強化內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋

葛萌

內(nèi)管干部，是指按照干部管理權(quán)限由黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團體和國有及國有控股企業(yè)（以下簡稱主管單位）內(nèi)部管理的，負有經(jīng)濟責(zé)任事項的所屬單位、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和子企業(yè)的正職領(lǐng)導(dǎo)干部（主要領(lǐng)導(dǎo)人員），或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。內(nèi)管干部是黨的干部隊伍的重要組成部分，加強內(nèi)管干部經(jīng)經(jīng)濟責(zé)任審計是規(guī)范干部經(jīng)濟管理行為，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求。

存在的主要問題

（一）不平衡現(xiàn)象較為嚴重。

內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作涉及的主管部門、單位眾多，從目前情況看，各單位開展不平衡的現(xiàn)象較為嚴重。以行政企事業(yè)單位為例，總的來說，公安、教育及中央企業(yè)等一些單位內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作開展較好，而其他一些下屬單位較少的行政事業(yè)單位和地方所屬企業(yè)，尚處于摸索完善階段。

（二）審計的管理界限仍未理清。

從基層看，內(nèi)管干部大體可以分為兩大類：一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的內(nèi)管干部，其中又以村干部為主;另一類是行政企事業(yè)單位內(nèi)管干部。對后一類干部的規(guī)定是明確的，但對前一類，特別是對村干部的審計是以審計部門為主還是農(nóng)業(yè)部門為主，各地做法并不一致?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定“村民委員會成員的任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計，由縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府負責(zé)組織……”，農(nóng)業(yè)部、財政部、民政部、審計署出臺的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村級財務(wù)管理工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2013〕6號）規(guī)定：“縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理指導(dǎo)部門負責(zé)對農(nóng)村集體財務(wù)、村干部經(jīng)濟責(zé)任等進行審計監(jiān)督;國家審計機關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和地方黨委、政府的要求，對取得財政資金的有關(guān)鄉(xiāng)村和項目……以及對有關(guān)村干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況，依法進行審計監(jiān)督?！备鶕?jù)上述規(guī)定，國家審計機關(guān)開展村干部經(jīng)濟責(zé)任審計就面臨與農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理部門的關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問題，這也直接影響到對村干部經(jīng)濟責(zé)任審計的管理工作。

（三）有效的審計管理運行機制尚未建立健全。

內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理工作涉及單位眾多，只有建立可行的工作機制，才能實施有效管理。但從實際情況看，目前一些基本的工作機制也未建立和有效運行。如一些地方出臺的內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理辦法中規(guī)定：主管單位應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立由主要領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、內(nèi)部審計等部門領(lǐng)導(dǎo)組成的經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議（領(lǐng)導(dǎo)小組）。事實上許多主管單位尚未建立。同時規(guī)定的“主管單位應(yīng)當(dāng)在每年年初向本級地方經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議（領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室，報送當(dāng)年經(jīng)濟責(zé)任審計計劃，年中報送經(jīng)濟責(zé)任審計工作動態(tài)，年末報送全年經(jīng)濟責(zé)任審計計劃實施結(jié)果等情況”的工作制度，實際工作中也未得到很好執(zhí)行。

（四）部門單位內(nèi)部對內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理總體呈粗放狀態(tài)。

一是規(guī)范性不高，體現(xiàn)在部分企事業(yè)單位審計計劃性不強，年初無計劃;取證不規(guī)范，部分取證材料被審計單位不蓋章，也不簽字;檔案裝訂不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;外聘中介機構(gòu)審計質(zhì)量難于保證等。二是審計成果應(yīng)用度不高，經(jīng)濟責(zé)任審計要取得好的成果，審計結(jié)果應(yīng)用是重要一環(huán)，這方面工作顯然仍未得到重視，從結(jié)果應(yīng)用制度的建立到相關(guān)制度的執(zhí)行都存在欠缺。在一些單位審計某種程度上成了一種程序化、形式化的工作，至于結(jié)果問責(zé)、評議等實際工作中更是少有開展。

問題原因分析

（一）制度欠缺。

缺乏高層次的明確的內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)章制度。審計法和兩辦規(guī)定是開展經(jīng)濟責(zé)任審計的基本依據(jù)，但其中對內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定較為宏觀、籠統(tǒng)，缺乏剛性。如兩辦新出臺的經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定中是這樣規(guī)定的：“有關(guān)部門、單位對內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟責(zé)任審計參照本規(guī)定執(zhí)行，或者根據(jù)本規(guī)定制定具體辦法”。這一條款雖然要求部門單位參照執(zhí)行，但實際工作中機構(gòu)設(shè)置、人員編制、審計具體規(guī)范等的明確要求卻很難落實到位。

（二）領(lǐng)導(dǎo)認識不充分。

內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計是單位內(nèi)控制度的一部分，單位主要領(lǐng)導(dǎo)在這一制度執(zhí)行中起決定作用。領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計，相關(guān)工作就搞的好，反之則差。

（三）編制受限、人員不足。

受目前機構(gòu)編制控制影響，人員不足已成為制約內(nèi)審工作的主要原因。目前主管單位中獨立設(shè)置審計機構(gòu)的較少，行政企事業(yè)單位中僅公安、教育等部門設(shè)獨立機構(gòu)，部分單位審計機構(gòu)與財務(wù)、監(jiān)察合并，少數(shù)單位甚至無機構(gòu)、無人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審配備審計助理，但實際工作中易受其他中心工作，如拆遷、招商引資等工作干擾，不能全身心投身審計。

（四）內(nèi)審人員創(chuàng)新意識不強。

基層一些單位反映隨著財政公共管理體系的建立，許多二級機構(gòu)納入財政統(tǒng)一核算，一些主管單位則成立了會計核算中心，下屬機構(gòu)經(jīng)濟管理職能弱化，內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計沒有什么意義。實際工作中大部分經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容單一，以財務(wù)收支為主。這其實與審計人員創(chuàng)新意識不強有很大關(guān)系，經(jīng)濟責(zé)任已不限于財務(wù)收支領(lǐng)域，如何在經(jīng)濟責(zé)任審計中貫穿績效因素需要內(nèi)審人員創(chuàng)新探索。

（五）外部指導(dǎo)監(jiān)督力度不夠。

單位內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計開展的好壞與外部指導(dǎo)、監(jiān)督密切相關(guān)，外部指導(dǎo)、監(jiān)督來自兩方面，一是國家審計，目前狀態(tài)下審計機關(guān)僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)，管理推動力度明顯不能滿足發(fā)展需要。另一方面來自單位上級條線管理部門，實踐中上級部門的管理辦度顯然存在差異。

主要方法途徑

（一）基本原則。

1.循序漸進。內(nèi)管干部面廣量大，分散在各個部門、條線上，統(tǒng)籌管理難度較大，有一個循序漸進的過程。目前各地、各部門均已出臺內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計的辦法，重要的是細化辦法，有力推動落實相關(guān)規(guī)定，促使下屬單位較多的主管部門重視此項工作，使各項工作切實開展起來，漸進式推進。

2.分類管理。總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理難度小于行政、企事業(yè)單位。原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站（所、助理）實施，作為上一級政府所屬部門的審計機關(guān)，對其管理起來較為容易（類似于條線管理），而對同級部門、單位內(nèi)審工作管理顯然不易。因此，加強內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計宜分兩大類實施。

3.到位不越位。內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計本質(zhì)上是主管單位內(nèi)部審計、內(nèi)部控制體系和內(nèi)部治理的一部分，因此，對其管理既要指導(dǎo)、監(jiān)督到位，又不能突破、逾越權(quán)限，避免干涉、影響單位正常管理工作。

（二）方法和途徑。

1. 充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議的作用，搭建管理平臺。內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理涉及部門眾多，必須依托一定的平臺。各地都已建立經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議（領(lǐng)導(dǎo)小組）及其辦公室，因此，強化內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理前提就是加強聯(lián)席會議制度建設(shè)，搭建內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作平臺。在現(xiàn)有紀(jì)檢、組織、編辦、人事、審計、國資委等部門基礎(chǔ)上，將下屬單位較多的公安、教育、農(nóng)業(yè)、城建、水利等重點主管部門（縣級聯(lián)席會議應(yīng)將主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門）納入其中，并建立工作例會制度，并明確各部門職責(zé)。如各主管部門的職責(zé)是負責(zé)具體項目計劃的制定、項目實施、結(jié)果應(yīng)用等，并在聯(lián)席會議通報上述情況;紀(jì)檢、組織、人事、國資部門的職責(zé)是掌握內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計情況，并在本部門工作中應(yīng)用審計結(jié)果;編制辦公室的職責(zé)上對單位內(nèi)審機構(gòu)編制提供支持;審計機關(guān)的職責(zé)是對計劃制定、項目實施、審計整改、結(jié)果應(yīng)用、人員培訓(xùn)等提供業(yè)務(wù)支持，加強質(zhì)量監(jiān)督等。

2. 進一步完善制度規(guī)范。強化內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計管理是一個全新的課題，必須做好頂層設(shè)計，相關(guān)的制度應(yīng)做到以下幾點：科學(xué)合理，要準(zhǔn)確界定內(nèi)管干部的內(nèi)涵和外延，便于基層正確把握;針對性，針對目前內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題，從制度上提供解決辦法;可操作性，實際工作中便于基層操作，力求取得實效。

3. 進一步完善工作機制。依托聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組，建立一系列工作保障機制：建立項目計劃備案制，各主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初制定內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計計劃后應(yīng)報聯(lián)席會議辦公室備案;建立審計結(jié)果報告抄送制，每個項目結(jié)束后，應(yīng)將結(jié)果報告抄送聯(lián)席會議辦公室;建立內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作報告制，各主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年末向聯(lián)席會議辦公室報送內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作情況，下一級聯(lián)席會議辦公室向上一級聯(lián)席會議辦公室報本地區(qū)內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計情況;建立日常溝通和督查制，聯(lián)席會議辦公室定期、不定期與重點主管部門就內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計情況進行溝通，并組織各單位派員參與的督查，推進有關(guān)單位問題整改。

4. 加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核力度。國家審計機關(guān)在內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計指導(dǎo)監(jiān)督中起著重要作用，主要仍應(yīng)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核上下功夫：強化人員培訓(xùn)，著力提高內(nèi)審人員素質(zhì)和能力，除組織專門的內(nèi)審人員培訓(xùn)外，要創(chuàng)新方法和方式，如以審代訓(xùn);加大質(zhì)量監(jiān)督，以優(yōu)秀項目評比和質(zhì)量評估為手段，加大內(nèi)審質(zhì)量監(jiān)督，特別是對社會審計組織實施的經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和檢查，定期抽查審計結(jié)果;實施考核，條件成熟的地區(qū)應(yīng)將內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作納入年度考核工作，以考核立先進、樹榜樣、促發(fā)展。

（作者單位：江蘇省通州中專）