淺談新時代背景下突發(fā)事件的效率提升

石家鑫

摘 要：推動新時代應急管理組織體系的深化發(fā)展，提高應急管理的協(xié)同效率，解決現(xiàn)有的體制沖突問題，需要從頂層設計的角度，對應急管理組織機制開展深入變革，處理好行政組織模式、完善應急管理機構等關鍵問題，為應急管理實效性的實現(xiàn)打下堅實的基礎。

關鍵詞：突發(fā)事件;應急管理;多主體;協(xié)同

隨著2018年應急管理部的成立，標志著我國應急管理工作進入新的時代。自2006年以來，我國逐漸形成了以各級應急管理委員會、安全生產(chǎn)委員會、應急辦公室等為主體的應急管理組織體系，此類協(xié)調部門的作用大同小異，成員單位往往重合、雷同，有重復設置的現(xiàn)象，組成人員多為兼職。由于部門職能有交叉，有的部門作用較大，往往是主要責任部門，發(fā)揮實際的核心指揮作用;有的部門作用則被架空，甚至成立以后都沒有發(fā)揮過實際的應急作用。因此，隨著各級政府應急管理單位的成立，亟需對應急管理體制進行梳理。

一、基于多主體的突發(fā)事件應急管理的沖突困局

（一）常態(tài)下和非常態(tài)下的行政管理工作危機處置沖突

常態(tài)下的應急管理體制主要以“一案三制”為核心，應急預案規(guī)定政、社、企各部門如何依法、迅速、科學應對突發(fā)事件;應急管理體制負責突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援及善后以及災后重建等。非常態(tài)的應急管理體制要求第一時間啟動應對類專項指揮，突發(fā)事件可以由主責部門牽頭應對時，就啟動事件應對類專項指揮部;當突發(fā)事件需要政府牽頭應對時，就啟動本級政府牽頭的多級響應機制。對于常見的突發(fā)事件，“情景-任務-能力”的技術路線是普遍的管理程序。因此，往往會參照先前同類型的突發(fā)事件進行研判。常態(tài)下的突發(fā)事件應急管理在程序上，無法全面考慮其他形式的危急情況，所以面對偶發(fā)性事件，缺乏針對性和靈活性，還會延誤最佳搶救時機。同時，不完整的單一部門負責制，在災害管理制度上缺乏整體設計，僅對各自專業(yè)領域的管理較為熟悉。分析這一問題可以發(fā)現(xiàn)，其根本原因在于應急管理體系所要具備的基本能力是不僅能解決常態(tài)下的突發(fā)事件，還要能解決非常態(tài)下的危機問題，而事實上負責該任務的各主體卻存在著常態(tài)化的行政管理程序，這是出于維系其日常運轉的要求，一旦突發(fā)事件出現(xiàn)，這種常態(tài)化模式會成為應急處置的阻礙。

（二）決策指揮權與行政權力的沖突

突發(fā)事件應急處置的核心在于盡可能降低損失，盡快使得其恢復為正常狀態(tài)，這也是各個應急參與主體的根本任務。一方面，部分應急決策人員仍然將突發(fā)事件與普通事件的性質等同，從而對突發(fā)事件存在一定的認知偏差，這就使得其仍舊采用傳統(tǒng)意義上的行政管理方式處置突發(fā)事件，不同及時有效地完成主體職能的調整。同時，我國應急管理體系由處于權力核心和決策主體位置的部門進行頂層設計，通過自上而下的模式向下傳遞政策決定和意見并要求執(zhí)行。即應急管理的驅動力仍為體制驅動，這使得行政權力決定應急指揮權。另一方面，應急管理的評估體系存在著能力與責任關系的錯位。部門分割、權責獨立，不同部門之間少有聯(lián)系與合作，小規(guī)模災害的應對仍以地方政府為主，應急機構只起到協(xié)調作用。受行政管理模式的桎梏，部分領導往往不具有完全與突發(fā)事件對口的專業(yè)性知識——事實上，即使是應急管理本領域的專家也很難在第一時間完全做出針對性的解決對策，即使有專家陪同處理，也會由于突發(fā)事件極快的變化速度而造成決策的失當。盡管突發(fā)事件的典型特征是突發(fā)性，但這并不意味著其脫離了客觀規(guī)律的限制，因此，科學的應急處置應當遵循科學合理的智慧決策原則。當前的應急管理機制對指揮者角色及其角色、所承擔的責任的定義錯位，也是制約多主體應急預案處置的重要因素。

二、基于多主體的應急管理沖突的解決路徑分析

（一）分級負責與條塊結合原則的實現(xiàn)與完善

縱觀當前多主體應急管理的沖突問題，可以發(fā)現(xiàn)，在不同程度上受到權責不清、追責不力因素的影響，這也使得應急管理存在一定的“危險傾向”，即甚至成為應急管理不當?shù)那闆r下逃脫責任的“手段”。為了解決這一問題，首要任務就是在頂層設計方面更新觀念，特別是要重新審視總體管理體制的設置，不能依照傳統(tǒng)觀念，將其看做某個單一機構設置的問題，而應當將其視為一個明確責任和權力的賦權問題，之所以要完成這一觀念的轉變，旨在優(yōu)化突破應急管理體制沖突困局的解決方向，這一觀念的轉變，為處置方式從政府部門為導向到以問題應對為導向的轉變提供了可能。換言之，針對于某一突發(fā)事件，首先要做的是對這一事件進行識別，挖掘其中的核心要素，在此基礎上分析應當動用何種資源與力量對其進行處置，進而完成針對性的賦權;如果出現(xiàn)多個突發(fā)問題，需要動用多主體的協(xié)調機制，則應當考慮為應急辦這一類專門機構賦予協(xié)調組織的權力;如果各個主體依靠自身的力量與資源，不能實現(xiàn)解決突發(fā)事件的目標，此時應當實現(xiàn)賦權的“上移”，使得更高一級的機構擁有更多的權力，用以調動解決問題的資源與力量?？梢钥闯?，這種轉變的實質在于構建起一套自下而上的協(xié)調體系，這也使得其與傳統(tǒng)自傷而習的權威領導體系明顯區(qū)分開來，這也是國際范圍內現(xiàn)代應急管理發(fā)展的基本方向。

從追責視角來說，傳統(tǒng)意義上的多主體處置模式使得追責成為一種邏輯悖論，限制了追責行為的實現(xiàn)空間。這其中的根源在于對上級領導主體而言，即便是分管相關工作的副職領導，在應急處置中也需要面臨信息不暢的局面，缺乏可以有效解決各項問題的信息基礎;由于突發(fā)事件具有一定的復雜性，即使領導深入一線直接指揮，也很難在第一時間內做出專業(yè)性較強的精準決策，仍然需要動用專業(yè)對口且水平較高的相關人員。在這種情況下，如果出現(xiàn)了應急管理不當?shù)膯栴}，追責缺乏道理與情理層面的合理性，甚至從很大程度上來說，追責也失去了原有的意義。

因此，在多主體應急管理的協(xié)同中，要想突破現(xiàn)有的沖突困局，就需要從頂層設計的角度，重視組織體制的變革，尤其是要處理好突發(fā)事件中決策制定、資源調配等關鍵問題，為應急管理實效性的實現(xiàn)打下堅實的基礎。

（二）行政組織模式的轉換與實現(xiàn)

突發(fā)事件的出現(xiàn)存在著獨特的客觀規(guī)律，而針對于突發(fā)事件的應急管理及應急預案也必須遵循基本的科學原則。當前，我國應急管理領域所推崇的“三階段理論”將應急管理過程劃分為事前、事中、事后三大階段，這一理論對于各類突發(fā)事件處置活動的分類具有重要意義，但事實上，這三階段的定義與物理時間意義上突發(fā)事件的生命周期存在著一定的沖突，因此缺乏明確的時間界限，是一種相對抽象的活動規(guī)律。2007年《突發(fā)事件應對法》頒布，規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。隨著應急管理部的成立，我國應急管理的行政職能也按照“兩個堅持”、“三個轉變”進行建設，將對應流程上的分階段職能進行整合，形成相互銜接的層層環(huán)節(jié)。同時，通過應急管理的問題建構、職能整合與流程設計，研究現(xiàn)代公共組織在不確定性治理環(huán)境中的變革與發(fā)展，這有利于建立全災種、全流程、全方位的現(xiàn)代應急管理模式。

（三）應急管理機構的完善

針對于當前基于多主體的突發(fā)事件應急管理沖突困局，部分學者認為突破這一問題的重要手段，在于設立一個行政層級較高的專門機構，由其負責應急處置中各主體資源和力量調配的工作。這一方式固然對于提高應急處置效率具有積極作用，但是其仍然不能從根本上突破現(xiàn)有的沖突問題。首先，這一方法的核心思路仍然沒有脫離常態(tài)化行政層級設置的范疇，常態(tài)化行政管理與非常態(tài)化應急處置本身就存在著極為嚴重的沖突問題。且依照突發(fā)事件的基本規(guī)律，人們很難完全地對突發(fā)事件的規(guī)模、強度等要素進行提前預測，因此這一專門機構的設計就缺乏充足的專業(yè)性基礎。換言之，能真正承擔自協(xié)調各主體應急處置工作的機構，應當打破固有行政層次的基本觀念，具有較高的靈活性與彈性，以適應突發(fā)事件的突發(fā)性與復雜性，提高應急預案建立水準。

這也凸顯了我國在行政管理體制改革中設立專門性的應急管理部門的重要性，在未來的應急管理機制中，應急管理部門也會被賦予更多的應急處置協(xié)調權力，而應急預案的修訂、審定，應急演練的指導以及應急管理知識的宣傳和培訓工作則可以以委托的形式交由其他主體完成，從而強化應急管理部門作為指揮決策中心的重要作用。同時，加快形成統(tǒng)一指揮、專長兼?zhèn)?、上下?lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。

（四）應急體系由體制管理重點偏向法制管理

我國應急管理一直以來的“一事一法”的立法模式，對法律的整合力度不夠，降低了應急管理部門的協(xié)調聯(lián)動能力。部分歐美國家嘗試構建以緊急狀態(tài)法為核心、其他部門法為補充的緊急狀態(tài)法律體系，解決常態(tài)化的行政管理機制與非常態(tài)化的應急處置機制的沖突問題。隨著新的應急管理部門的成立，我國通過設置并完善各類規(guī)章、條例，也在這一問題上的解決上取得了較快的發(fā)展，未來仍然需要持續(xù)推動相關法律條例的完善，出臺綜合性的應急管理法律法規(guī)和政策措施體系，實現(xiàn)現(xiàn)有法律法規(guī)的融合銜接，為提高應急管理能力、完善應急管理體系提供健全的法律保障。

三、結語

綜上所述，分析當前多主體應急預案沖突的制約因素可以發(fā)現(xiàn)，要想推動應急管理組織體系的深化發(fā)展，提高應急預案的協(xié)同效率，就需要針對于現(xiàn)有的應急管理組織機制開展深入變革，以現(xiàn)代應急管理理論體系為基礎，理順黨政軍、政社企、央地外的關系定位，把握現(xiàn)代應急管理中突發(fā)事件變化規(guī)律，設計應對不同突發(fā)事件類型尤其是重特大突發(fā)事件的一般性應急管理機制，[4]進而推動多主體應急管理體制的完善，提高新時代我國應急管理的整體能力和水平。

參考文獻

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基金項目：文章為國家社科基金一般項目的研究成果，項目編號：19BGL242。