以機制改革破解國有林場發(fā)展之新困境

陳銘儒

（廣西壯族自治區(qū)宏觀經(jīng)濟研究院 廣西 南寧 530022）

國有林場是我國森林資源培育和生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。但隨著國有林場改革后,按照現(xiàn)行的事業(yè)單位管理規(guī)定，國有林場在管理和生產(chǎn)經(jīng)營方面存在諸多問題，改革“后遺癥”問題凸顯，嚴重影響了國有林場的正常運轉(zhuǎn)和高質(zhì)量發(fā)展。為進一步適應(yīng)林場和林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，廣西國有林場創(chuàng)新思路，探索提出一套有別于一般企事業(yè)而適用于生產(chǎn)經(jīng)營事業(yè)性質(zhì)、具有國有林場特色的管理機制。

廣西是林業(yè)大省，森林面積占比達62.37%，其中1/10由國有林場經(jīng)營，全區(qū)年木材產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的1/3，其中1/6由國有林場提供。國有林場集中了我區(qū)森林資源的精華，是我區(qū)重要的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)安全屏障。2018年國有林場改革完成后，全區(qū)國有林場整合為145家，占全國國有林場總數(shù)的3.5%，經(jīng)營面積2198萬畝，占全國的2.5%，占全區(qū)林地面積8.9%。近年來,廣西先后有8家國有林場榮獲“全國十強林場”稱號、7家榮獲“全國十佳林場”稱號,有4家被認定為“國家林業(yè)重點龍頭企業(yè)”。

經(jīng)過60多年的發(fā)展，國有林場已成為廣西造林綠化的中堅力量,森林資源培育的穩(wěn)固陣地、生態(tài)屏障的核心主體、生物多樣性的重要區(qū)域，展示秀美山川的重要窗口、森林資源的儲備基地、科技興林的示范樣板，在維護國土安全、保護生物多樣性，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代作用，在建設(shè)林業(yè)強區(qū)、壯美廣西中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2018年全國各省市森林覆蓋率排名

一、新時期廣西國有林場面臨的發(fā)展難題

（一）資金缺口較大，政府林場亟需財政支持

此次改革，國家層面沒有配套項目和資金，改革后所需保障資金由各級地方政府落實，但是，對于廣西財力薄弱的縣區(qū)而言，這是一個“沉重的包袱”，地方財政根本無力承擔(dān)承擔(dān)。比如，改革后鳳山縣國有林場年運行經(jīng)費8082萬元，但經(jīng)營收入最多2000萬元，缺口資金高達6000多萬元，而該縣財政年可支配收入僅為8000多萬元，這兩年只給予500萬/年的象征性補助，職工工資都無法正常發(fā)放，績效更無從談起?，F(xiàn)林場仍靠木材采伐銷售維持運作和職工生活，商業(yè)性年采伐量不減反增。又比如，天峨縣大山林場被劃進龍灘自然保護區(qū)，2015年以來已全面停止采伐林木，2019年林場運營經(jīng)費只能靠有限的地方財政解決安排職工基本工資的62.1%。

改革后，實行差額撥款的林場，有的差補率不到10%，收入大幅降低；實行包干經(jīng)費的林場，因逐漸減少林木采伐，致使有的林場收入急劇減少，面臨生存危機。比如，興賓區(qū)鐵帽山林場屬差額撥款公益二類事業(yè)單位，只享受財政22.2%的差額比例撥款，加之經(jīng)濟效益不好，目前只聘用少數(shù)職工上崗，且工資不能足額發(fā)放；防城區(qū)十萬山華僑林場現(xiàn)有職工1048人，實行財政經(jīng)費包干使用，每年314萬元，“僧多粥少”，而林場又沒有其他生產(chǎn)經(jīng)營性收入，造成職工未能參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險和繳存住房公積金，社保費陷入清繳后產(chǎn)生新欠費的惡性循環(huán)，影響職工辦理正常退休，出現(xiàn)職工上訪難題，帶來不穩(wěn)定因素。

（二）資金撥付不及時，生產(chǎn)經(jīng)營收支斷檔明顯

改革后，國有林場實行“收支兩條線”管理，所有收入上繳國庫，支出按預(yù)算安排，與林場生產(chǎn)經(jīng)營活動的季節(jié)性和靈活性要求形成矛盾。一方面，林場營林工作要在每年開春時節(jié)完成，但營林生產(chǎn)資金預(yù)算通常要在3—5月之后才通過財政部門審批，再經(jīng)過申請、審批、招投標(biāo)、撥款等眾多環(huán)節(jié)后，早已錯過造林撫育的最佳季節(jié)，且林場想要的優(yōu)質(zhì)苗木招投標(biāo)往往購買不到，既影響造林成活率，又增加額外成本。另一方面，苗木補植、森林防火、病蟲害防治、基礎(chǔ)設(shè)施維護、災(zāi)后重建等臨時性項目很多，且突發(fā)性、靈活性非常強，但也得走政府采購招標(biāo)程序，環(huán)節(jié)多、耗時長、經(jīng)費到位慢，很難及時應(yīng)對、按時完成，嚴重影響林場日常工作的開展。

（三）人員縮編嚴重超量，森林資源后期維護支撐力弱

很多廣西市縣在改革中沒有考慮林場可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的需要，減編幅度過大，造成管護力量嚴重不足。比如，大新縣減編89.7%，改革后人均管護森林面積5652畝；上思縣減編62.6%，改革后人均管護森林面積2620畝。同時，改革后執(zhí)行動態(tài)編制，自然減編，未達到目標(biāo)編制前，人員只出不進，國有林場人員老齡化加劇、人才嚴重斷層。比如，防城區(qū)國有林場在職人員50歲以上占比超過70%；象州縣林場近20年來在編職工只出不進，目前40歲以下僅占2.56%，50歲以上占26.7%；作為廣西唯一一家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)的高峰林場，近5年來未進行過公開招聘，目前編制內(nèi)45歲以上職工占52.4%。林場職工人員老化、素質(zhì)下降與森林管護面積逐年上升的矛盾日益加劇。

（四）約束機制不健全，林場職工積極性難以調(diào)動

改革前，林場實行自收自支的經(jīng)營管理模式，通過獎懲機制，對職工起到了強有力的激勵與約束作用。改革后，職工捧上了“鐵飯碗”，工資、績效不與業(yè)績掛鉤，“吃大鍋飯”的觀念和思想死灰復(fù)燃，這不符合林場生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律。對不服從安排、違反工作紀律、工作消極怠慢的不稱職職工，林場缺乏相應(yīng)的管理手段和處置辦法，造成“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”，嚴重影響職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

二、繼續(xù)深化國有林場管理機制改革的建議

國有林場改革后面臨的窘境，昭示必須繼續(xù)深化改革，通過制定森林資源分級監(jiān)管、森林管護購買服務(wù)、職工績效考核等管理制度，著力增強國有林場發(fā)展動力和活力。林場外部的改革是力求建立一個好的體制，內(nèi)部的改革則要著力健全一個好的機制，在不斷創(chuàng)新中解決解決發(fā)展中面臨的困難和問題，使林場不斷聚集承擔(dān)好新時代使命的能力。

（一）積極完善政策支持體系

政策涉及的范圍要涵蓋林場的改革與發(fā)展兩個方面，支持政策不是單個而是體系，應(yīng)是同步出臺并共同發(fā)揮作用的政策，政策不僅考慮解決目前經(jīng)費、人員的困難，還要考慮產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品能力提升及未來的發(fā)展，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入規(guī)劃、明確經(jīng)費渠道，并進入相關(guān)部門年度計劃逐步實施。比如落實將國有林場發(fā)展納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策，要構(gòu)建層次清晰、功能明確、銜接順暢、發(fā)展可持續(xù)的國有林場林區(qū)道路體系，要把用電全部納入國家電網(wǎng)總體管理，要對國有林場事業(yè)單位工作人員實行工作補貼，要進一步加大國有林場管護站點用房建設(shè)力度等等。

根據(jù)事企分開的原則，深化林場內(nèi)部事企分開管理，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、工作內(nèi)容，分別采取“企業(yè)公司管理”和“事業(yè)單位管理”兩種模式，對公益林保護、森林資源培育等生態(tài)公益業(yè)務(wù)實行嚴格的事業(yè)單位管理，對經(jīng)營性資源資產(chǎn)則許可組建公司，引入市場化的活水，進行市場化經(jīng)營，實行“一場兩策”，避免“一刀切”。

（二）完善資金撥付機制

在事企尚未分開的情況下，對事業(yè)性質(zhì)的林場開展經(jīng)營活動的把握，以及收支兩條線的具體運行操作，既要符合財政規(guī)章，又要適合林場實際。對定性為公益一類事業(yè)單位的林場，嚴格實行經(jīng)費“收支兩條線管理”制度；對定性為公益二類事業(yè)單位的林場，除財政差額補助部分，其所創(chuàng)造的效益上繳財政后，財政全額或按一定比例返還，作為林場發(fā)展資金和工作獎勵；轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的林場，實行經(jīng)費自收自支,其承擔(dān)的森林資源培育和管護職能，通過政府購買服務(wù)的形式來體現(xiàn)，所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。對處在財政不寬裕地區(qū)的國有林場，其發(fā)展產(chǎn)業(yè)的收益要有利于提高自身反哺能力，有利于增強其發(fā)展的后勁

針對造林受季節(jié)限制的特殊性，對經(jīng)批準的造林營林項目，地方財政按照一定比例安排前期啟動經(jīng)費，待營林生產(chǎn)資金預(yù)算通過后，地方財政再落實其余資金。對林場造林項目實行靈活管理，簡化招投標(biāo)等程序，加快資金下達速度。對于苗木、肥料等物資采購，允許林場在公開透明、公平競爭的前提下，采取單一性來源采購。建立項目議標(biāo)管理制度，采取議標(biāo)的形式對營造林和森林撫育任務(wù)進行發(fā)包，落實施工隊伍，以便林場在造林季節(jié)順利完成育林、造林任務(wù)。

（三）健全林場運行管理辦法

科學(xué)設(shè)置林場內(nèi)設(shè)機構(gòu)和崗位，建立健全職工績效考核的激勵機制和相關(guān)管理辦法，實行以崗位績效工資制度為主的收入分配制度，建立“以崗定酬、績酬掛鉤、按崗取酬、多勞多得”的分配機制。薪酬分配方面，打破檔案工資制度和干部終身制，制定在職職工崗位責(zé)任制工資分配辦法，明確具體崗位薪酬，推行職工競爭上崗，實行能者上、平者讓、庸者下，使職工收入與崗位職責(zé)、勞動量和實際貢獻掛鉤，打破“吃大鍋飯”的局面。績效分配方面，完善國有林場績效考核指標(biāo)體系，制定有針對性的績效分配機制，完善績效工資內(nèi)部分配制度，可設(shè)立林區(qū)崗位補貼，推動績效工資向關(guān)鍵崗位、業(yè)務(wù)骨干和成績突出的人員傾斜，形成能者多得、多勞多得、貢獻大收入高的導(dǎo)向，充分激發(fā)職工謀發(fā)展、促發(fā)展、抓發(fā)展的內(nèi)生動力。

（四）開放拓寬人才引進

著眼于長遠，逐步調(diào)整優(yōu)化職工的知識、年齡及技術(shù)結(jié)構(gòu)，打造一支與擔(dān)負新使命相適應(yīng)的過硬的職工隊伍。

人才引進方面，參照艱苦邊遠地區(qū)相關(guān)政策，研究制定專項政策，實行定向培養(yǎng)林業(yè)人才；實行“一場一策”，適當(dāng)放寬條件、降低標(biāo)準，簡化招聘程序，鼓勵、吸引大中專畢業(yè)生到國有林場工作；在執(zhí)行動態(tài)編制的同時，采取退3進1或退5進1的人員補充方式，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才，自然減員消化到預(yù)定編制控制數(shù)，逐步解決人員老化問題，避免人才斷層。職稱評聘方面，適當(dāng)提高林場林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，放寬艱苦邊遠地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件。在職稱晉升上給予傾斜，同等條件下優(yōu)先解決，切實解決國有林場招人難、留人難的突出問題。

（五）強化林場創(chuàng)新經(jīng)營

森林經(jīng)營是林業(yè)的永恒主題，無論是公益林還是商品林都需要開展森林經(jīng)營，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)是促進林場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加林業(yè)就業(yè)機會、增加林場收入的必然選擇。在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在森林資源不減少、森林質(zhì)量有提高、生態(tài)功能不受損的前提下，堅持因地制宜，鼓勵林場職工充分依托國有林場豐富的自然資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，以項目為載體，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，打造集群化的生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。圍繞森林資源綜合利用，通過引進產(chǎn)業(yè)開發(fā)者和投資者，增加綠色優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品供給，努力增加適銷對路、有開發(fā)潛力的木材、經(jīng)濟林、木本糧油等林產(chǎn)品的培植，不斷增強市場供給能力和水平，大力開發(fā)森林旅游、森林康養(yǎng)、森林食品、種苗培育、林下經(jīng)濟等現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，不斷推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級，增強發(fā)展動力活力，并爭取通過市場化運作上市，促進國有林場走出一條可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

固守國有林場是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，在促進人與自然和諧、推進鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施中發(fā)揮功能作用。要在統(tǒng)一規(guī)劃下開展林業(yè)生態(tài)扶貧，在貧困地區(qū)鄉(xiāng)村、農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟林、用材林、種苗、花卉、林下種養(yǎng)業(yè)、森林人家，建設(shè)穩(wěn)定脫貧致富的山上銀行，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。助力森林城市建設(shè)，在建設(shè)方案、模式、苗木、技術(shù)、人才等方面發(fā)揮優(yōu)勢、提供服務(wù)，同時發(fā)展提升自己。