高質(zhì)量發(fā)展背景下地方政府融資模式及債務(wù)可持續(xù)性研究

劉穎

摘 要：由于改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，地方建設(shè)資金需求不斷加大，地方政府債務(wù)規(guī)模和財務(wù)風(fēng)險隨之膨脹，逐步威脅財政的穩(wěn)定。介紹了地方政府債務(wù)與風(fēng)險的定義，對地方政府的債務(wù)風(fēng)險做出評價，分析了我國地方政府性債務(wù)問題形成的根本原因和地方政府舉債及維護(hù)債務(wù)可持續(xù)性的重要性，分別從地方政府債務(wù)風(fēng)險的概念、緣由、管控，以及四種融資模式和其風(fēng)險等方面展開了敘述。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);融資模式;風(fēng)險管理;可持續(xù)發(fā)展

0 引言

改革開放帶來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速發(fā)展，各項(xiàng)社會事業(yè)和綜合國力也得到了提升。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2006年到2010年我國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)GDP每年以11.2%的平均速度持續(xù)增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值中城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占重要地位，五年累計完成投資22.1萬億元，基礎(chǔ)建設(shè)主要集中在鐵路運(yùn)輸行業(yè)、城市交通運(yùn)輸行業(yè)、環(huán)境、水利和公共基礎(chǔ)設(shè)施、能源與農(nóng)業(yè)、煤炭資源開發(fā)等行業(yè)。投資規(guī)模擴(kuò)大同時帶來了巨大資金需求，地方政府為籌資經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金，通過各種渠道舉債從而積累巨額的地方政府性債務(wù)，一旦這些債務(wù)到期無法償還便會引發(fā)各方面風(fēng)險。

1 我國地方政府債務(wù)基本情況

以中國安徽為例：改革開放以來安徽省生產(chǎn)總值在2017年已經(jīng)達(dá)到27018億元，比改革開放前的114億元增長了近50倍，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平的大幅增長。在投資規(guī)模上，2017年的投資規(guī)模為29186億元，而1987年僅僅為13.1億元，隨著投資規(guī)模的增長，安徽省整體債務(wù)在2008年到2017年的十年中從240.52億元上升到1661.56億元，增長了將近七倍，政府的財政投入是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，然而財政支一旦超過了財政收入，往往出現(xiàn)財政赤字，這使得政府不得不通過大量融資來支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此安徽省的債務(wù)水平在1987年之后也不斷提升，表1為收集整理數(shù)據(jù)得到。

由表1分析可知，安徽省整體財政收入和地區(qū)生產(chǎn)總值每年遞增，GDP增長率維持在10%左右，財政收入增長率有所下降，從2008年的33.28%到了2017年的5.23%，而債務(wù)水平從2008年的240.52億元增加到了2017年的1661.576億元，十年間增加了大約七倍。綜上所述，安徽省整體經(jīng)濟(jì)增長速度緩慢，債務(wù)水平的增長速度則較高，整體相對穩(wěn)定。

結(jié)合全國各地方政府債務(wù)問題來，主要有以下幾個方面特性：

（1）債務(wù)規(guī)模大、形式多樣。因?yàn)榈胤秸淖杂匈Y金不能滿足建設(shè)投資需求，其只能依托各種渠道舉債籌集資金，加上缺乏合理且高效的債務(wù)管理，債務(wù)風(fēng)險逐漸增大。截至2017年全國各地方政府性債務(wù)余額達(dá)到了16.47萬億元，規(guī)模龐大的同時，地方政府性債務(wù)不限于省一級地方政府，而廣泛分布于各個市、縣級、鄉(xiāng)級政府。

（2）隱性債務(wù)多、總體透明度差。從國家審計署2013年公布的審計結(jié)果來看，納入地方性政府的融資平臺部分比例不高，但違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)舉債很有可能會形成隱性債務(wù)，隱性債務(wù)也來源于融資過程中存在的超越地方財政承受能力的違規(guī)融資、違法擔(dān)保的現(xiàn)象。2015年新《預(yù)算法》頒布之后，法律上認(rèn)可了地方政府自主發(fā)行債券融資的行為，但是之前存在的大量未透明的債務(wù)尚未得到處理。同時，由于地方政府沒有強(qiáng)制信息披露機(jī)制，隱性債務(wù)數(shù)據(jù)難以直接取得，許多數(shù)據(jù)涉及政府秘密導(dǎo)致這部分?jǐn)?shù)據(jù)難以收集。

（3）總體風(fēng)險可控、局部風(fēng)險凸顯。截至2016年末，我國地方債務(wù)余額為15.3億元，加上歸入預(yù)算管理的中央國債余額12萬億元，總債務(wù)為27.3萬億元。2016年國家統(tǒng)計局對外公布的GDP為74.4萬億元，由此可計算出政府的負(fù)債率為36.7%（債務(wù)余額÷GDP），答案低于歐盟警戒線60%，由此可看出地方政府總體風(fēng)險是可控的，反觀局部，有的地方政府存量債務(wù)規(guī)模巨大且償且債能力不足，導(dǎo)致個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了債務(wù)違約的現(xiàn)象。

2 地方政府債務(wù)風(fēng)險成因

（1）缺乏統(tǒng)一高效管理。雖然中央政府已經(jīng)對地方政府債務(wù)問題給予了高度重視，各有關(guān)部分也多次下達(dá)了規(guī)范地方政府籌資的文件，針對地方債務(wù)也有專項(xiàng)審計。但是現(xiàn)今我國各級地方政府多數(shù)債務(wù)融資廣泛分散于各部門與其所屬單位，使得地方政府債務(wù)負(fù)債總額統(tǒng)計困難，且我國沒有建立全面一體化的債務(wù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，這些都使得中央無法統(tǒng)一有效的管理地方政府債務(wù)，各種違規(guī)舉債的行為仍然不斷發(fā)生。廖凡（2014）提出對地方政府舉債融資行為監(jiān)管和約束不足、政府職能過寬過濫是地方政府性債務(wù)風(fēng)險的主要原因。

（2）缺乏信息公開披露制度。目前還沒有相干法律規(guī)定地方政府債務(wù)要公開披露，盡管相關(guān)文件有所提及，政府財務(wù)報告制度還沒有健全，一些信息如公布的規(guī)則、內(nèi)容等尚未做出詳細(xì)要求，公眾也無法合理監(jiān)督。各地區(qū)雖披露了政府的債務(wù)及其項(xiàng)目相關(guān)信息，然而與政府債務(wù)相關(guān)網(wǎng)站的信息常常出現(xiàn)斷更，未及時更新、更新內(nèi)容不規(guī)范等一系列問題。王娜（2012）則認(rèn)為法律法規(guī)的缺失是債務(wù)風(fēng)險日益擴(kuò)大的重要原因。地方政府債務(wù)信息不披露、相關(guān)數(shù)據(jù)披露不完整都會阻礙政府部門對債務(wù)的合理監(jiān)管，進(jìn)而引起地方債務(wù)風(fēng)險的。

（3）缺乏規(guī)范的融資渠道。地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要起因之一是缺少規(guī)范的融資渠道，政府每年可提供的資金為1000億元左右，但根據(jù)國務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心的估算，要想在2020年完成60%的城市化水平，要求全國每年至少投資3500億元于城市基礎(chǔ)建設(shè)。2015年頒發(fā)的新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行公債，預(yù)算不得有赤字出現(xiàn)。目前，大多數(shù)地方政府為了實(shí)現(xiàn)城市化建設(shè)指標(biāo)，開始加大交通、地方環(huán)境和通信基礎(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目須要巨大的資金投入，但是很多地方政府財政收入跟不上，承受不住巨額資金壓力之下只好尋找各種融資渠道。在中央政府規(guī)定的債務(wù)限額內(nèi)，地方政府還通過金融組織貸款、中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、變相擔(dān)保等方式籌集資金，如此日復(fù)一日，政府償債能力降低，債務(wù)風(fēng)險逐漸提高。

（4）財權(quán)與事權(quán)不對稱。1994年實(shí)行分稅制改革建立，中央和地方分別管理各自的財政支出，財政的集中度得到了提高，但是財力和事權(quán)的匹配沒有到位，我國始終存在著中央與地方政府財權(quán)和事權(quán)不平衡問題，中央有強(qiáng)大的財權(quán)，而地方政府則有過多的事權(quán)和有限的財權(quán)，原來作為地方主體稅收收入的營業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕硎杖氲脑鲋刀?，使得本來財政能力不足的地方政府火上澆油?/p>

由表2可知，地方政府收入在全國財政收入占全國收入大約為54%，而支出所占比例達(dá)到了85%，出現(xiàn)了收入和支出不對稱的情況。五月營改增之后，雖然支出占比想對穩(wěn)定，收入占比卻有了明顯降低。地方政府由于公共事業(yè)需要的資金量巨大，超出了其財力承受力，財權(quán)與事權(quán)的不對稱迫使地方政府舉債支撐投資。

3 地方政府融資主要模式及其風(fēng)險分析

（1）地方政府轉(zhuǎn)貸資金模式。2015年《預(yù)算法》頒發(fā)之前的一段時間內(nèi)，地方政府在法律層面被明確認(rèn)可的籌資模式只有通過中央政府發(fā)行國債或者借款，再轉(zhuǎn)貸給地方政府。地方發(fā)債可以為中央發(fā)行國債，再轉(zhuǎn)貸給地方政府，也可以是地方政府直接發(fā)債。地方政府通過轉(zhuǎn)貸資金模式在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期填補(bǔ)了其財政收入不能支撐地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)對資金的需求，加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對資金流轉(zhuǎn)速度的要求增加，這種籌資模式嚴(yán)重遲滯了資金的流轉(zhuǎn)速度，逐漸跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在這種融資模式下，地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約時可能會引發(fā)中央財政風(fēng)險。根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向上級縣級政府申請專項(xiàng)借款，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足且償債能力很弱，轉(zhuǎn)貸資金是中央代替地方政府借的所以中央政府是法律上的債務(wù)人，在地方政府出現(xiàn)支付困難或者違約的情況時是最終償債方，這部分債務(wù)往往就轉(zhuǎn)嫁為上級政府債務(wù)，引發(fā)上級政府的債務(wù)風(fēng)險。中央為了防止地方政府不節(jié)制的索要轉(zhuǎn)貸資金，會按照轉(zhuǎn)貸資金的一定比例提供自由資金，地方政府資金不足以申請轉(zhuǎn)貸資金時會通過舉債來滿足中央對地方自有資金的要求，在地方政府沒有法定舉債權(quán)利的情況下會通過隱蔽的融資途徑，一定程度上使政府的隱性債務(wù)增加，債務(wù)風(fēng)險增加。

（2）政府與社會資本合作模式。政府與社會資本合作模式也稱PPP模式，指政府作為地方基礎(chǔ)建設(shè)者和公共服務(wù)的提供者，通過招標(biāo)，由取得特許權(quán)的社會資本實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營，結(jié)束時將項(xiàng)目完好無負(fù)債的歸還政府。政府在項(xiàng)目建設(shè)中將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)都轉(zhuǎn)交，只承擔(dān)了法定的財政補(bǔ)貼和項(xiàng)目監(jiān)督責(zé)任，不承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目而舉債的償還責(zé)任。

2017年8月全國PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量高達(dá)14165個，入庫金額高達(dá)175973億元。政府與社會資本合作模式的快速興起使得地方政府夸大了其對化解自身負(fù)債的化解作用，違背財務(wù)承受能力大量接受合作項(xiàng)目，但是國家鼓勵與社會資本合作的同時也明確指出這些項(xiàng)目應(yīng)該是準(zhǔn)公益項(xiàng)目并且能夠按照市場化的經(jīng)營方式長期運(yùn)營并取得收益的。地方政府在使用這種模式時往往忽略了項(xiàng)目的可行性，在社會資本參與滿足不了需求時，有些地方政府甚至?xí)ㄟ^表外融資這些隱性債務(wù)籌集資金，從而引起隱性債務(wù)的劇增從而引發(fā)財政風(fēng)險。

（3）地方政府自主發(fā)行債券模式。地方政府自主發(fā)債是指由地方政府或其授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)以地方政府信用為基礎(chǔ)在公共市場上發(fā)行地方政府債券，其可分為一般債券和專項(xiàng)債券。地方政府通過發(fā)行債券進(jìn)行融資時作為第一財務(wù)人，債務(wù)的償還情況直接影響到自身的財務(wù)信用，地方政府債券要按照市場化原則自發(fā)自還。

地方政府債券可能會出現(xiàn)因?yàn)槠谙掊e配而造成的違約風(fēng)險，和其他在公開市場上發(fā)行的債券一樣，地方政府債券也需要在債券到期時歸還。如果地方政府在發(fā)債時沒有合理安排債券的付息時間，可能使得某些年份出現(xiàn)償債高峰，一旦負(fù)債超過當(dāng)年財政收入，就會出現(xiàn)債券違約的現(xiàn)象。除此之外，我國債券市場的建設(shè)不夠完善，債券交易受到限制，使得債券缺乏流動性，可能導(dǎo)致流動性風(fēng)險。

4 地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有關(guān)建議

目前我國地方政府處于一個進(jìn)退兩難的局面，舉債容易造財務(wù)風(fēng)險而影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，如果不舉債又不能充分履行政府職能，關(guān)鍵要做到合理投資，高效管理債務(wù)，使其在一個合理的范圍內(nèi)。

（1）完善債務(wù)披露機(jī)制。對地方政府性負(fù)債進(jìn)行全面報告，是降低債務(wù)風(fēng)險的有效方法之一。中央政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定債務(wù)的統(tǒng)計范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計方法等，一旦發(fā)現(xiàn)謊報或者隱瞞債務(wù)則進(jìn)行相應(yīng)懲罰。建立透明的地方政府性債務(wù)內(nèi)部報告體系和外部披露制度，對地方政府債務(wù)的發(fā)行規(guī)模、使用方向和或有負(fù)債等進(jìn)行審查和監(jiān)督。地方應(yīng)公開舉債并接受社會的監(jiān)督，逐步規(guī)范自身舉債行為、規(guī)范債務(wù)的有效使用、提高地方政府性債務(wù)信息的透明度。

（2）加強(qiáng)對地方政府舉債行為的監(jiān)管。在直接融資渠道缺乏的情況下，地方政府會通過隱性負(fù)債融資，政府在市場中擔(dān)任間接債務(wù)人或擔(dān)保人身份等，加上債務(wù)資金籌集和使用不規(guī)范，債務(wù)風(fēng)險逐步上升。我國各級地方政府債務(wù)融資分散于各個職能部門和單位，總量統(tǒng)計困難，因此加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)管勢在必行。首先要建立有效的債務(wù)預(yù)警制度，建立科學(xué)、規(guī)范和系統(tǒng)的債務(wù)管理，實(shí)時接收并全方位掌握政府債務(wù)風(fēng)險。政府可以通過年初財政預(yù)算和年終結(jié)余調(diào)劑創(chuàng)建償債機(jī)制，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)備金等多種途徑共同作用，提高政府預(yù)防債務(wù)風(fēng)險水平。

（3）規(guī)范融資體系、拓展正規(guī)融資渠道。2015年《新預(yù)算法》規(guī)定了地方政府可以自主發(fā)債，資金供給不足時，地方政府可以通過發(fā)行債券來繼續(xù)滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。雖然中央將權(quán)力下放，地方政府在籌資時依然受多方面因素限制，如只允許省級和各級政府，偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府仍然難以融資。在此背景下，應(yīng)該放寬對地方政府融資的限制，在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，合理擴(kuò)大融資規(guī)模。政策性銀行的也應(yīng)充分發(fā)揮作用，為地方政府平衡地區(qū)發(fā)展差距、建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目提供最大的支持，使偏遠(yuǎn)地區(qū)政府有正規(guī)良好的融資渠道。向社會融資優(yōu)勢地方政府債務(wù)融資的重要途徑，促進(jìn)地方政府積極參與到PPP項(xiàng)目中，可以充分利用民間閑散資金，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（4）合理劃分中央與地方財權(quán)與事權(quán)。地方政府隱性債務(wù)的主要起因之一是當(dāng)下地方和中央之間財權(quán)與事權(quán)的不匹配，從新規(guī)劃和分配地方與中央的財權(quán)與事權(quán)是阻止地方政府大額舉債的重要途徑。適當(dāng)強(qiáng)化中央的財政事權(quán)，讓地方積極承擔(dān)責(zé)任，中央也要進(jìn)一步增加財政轉(zhuǎn)移支付力度，地方財政收入也應(yīng)主要投資與地方公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)。同時科學(xué)規(guī)劃地方和中央交叉財政事權(quán)，依據(jù)實(shí)際狀況科學(xué)合理的區(qū)分責(zé)任。同時深化稅收制度改革，拓寬地方政府的稅基，建設(shè)科學(xué)的稅收體系，增加地方稅收收入從而增加地方政府財政收入。

5 結(jié)語

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個重點(diǎn)問題，應(yīng)該采取合理的措施來控制風(fēng)險，本文認(rèn)為應(yīng)通過完善債務(wù)披露機(jī)制、加強(qiáng)對地方政府舉債行為的監(jiān)管、拓展正規(guī)融資渠道以及合理劃分中央與地方財權(quán)與事權(quán)等使得地方債務(wù)具有可持續(xù)性同時讓經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]趙謙.地方政府債務(wù)風(fēng)險管理探討[J].財政稅收，2019.

[2]鄭迪.地方政府債務(wù)融資模式選擇與可持續(xù)性分析[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2013.

[3]袁潔.我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理文獻(xiàn)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015.

[4]吳飛.安徽省地方政府債務(wù)風(fēng)險評價研究[D].蚌埠：安徽財經(jīng)大學(xué)，2019.

[5]李升.地方政府投融資方式的選擇與地方政府債務(wù)風(fēng)險[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2019.