在中國的發(fā)展，最早的要屬戊戌變法期間，由黃遵憲舉辦的湖南保衛(wèi)局。雖然其自1898年7月27日誕生至1899年1月10日關(guān)閉，但在中國社區(qū)警務(wù)的歷史上卻留下了重要的一筆。到了新中國時(shí)期，根據(jù)毛澤東“我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)”的思想”，中國在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)組織體系上建立了以“單位制”為主，“街居制”為輔的社會(huì)管理體系。因此，當(dāng)時(shí)的公安工作大多數(shù)主要在自己管轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行，以單位、街道人口的戶籍管理為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了“靜態(tài)”管理的特點(diǎn)。

到了改革開放，基層居委會(huì)在經(jīng)濟(jì)體制改革后，政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)威也逐步萎縮，作為社會(huì)穩(wěn)定“第一道防線”的人民調(diào)解工作的作用不斷的弱化。公安機(jī)關(guān)原有的靜態(tài)管理模式和嚴(yán)打手段已經(jīng)無法有效地維護(hù)社會(huì)治安，陷入了“打不勝打，防不勝防”的局面，這都給公安機(jī)關(guān)造成了巨大的壓力，警務(wù)工作不得不改革。

二、“都市村社共同體”--失地農(nóng)民的新新社區(qū)組織形態(tài)

由于我國特有的城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度，我國在社區(qū)的分類上分為城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)，我國在2004年明確提出在全國大中城市和縣城全面實(shí)施社區(qū)警務(wù)，又在2006年實(shí)施農(nóng)村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，對(duì)城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的社區(qū)警務(wù)的研究上，我國已有了一定的經(jīng)驗(yàn)與成就[4]。

傳統(tǒng)的農(nóng)民，土地是他們最主要的生產(chǎn)資料，也是他們生活的基本保障。但隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，一些農(nóng)民失去了土地，失地的路徑主要有三條：一是利益集團(tuán)非對(duì)稱性的強(qiáng)占亂建失地，二是政府政策誘致的組織性失地，三是農(nóng)業(yè)比較經(jīng)濟(jì)效益傾斜的自愿性失地[5]。失地之后，農(nóng)民的基本生活失去了保障，被迫地從農(nóng)村遷入了城市，但政府為他們安排的社區(qū)并不在城市之中，而是在城市的外圍。失地農(nóng)民成了游離于鄉(xiāng)村與城市之間的“邊緣人”[6]，失地農(nóng)民聚集形成的社區(qū)成了一種獨(dú)特的“都市村社共同體”。

失地農(nóng)民原處于一個(gè)由親緣、血緣、地緣、宗緣等為紐帶聯(lián)系的農(nóng)村，遷入城市后，面臨城市這個(gè)不同的環(huán)境，失地農(nóng)民群體難免會(huì)遭遇許多困境，這就需要調(diào)整、完善原有的城市、農(nóng)村社區(qū)警務(wù)模式，對(duì)這個(gè)特殊的“都市村社共同體”采取新的方式，促進(jìn)失地農(nóng)民更快更好地融入城市社會(huì)。

三、失地農(nóng)民社區(qū)警務(wù)改革的困境

（一）失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低

失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入普遍偏低。失地農(nóng)民由于失去了賴以生存的土地，失去了基本的生活保障，而城市又無法提供一定的工作崗位，失地農(nóng)民由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，普遍缺少文化知識(shí)、技術(shù)技能，在城市無法找到適合的崗位，若是能找到，也大多是一些收入相對(duì)較低的崗位。城市的各種福利待遇都是粘附于城市戶籍上的，失地農(nóng)民由于戶籍的限制，無法與城市居民一樣獲得城市的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)福利，也就失去了基本的生活保障。

（二）失地農(nóng)民的心理問題日趨嚴(yán)重

失地農(nóng)民由于種田無地、就業(yè)無崗、創(chuàng)業(yè)無錢、收入低、文化程度低、社會(huì)保障低、待業(yè)失業(yè)率高、疾病負(fù)擔(dān)重、子女負(fù)擔(dān)重、社會(huì)歧視、家庭矛盾等問題，心理上形成一定的異常。研究顯示，失地農(nóng)民心理異常率42.5%，高于發(fā)達(dá)國家失業(yè)人群的心理異常率23.4%，也高于國內(nèi)城市失業(yè)人員心理異常率28.6%[7-8]。失地農(nóng)民失去賴以生存的土地，對(duì)未來生活充滿擔(dān)憂、壓力、恐慌、焦慮、自卑，在失地農(nóng)民市民化的過程中，呈現(xiàn)出一系列的心理問題。

（三）失地農(nóng)民的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)

失地農(nóng)民原處于一個(gè)由親緣、血緣、地緣、宗緣等為紐帶聯(lián)系的農(nóng)村，“鄉(xiāng)土性”由幾千年來人們的生活、勞作方式積淀而成。他們大都按傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村道德觀念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)處理事務(wù)，很少有人運(yùn)用城市社會(huì)規(guī)則、道德、法律。失地農(nóng)民遷入城市之后，他們的交往對(duì)象范圍擴(kuò)大，不僅要與自己村社的人交往，還要與城市中的居民、其它人員交往。法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)的失地農(nóng)民易成為不法分子侵害的對(duì)象。另外，法制觀念淡薄的失地農(nóng)民也容易走上違法犯罪的道路。

（四）失地農(nóng)民過分依賴經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，配合警務(wù)工作的積極性不高

經(jīng)濟(jì)聯(lián)社是由原有的集體經(jīng)濟(jì)組織改制而來，失地農(nóng)民對(duì)它的依附程度較高，在辦理事務(wù)上，失地農(nóng)民通常習(xí)慣通過經(jīng)濟(jì)聯(lián)社解決，而不是通過政府街道辦事處和公安機(jī)關(guān)。這一方面阻礙了經(jīng)濟(jì)聯(lián)社進(jìn)行徹底的公司化改制，以增強(qiáng)自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面，減少了政府、公安機(jī)關(guān)等單位與失地農(nóng)民的互動(dòng)交流，無法促進(jìn)失地農(nóng)民更快的融入城市社會(huì)。同時(shí)，失地農(nóng)民配合警務(wù)工作的積極性不高，對(duì)公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)工作的開展造成一定的障礙。

（五）失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)人員復(fù)雜、密度大

一些失地農(nóng)民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)收入低等原因，會(huì)將政府發(fā)放的安置房租住給一些來城市打工的外來務(wù)工人員、流動(dòng)人員等，有時(shí)甚至一個(gè)安置房可以讓好幾個(gè)人共同租住，人員復(fù)雜且密度大，然后將獲得的房屋出租收入維持自身正常的生活。租住這些安置房與租住賓館、旅店不同，無需登記個(gè)人的身份證，只需與社區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民達(dá)成租賃協(xié)議。因此，很容易成為一些犯罪分子的藏身之地，威脅社區(qū)的安全，阻礙公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪分子的打擊。

四、失地農(nóng)民社區(qū)警務(wù)困境的破解機(jī)制

（一）做好低收入失地農(nóng)民的調(diào)查、登記工作

農(nóng)村與城市的低收入人群在低收入保障上有一定的區(qū)別，失地農(nóng)民習(xí)慣于將土地作為他們生活的基本保障，而城市的低收入人群以城市發(fā)放的低保補(bǔ)助作為生活的基本保障。因此，社區(qū)民警應(yīng)積極做好低收入失地農(nóng)民的調(diào)查、登記工作，對(duì)于符合城市低保條件的失地農(nóng)民，積極引導(dǎo)、勸說或直接為其申請(qǐng)城市低保補(bǔ)助，使其享有與城市下崗職工等弱勢(shì)群體同等的社會(huì)救援，保障其基本的生活水平。

（二）加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社區(qū)的法制宣傳

我國的普法教育已經(jīng)開展了多年，但在農(nóng)村的實(shí)施效果并不理想。法制觀念淡薄、守法意識(shí)不強(qiáng)仍是失地農(nóng)民違法犯罪的主要原因。因此，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的法制宣傳，向失地農(nóng)民講解《禁毒法》 、《治安處罰法》等各種法律法規(guī)，向失地農(nóng)民宣傳毒品對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)的危害，在社區(qū)內(nèi)發(fā)放各類普法資料，懸掛普法橫幅，宣揚(yáng)見義勇為等道德模范，努力營造一個(gè)安全、良好、和諧的社區(qū)環(huán)境和治安環(huán)境。

（三）加強(qiáng)警民互動(dòng)交流，增加失地農(nóng)民對(duì)警察的信任

開展“110宣傳日”活動(dòng)，讓失地農(nóng)民了解110是如何運(yùn)作的，警察能為他們做什么，警察的職責(zé)是什么，加深失地農(nóng)民對(duì)警察的了解，增加失地農(nóng)民對(duì)警察的信任，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民原有的依附經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的觀念，形成“有困難找警察”的意識(shí)，加強(qiáng)警民互動(dòng)交流。在失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)設(shè)立警務(wù)室，并聘請(qǐng)失地農(nóng)民擔(dān)任社區(qū)內(nèi)的治安巡邏員，調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民參與、配合警務(wù)工作的積極性，形成技術(shù)防范、物理防范、警民合作共同防范一體化的治安防控體系。

（四）制定社區(qū)規(guī)章，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員的監(jiān)管

制定相應(yīng)的社區(qū)規(guī)章，規(guī)范失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)的出租房活動(dòng)，對(duì)于外來務(wù)工人員、流動(dòng)人員租住失地農(nóng)民的安置房，可要求其去失地農(nóng)民社區(qū)物業(yè)管理會(huì)登記其個(gè)人的身份證、戶籍所在地等個(gè)人信息，社區(qū)物業(yè)管理會(huì)及時(shí)將這些信息傳達(dá)給社區(qū)民警，由社區(qū)民警對(duì)這些人員進(jìn)行監(jiān)管，防止違法分子的藏匿，保障社區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的人身、財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)違法犯罪分子進(jìn)行及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和打擊。

失地農(nóng)民社區(qū)是城市工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，失地農(nóng)民市民化能夠更好地促進(jìn)城市的發(fā)展。社區(qū)警務(wù)作為城市治安防控體系的第一個(gè)層面，原有的城市、農(nóng)村社區(qū)警務(wù)模式已經(jīng)不適用于這個(gè)新新的社區(qū)組織。因此，破解現(xiàn)有失地農(nóng)民社區(qū)的社區(qū)警務(wù)困境，完善社區(qū)治理對(duì)于消除弊端，促進(jìn)失地農(nóng)民市民化，帶動(dòng)城市更快更好地發(fā)展是至關(guān)重要的。

參考文獻(xiàn)

[1] 毛澤東.毛澤東選集：第五卷[M].北京：人民出版社，1997.

[2] 劉濟(jì)華.論中國發(fā)展社區(qū)警務(wù)的歷史必然性[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2009（01）：72.

[3] 杜宇.同迎接二十一世紀(jì)的挑戰(zhàn).93北京國際警學(xué)研討會(huì)綜述[J].人民公安，1994（01）：47.

[4] 楊波.論我國失地農(nóng)民社區(qū)治理模式的創(chuàng)新與改革[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（07）：92.

[5] 孔祥利，李志建，王君萍.農(nóng)民失地的路徑、成因與對(duì)策[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，21（06）：93-94.

[6] 孫璐.失地農(nóng)民的社區(qū)融入和社區(qū)支持研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2009（02）：83.

[7] 孔祥利，王娟娟.失地農(nóng)民城市角色的定位與思考[J]，云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，23（05）：194.

[8] 吳秀娟，張訓(xùn)保，韓瑋，王冬，薛杰，陳正孫，徐陳波.城市化進(jìn)程中蘇北地區(qū)失地農(nóng)民心理健康狀況與影響因素研究[J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)，2009，36（09）：1693.

基金項(xiàng)目：文章為江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《失地農(nóng)民集中安置社區(qū)警務(wù)管理模式創(chuàng)新與實(shí)踐》的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014SJD243。

作者簡介：陳積敏，博士，南京森林警察學(xué)院副教授，研究方向：治安學(xué)，生態(tài)安全。