現(xiàn)行行政審判制度改革研究

羅偉　李桂紅

[提要] 建立在形式法治基礎(chǔ)理論之上的行政審判制度，本身并未習(xí)得形式法治的理論、制度精髓，隨著時(shí)代的發(fā)展，又缺乏對(duì)現(xiàn)代行政法治由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變的足夠理論、制度回應(yīng)，行政審判的效能在下降。當(dāng)下行政審判的制度變革，不應(yīng)是如何制約行政審判權(quán)，而應(yīng)主要是通過(guò)拓展行政審判的獨(dú)立性，擴(kuò)大司法審查的范圍，增強(qiáng)行政審判權(quán)的功能、效用，最大限度地監(jiān)督行政權(quán)力，以保障公民權(quán)利，或許經(jīng)由如此變革我們才能更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

關(guān)鍵詞：形式法治；實(shí)質(zhì)法治；行政審判；跨行政區(qū)劃法院

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：從形式法治到實(shí)質(zhì)法治行政審判制度的變革之道

收錄日期：2017年1月18日

“當(dāng)我們放眼一個(gè)制度的未來(lái)時(shí)，也當(dāng)不時(shí)的回眸這個(gè)制度的源頭——惟當(dāng)熟知起源我們才能知道我們將要走向何方或者應(yīng)當(dāng)走向何方?！毙姓徟兄贫炔荒苡行Щ庑姓m紛，反而引發(fā)更多的涉訴信訪，不能有效地保障公民權(quán)利，反而成為行政權(quán)為惡的幫兇，不能有效地樹(shù)立司法的公信力，反而成為社會(huì)矛盾新的增長(zhǎng)點(diǎn)。我們不得不反思現(xiàn)行的行政審判制度在價(jià)值預(yù)設(shè)、制度安排、規(guī)則制定、實(shí)際運(yùn)行方面是否存在偏差？回首現(xiàn)行的行政審判制度，與其說(shuō)是一場(chǎng)自發(fā)的、誘致性變遷，毋寧說(shuō)其是一場(chǎng)國(guó)家自上而下強(qiáng)制力推動(dòng)的“強(qiáng)制性變遷”。國(guó)家在相繼頒行《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》之后，出于立法體系完整的思考，沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撜撟C和豐富的實(shí)踐積淀倉(cāng)促地出臺(tái)了《行政訴訟法》。雖然《行政訴訟法》的頒行確立了“民告官”的制度，也曾被諸多法學(xué)家賦予了較高的價(jià)值期望，認(rèn)為“行政審判體制的建立開(kāi)啟了中國(guó)的歷史，是中國(guó)行憲史上一個(gè)重要的里程碑”。然則，經(jīng)過(guò)二十余年的實(shí)踐運(yùn)行之后，行政審判制度面臨著自身理論自洽性不足、實(shí)踐操作困頓、改革乏力等現(xiàn)實(shí)困境。我們不得不思考，我們究竟需要一個(gè)什么樣的行政審判制度，我們的國(guó)情或者說(shuō)土壤適合運(yùn)行什么樣的行政審判制度，才能夠有效地監(jiān)督、制約行政權(quán)，才能有效地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，才能真正地通過(guò)行政審判制度近距離的觸摸憲法？

一、形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代行政法治之路

（一）“紅燈理論”下傳統(tǒng)行政的形式法治之路。近代的行政法基礎(chǔ)理論深深的根植于西方的自由主義哲學(xué)基礎(chǔ)之上，將傳統(tǒng)行政的價(jià)值預(yù)設(shè)定性為“損害性行政”，行政法基本的目的便是最大限度地限制政府的行政權(quán)力，以防止公民個(gè)體的自由、權(quán)利遭受行政權(quán)力的侵害。在西方自由主義哲學(xué)、憲政理論、法治思想影響下，立法機(jī)關(guān)制定的法律應(yīng)是明確的，行政機(jī)關(guān)被消極的限制在法律授權(quán)的范圍內(nèi)“公權(quán)力，法無(wú)授權(quán)即禁止”，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查。如此價(jià)值預(yù)設(shè)下，傳統(tǒng)行政法以形式理性為其理論基礎(chǔ)，運(yùn)用形式理性和形式正義的基本要求將傳統(tǒng)行政嚴(yán)格限制在以立法及司法為核心的制度之中。

大部分西方國(guó)家在完成資產(chǎn)階級(jí)革命以后，為了保障自由、民主，防止權(quán)力專制，在配置國(guó)家權(quán)力時(shí)，多采取立法權(quán)—行政權(quán)—司法權(quán)三權(quán)分立的形式配置國(guó)家權(quán)力。通過(guò)選出民意代表組成代議制議會(huì)為社會(huì)公共事務(wù)立法；掌握行政權(quán)的政府機(jī)構(gòu)則嚴(yán)格按照議會(huì)立法進(jìn)行公共管理和社會(huì)服務(wù)，合法的行政會(huì)受到社會(huì)的認(rèn)可，違法的行政則可能面臨司法權(quán)的審查；司法機(jī)關(guān)則享有對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為審查的權(quán)力，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的司法審查監(jiān)督行政權(quán)，以保障公民權(quán)利，如此立法權(quán)—行政權(quán)—司法權(quán)的權(quán)力運(yùn)行模式被形象的稱為“傳送帶模式”。在傳送帶模式下行政活動(dòng)的所有結(jié)果類似于生產(chǎn)廠間流水線上的產(chǎn)品需要質(zhì)量檢查一樣，合法的行政行為將通過(guò)審查，不合法的行政行為將面臨返工或直接淘汰。

傳統(tǒng)行政法秉持了嚴(yán)格形式主義法治理論，在這種理論基礎(chǔ)之上行政機(jī)關(guān)的行政行為需要嚴(yán)格照搬立法機(jī)關(guān)的立法指令，將立法機(jī)關(guān)的法律貫穿于自身行政的每一個(gè)過(guò)程，完整的將法律從行政行為開(kāi)始“傳送”至行政行為結(jié)束，否則將面臨司法審查敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)唯有通過(guò)至少形式意義上嚴(yán)格的執(zhí)行法律才能為自身的行為尋求合法性基礎(chǔ)，其本身就是一條形式法治之路。在形式法治理論之下，行政機(jī)關(guān)不能享有過(guò)多、過(guò)大的行政權(quán)力，其權(quán)力本身需嚴(yán)格的限制在法律的授權(quán)范圍之內(nèi)，同時(shí)亦反對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)，法律的基本目的便是嚴(yán)格的控制行政權(quán)行使的全過(guò)程。

在形式法治理論之下，行政法的目標(biāo)被嚴(yán)格定義在控制行政權(quán)力、保障公民自由之上，同時(shí)，對(duì)行政權(quán)力的控制主要通過(guò)議會(huì)的法律授權(quán)以及法院的司法審查來(lái)完成，這種理論也被西方法哲學(xué)家稱之為“紅燈理論”。紅燈理論最著名的代表是戴西，他認(rèn)為憲法只是用來(lái)保護(hù)公民基本權(quán)利的工具，而不是用來(lái)鼓勵(lì)為公民提供服務(wù)的。因此，戴西反對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有過(guò)多、過(guò)大的行政權(quán)力，也反對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)。其希望通過(guò)議會(huì)的立法以及法院的司法審查限制行政權(quán)力，防止公民的自由和權(quán)利遭受行政權(quán)力的侵害。

建立在立法權(quán)—行政權(quán)—司法權(quán)三權(quán)分立、制約傳送帶模式下的西方行政審判制度（有的稱之為司法審查制度），為了防止公民的自由、權(quán)力遭受行政權(quán)的侵害，獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查。如此的制度安排至少在形式上能夠符合正當(dāng)法律程序“任何人不做自己案件的法官”的要求，能夠有效地在權(quán)力之間尋求制約平衡，能夠最大限度地保障公民權(quán)利。

（二）“綠燈理論”下現(xiàn)代行政的實(shí)質(zhì)法治之路。傳統(tǒng)的行政法將行政定性為損害性的消極行政，秉承“無(wú)授權(quán)則無(wú)行政”的形式法治理念，被認(rèn)為管得最少的政府便是最好的政府，然則隨著福利國(guó)家的興起，行政權(quán)愈發(fā)的需要承擔(dān)起謀求社會(huì)公共福祉的任務(wù)，行政權(quán)力除了可能為惡以外，通過(guò)嚴(yán)格的制度安排、程序控制，行政權(quán)也可以積極地增進(jìn)民眾的幸福。由此，行政法的基礎(chǔ)理論開(kāi)始由傳統(tǒng)事后的司法控制行政權(quán)力為主的“紅燈理論”轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑俺绦蛐钥刂茷橹鞯摹熬G燈理論”。

相較于紅燈理論行政權(quán)需要嚴(yán)格的執(zhí)行議會(huì)的法律并嚴(yán)格的限制自由裁量權(quán)，還要面臨司法權(quán)的司法審查而言，綠燈理論對(duì)行政權(quán)則采取了較為寬容的態(tài)度。綠燈理論要求議會(huì)能夠通過(guò)授權(quán)立法，將眾多的社會(huì)公共事務(wù)委托行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政立法，并賦予行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量權(quán)，將行政權(quán)的效能發(fā)揮到最大，如此來(lái)增進(jìn)社會(huì)的公共福祉。“綠燈理論的代表人物詹寧斯從功能的角度發(fā)表了關(guān)于行政法的見(jiàn)解，認(rèn)為行政法不僅決定行政機(jī)構(gòu)的組織權(quán)力和職責(zé)，還包括有關(guān)公共衛(wèi)生、公路、社會(huì)保險(xiǎn)和教育的法律，以及有關(guān)煤氣、水和電的供應(yīng)的法律。詹寧斯結(jié)合時(shí)代發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇，適時(shí)地為行政法作出另一番闡釋，因其較注重利用行政權(quán)力為社會(huì)提供服務(wù)和福利，其主張于是被卡若·哈洛和里查德·羅林斯稱為‘綠燈理論。”在綠燈理論視閾下行政法不再是行政的羈絆，行政法的作用不再是作為對(duì)干預(yù)主義的國(guó)家砝碼；相反，它應(yīng)當(dāng)增進(jìn)政府行為的合法性，并基于團(tuán)體主義之特征，不斷推進(jìn)和滿足公共利益或者公共目標(biāo)。同時(shí)，綠燈理論對(duì)行政權(quán)的司法審查思維并沒(méi)有改變，并要求司法對(duì)行政政策的審查并加大社會(huì)公眾通過(guò)參與行政程序以在事前控制行政權(quán)力。

在紅燈理論下，行政機(jī)關(guān)的行政必然限定在立法明確授權(quán)的消極行政范圍之內(nèi)，而處于“傳送帶”末端的司法權(quán)也只是消極的事后審查的方式確認(rèn)行政行為法律效力。然則在積極行政追尋實(shí)質(zhì)法治綠燈理論之下，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)授權(quán)立法，以自我立法進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)，所不同的是行政機(jī)關(guān)的自我立法需要更多的公共參與，行政行為的行政過(guò)程需要遵循更加嚴(yán)格的行政程序和裁量基準(zhǔn)的限制，此外法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的自我立法進(jìn)行審查，亦可以對(duì)違反行政程序以及濫用自由裁量權(quán)的行政行為進(jìn)行司法審查，司法不再是完全消極意義上的事后糾錯(cuò)，而可能在行政行為過(guò)程中就預(yù)防行政權(quán)的濫用。

二、我國(guó)行政審判制度運(yùn)行的理論沖突與制度困境

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法治開(kāi)始漸漸從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，但這并不是表明形式法治并不重要，實(shí)際上在有“重實(shí)體、輕程序”情節(jié)的我國(guó)，形式法治在監(jiān)督制約權(quán)力、培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)、樹(shù)立法治理念等方面有著不可忽視的作用，通過(guò)形式法治能有效地促進(jìn)法律的嚴(yán)格實(shí)施，可以說(shuō)形式法治與實(shí)質(zhì)法治是相互依存、相互發(fā)展的。鑒于我國(guó)法院獨(dú)立性不強(qiáng)，可以這樣說(shuō)我國(guó)司法在制度安排上還有很長(zhǎng)的形式法治道路要走。因在移植與改造別國(guó)有益的法律制度資源時(shí)，有的我們采取了刻意回避的態(tài)度，有的則是只得其形而未得其魂，難以習(xí)得形式法治的精髓。筆者認(rèn)為，除了繼續(xù)借鑒利用西方形式法治有益的制度資源外，還應(yīng)當(dāng)在實(shí)質(zhì)法治的理論預(yù)設(shè)下改革完善我國(guó)的行政審判制度。

（一）形式法治：我國(guó)行政審判制度建立的理論預(yù)設(shè)與制度困境。我國(guó)在20世紀(jì)80年代末期由國(guó)家強(qiáng)制推動(dòng)移植與改造西方行政審判制度的時(shí)候，并沒(méi)有完全按照西方形式法治理論來(lái)進(jìn)行制度安排，在倉(cāng)促出臺(tái)行政訴訟法以后，各級(jí)人民法院均在法院內(nèi)部設(shè)置了既不同于大陸法系單獨(dú)設(shè)置行政法法院也不同于英美法系在普通法院審理行政案件的行政審判庭。在經(jīng)過(guò)二十余年的實(shí)踐運(yùn)行之后，行政審判面臨巨大的現(xiàn)實(shí)困境，讓我們不得不反思在移植與改造之余，我們究竟什么地方出現(xiàn)了問(wèn)題？

1、司法容易受地方行政干預(yù)。為了排除地方行政干預(yù)，以前最高人民法院通過(guò)出臺(tái)司法政策文件提高了部分案件的審級(jí)，但仍難以排除地方對(duì)法院的行政干擾。雖然黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定的改革方案明確了法院將實(shí)行省以下人財(cái)物統(tǒng)管，可有效地排除地方行政干預(yù)。筆者認(rèn)為，防止法院審理行政案件行政干預(yù)，至少在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間仍將是司法改革一個(gè)彌久歷新的話題。

2、行政訴訟受案范圍狹窄。最開(kāi)始《行政訴訟法》將受案范圍嚴(yán)格定義在具體行政行為當(dāng)中，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行雖然拓展到行政行為，但是現(xiàn)在行政訴訟的受案范圍仍過(guò)于狹窄，特別是排除了對(duì)抽象行政行為的可訴性，更是最大程度上損害了多數(shù)公民的合法權(quán)益。隨著福利國(guó)家的興起，完全由代議制機(jī)關(guān)進(jìn)行立法已經(jīng)不能勝任如此多的立法任務(wù)，授權(quán)立法變得很有必要，也因此對(duì)行政機(jī)關(guān)自我立法、自我執(zhí)法、自己做自己裁判者的規(guī)制成為現(xiàn)代行政法治的一大治理難題。

3、行政案件僅適用有限調(diào)解?！缎姓V訟法》第六十條僅規(guī)定了對(duì)部分案件可以適用調(diào)解。在形式主義法治理論下，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力被嚴(yán)格地控制在法律授權(quán)范圍之內(nèi)，并且嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，行政案件任何所謂的調(diào)解都可能被認(rèn)為是對(duì)行政權(quán)的肆意處分，是違背形式法治要求的。然則隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，通過(guò)協(xié)調(diào)和解在行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍之內(nèi)和解行政案件愈發(fā)的成為實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的主要方式。

4、法院審理以合法性審查為主，合理性審查為例外。《行政訴訟法》只簡(jiǎn)單的規(guī)定行政處罰顯失公正等少數(shù)情況可以適用變更判決。對(duì)于大量存在的行政自由裁量權(quán)問(wèn)題，法院均不能進(jìn)行司法審查。但隨著社會(huì)公共事務(wù)的擴(kuò)大，授權(quán)立法賦予了行政機(jī)關(guān)太多的自由裁量權(quán)，以致行政機(jī)關(guān)自己都在制定“自由裁量基準(zhǔn)”以規(guī)范自身裁量行為時(shí)，不對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量進(jìn)行司法審查，不符合現(xiàn)代行政法治由形式走向?qū)嵸|(zhì)發(fā)展的基本邏輯。

5、訴訟類型過(guò)于單一。傳統(tǒng)的行政法基礎(chǔ)理論將行政定義為損害行政，行政訴訟的基本目的便是保障公民遭受行政權(quán)力的侵害，行政訴訟的類型主要以撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟、變更訴訟等幾種單一的訴訟類型。隨著福利國(guó)家的興起，給付行政愈發(fā)的占據(jù)行政行為的主要陣地，課以義務(wù)訴訟、給付訴訟、公益訴訟等訴訟類型愈發(fā)的需要制度予以確立及規(guī)范。

（二）實(shí)質(zhì)法治：我國(guó)行政審判制度變革的理論平臺(tái)與制度回應(yīng)。在積極行政的情況下，行政不再被預(yù)設(shè)為損害性的消極行政，而被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予更多法律授權(quán)、更多自由裁量權(quán)以增進(jìn)社會(huì)公共福利的積極行政。對(duì)行政權(quán)力的控制不再限于傳統(tǒng)的以議會(huì)和法院為核心的制度控制，而更多的通過(guò)行政立法的公眾參與、行政程序，同時(shí)逐步擴(kuò)大司法審查范圍的方式以控制行政權(quán)力。行政法走出了嚴(yán)格意義上形式法治理論要求的運(yùn)作模式，而以更加積極主動(dòng)的方式通過(guò)擴(kuò)大公眾參與民主立法的方式事前制約行政權(quán)力，通過(guò)嚴(yán)格按照行政程序作出行政行為的方式規(guī)范行政權(quán)力的行使過(guò)程，通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行以規(guī)范行政自由裁量權(quán)；司法審查的范圍不再局限于對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而拓展到對(duì)抽象行政行為、行政程序、行政自由裁量權(quán)的審查，從此行政法開(kāi)始邁上由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代行政法治之路。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，很多法律缺乏足夠的預(yù)見(jiàn)性，導(dǎo)致部分法律一經(jīng)出臺(tái)便面臨修改，這也導(dǎo)致我國(guó)法學(xué)界一直難以走出立法建議、法律注釋淺層次研究的瓶頸。國(guó)家通過(guò)頒行《行政訴訟法》自上而下推動(dòng)建立的行政審判制度從一開(kāi)始便面臨諸多實(shí)踐操作困境，為解決實(shí)踐困境，回應(yīng)實(shí)踐需求，最高人民法院通過(guò)發(fā)布司法解釋、頒行司法政策的方式對(duì)行政審判制度進(jìn)行了一定的修補(bǔ)，一定程度上回應(yīng)了實(shí)質(zhì)法治要求下制度的實(shí)踐需求：

1、排除地方行政干預(yù)，增強(qiáng)法院行政審判的獨(dú)立性。為有效地排除地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，增強(qiáng)法院審理行政案件的獨(dú)立性，最高人民法院先后出臺(tái)了多部司法解釋、司法政策文件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2008]1號(hào)）規(guī)定“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》（法發(fā)[2007]9號(hào)）指出：“各級(jí)法院要克服行政審判中的地方和部門(mén)保護(hù)主義，對(duì)于干預(yù)、阻礙人民法院受理、審判和執(zhí)行行政案件的行為，要及時(shí)向各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)情況，取得支持?！薄叭嗣穹ㄔ翰坏脜⑴c行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政案件的處理，不得參加行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法活動(dòng)，以保持司法的中立性和公信力?！秉h的十八屆三中、四中全會(huì)以后明確了法院省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管，可以盡量的排除地方干預(yù)。

2、擴(kuò)大受案范圍，不再局限于具體行政行為。《行政訴訟法》修改之前，為有效地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題的解釋》）第一條規(guī)定：“公民、法人……對(duì)……行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于……受案范圍?！贝蟠笸卣沽诵姓V訟的受案范圍，極大地保障了行政相對(duì)人的訴權(quán)。《最高人民法院關(guān)于印發(fā)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》（法釋[2009]54號(hào)）指出：“各級(jí)人民法院不得以任何借口隨意限制受案范圍……法律和司法解釋沒(méi)有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院的受案范圍。”新修改的《行政訴訟法》又進(jìn)一步拓展了行政訴訟的受案范圍，同時(shí)還增加了行政附帶民事訴訟等訴訟模式。

3、積極運(yùn)用協(xié)調(diào)和解，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛。隨著行政自由裁量權(quán)范圍的擴(kuò)大，行政案件數(shù)量的增多，行政案件不適用調(diào)解，通過(guò)判決反而容易引發(fā)連環(huán)訴訟，案了事不了。《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2007]9號(hào)）指出：“要不斷創(chuàng)新訴訟和解方法，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善行政訴訟和刑事自訴案件及其他輕微刑事案件和解工作機(jī)制?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2009]38號(hào)）指出：“要注重行政審判協(xié)調(diào)，和解結(jié)案，通過(guò)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺(tái)。”

4、通過(guò)增加判決方式，拓展訴訟類型。舊的《行政訴訟法》并沒(méi)有明確的規(guī)定行政訴訟的訴訟類型，但是學(xué)術(shù)界根據(jù)舊《行政訴訟法》第五十四條、第六十七條的規(guī)定歸納出行政訴訟類型有撤銷之訴、履行之訴、變更之訴、賠償之訴?！度舾蓡?wèn)題的解釋》通過(guò)第五十條、第五十七條、第五十八條的規(guī)定通過(guò)增加判決方式的形式增加了訴訟類型，相對(duì)明確了行政審判制度確認(rèn)訴訟、撤銷之訴、履行之訴、變更之訴和賠償之訴。新修改的《行政訴訟法》雖然增加了訴訟類型，但是仍然難以滿足行政訴訟新發(fā)展的需求。

三、實(shí)質(zhì)法治視閾下行政審判制度改革的理想圖景

（一）設(shè)立跨行政區(qū)劃法院尋求形式正義。在實(shí)質(zhì)法治視野下進(jìn)行行政審判制度的變革，并不是要排斥形式法治理論的精髓，前文已經(jīng)論述。行政審判制度需要不回避西方形式法治理論上有益的制度經(jīng)驗(yàn)，建立符合自然正義、正當(dāng)法律程序的行政審判制度，通過(guò)建立跨行政區(qū)劃法院排除法院審理行政案件的行政干預(yù)：

為排除行政訴訟的地方干預(yù)，最高人民法院通過(guò)提高部分行政案件的審級(jí)以及行政案件異地管轄積累了一定經(jīng)驗(yàn)。2013年3月最高人民法院下發(fā)文件《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（法[2013]3號(hào)）指出：“為確保人民法院依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)……最高人民法院決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作?！蓖ㄟ^(guò)試點(diǎn)行政案件集中管轄，可以在現(xiàn)有制度的允許下最大限度排除地方干擾，有效地回應(yīng)社會(huì)公眾的司法訴求。通過(guò)案件的相對(duì)集中審理，可以為今后整體上提高行政案件的審級(jí)或者建立跨行政區(qū)劃法院積累了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

新的《行政訴訟法》第十八條第二款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！痹诖嘶A(chǔ)之上，可以借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、鐵路法院的有益經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院審理行政案件。在行政案件較多的區(qū)縣，設(shè)立派出法庭，減輕當(dāng)事人訴累。

（二）完善具體制度尋求實(shí)質(zhì)正義。行政審判制度需要在不回避西方形式法治理論上有益的制度經(jīng)驗(yàn)，還要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求以實(shí)質(zhì)法治理論指引行政審判制度變革，行政審判制度的發(fā)展完善需要運(yùn)用實(shí)質(zhì)法治的理論在擴(kuò)大受案范圍、確立合理性審查標(biāo)準(zhǔn)、明細(xì)行政程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)、增加行政訴訟類型等方面進(jìn)行完善：

1、擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。行政訴訟受案范圍的界定涉及到行政相對(duì)人在多大范圍能夠通過(guò)法院尋求權(quán)利救濟(jì)，因此，筆者建議《行政訴訟法》修改可以通過(guò)肯定概括加否定列舉的方式進(jìn)行界定。對(duì)法律、法規(guī)沒(méi)有否定排除在行政訴訟范圍的行政案件均先受理，待審理過(guò)后再?zèng)Q定通過(guò)駁回訴訟請(qǐng)求或者其他的判決的方式結(jié)案。同時(shí)，筆者建議將國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)以下的抽象行政行為均納入行政訴訟受案范圍，以最大限度地保障行政相對(duì)人免遭行政權(quán)的侵害。

2、確立行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的合理性標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代行政法治要求行政的過(guò)程不但要符合形式上的法律標(biāo)準(zhǔn)，還要求行政及行政過(guò)程符合立法的宗旨、目的，行政權(quán)不能肆意、濫用，相同情況不能區(qū)別處理。以美國(guó)行政程序法第701節(jié)為例，其將行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為排除在司法審查范圍之外，但通過(guò)行政程序法第706節(jié)規(guī)定“專橫、任性和濫用自由裁量權(quán)的行為應(yīng)予撤銷”的授權(quán)，加強(qiáng)了司法對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制，大大排除了701節(jié)對(duì)行政自由裁量權(quán)排除在司法審查范圍的適用余地。

3、明細(xì)對(duì)行政程序的司法審查?！缎姓V訟法》第五十四規(guī)定了對(duì)違反法定程序的可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為?！度舾蓡?wèn)題的解釋》第五十四條對(duì)經(jīng)人民法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決被告重新作出具體行政行為的，不屬于以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為。筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)行政行為行政程序的司法審查，以盡量減少行政機(jī)關(guān)野蠻、粗暴，不經(jīng)法定程序執(zhí)法的現(xiàn)象。

4、增加行政訴訟類型。受形式法治基礎(chǔ)理論的影響，《行政訴訟法》所確認(rèn)的行政訴訟類型比較單一，無(wú)法回應(yīng)福利國(guó)家積極行政下行政方式的變革，因此有必要增加行政訴訟類型。筆者認(rèn)為，在原有撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟、履行訴訟、賠償訴訟的基礎(chǔ)之上，《行政訴訟法》應(yīng)進(jìn)一步完善以下幾種訴訟類型：1、給付訴訟。主要解決行政相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)給付一定財(cái)產(chǎn)的行為或者非財(cái)產(chǎn)的給付行為；2、公益訴訟。主要解決行政相對(duì)人為維護(hù)社會(huì)公共利益，就與自己沒(méi)有利害關(guān)系的違法行為、不作為進(jìn)行的行政訴訟；3、機(jī)關(guān)訴訟。主要解決行政機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限不清，相互推諉扯皮的糾紛。該訴訟可以以行政相對(duì)人提起，通過(guò)追加第三人的方式一并解決原有行政糾紛及行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)糾紛。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者常常思考，我們究竟需要一個(gè)什么樣的行政審判制度，什么樣的制度安排才能讓行政審判制度在我國(guó)土壤中健康生根、發(fā)芽并茁壯成長(zhǎng)？在對(duì)現(xiàn)行行政審判制度的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐困境進(jìn)行梳理反思之余，筆者認(rèn)為《行政訴訟法》的修改能否帶來(lái)行政審判制度的根本性變革，能否成為行政法發(fā)展的新紀(jì)元？需要在進(jìn)行立法修改時(shí)盡量學(xué)習(xí)西方形式法治理論的制度精髓，亦要符合時(shí)代潮流，在實(shí)質(zhì)法治視野下進(jìn)行行政審判的制度設(shè)計(jì)。通過(guò)增強(qiáng)行政審判的獨(dú)立性，擴(kuò)大行政審判司法審查范圍，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，確立行政訴訟調(diào)解制度，完善對(duì)行政程序的審查并進(jìn)一步增加行政訴訟類型。除此之外，為實(shí)質(zhì)性的化解行政糾紛減少當(dāng)事人的訴累，還要積極完善行政附帶民事訴訟、行政訴訟簡(jiǎn)易程序、行政緊急訴訟等制度，最大限度地監(jiān)督、制約行政權(quán)力，以此保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王學(xué)輝.反思中國(guó)行政法學(xué)存在的政治背景[J].行政法學(xué)研究，2010.3.

[2]何海波.困頓的行政訴訟[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012.2.

[3]王錫鋅.英美傳統(tǒng)行政法“合法性解釋模式”的困境與出路[J].法商研究，2008.3.

[4]Cf.Carol Harlow&Richard Rawlings，Law and Administration，London.Butterworths，1997.

[5]朱新力，高春燕.行政立法中的最好行政[J].行政法學(xué)研究，2006.3.52.

[6]苗連營(yíng)，儀喜峰.行政法理論基礎(chǔ)比較研究[J].當(dāng)代法學(xué)，2004.1.119.