合資鐵路深化混合所有制改革研究

周紹妮，田 昊，鄭佳明

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

1 合資鐵路混合所有制改革問題及難點(diǎn)

1.1 合資鐵路投資政策

2013年十八屆三中全會出臺了深化國企改革的重大決定，提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，即國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。2019年政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，“加快國資國企改革。深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場?！辫F路處于我國的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，2019年6月中國國家鐵路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國鐵集團(tuán)”)在北京掛牌，標(biāo)志著國鐵集團(tuán)混合所有制改革的“三步走”戰(zhàn)略順利落定。合資鐵路作為鐵路領(lǐng)域混合所有制改革的重要經(jīng)驗成果，由國鐵集團(tuán)與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和經(jīng)營，是鐵路市場化的重要嘗試。在加速鐵路市場化改革的背景下，將已具備混改經(jīng)驗的合資鐵路作為突破口展開深化改革，具有一定的可行性和必要性。目前學(xué)者研究混合所有制改革側(cè)重于國有資本與非國有資本的混合，合資鐵路多數(shù)屬于國有資本，下述所提引入社會資本指非國有資本。

近年我國政府為鼓勵社會資本積極投資合資鐵路領(lǐng)域，先后出臺了多個指導(dǎo)性文件。鼓勵社會資本投資鐵路領(lǐng)域的政策文件如表1 所示。目前合資鐵路所需投資規(guī)模大等特點(diǎn)對社會資本提出了較高的要求，而放權(quán)程度低、投資收益較低、清算以及退出機(jī)制不夠完善等現(xiàn)狀也形成了較大的投資阻礙[1]，降低了合資鐵路對社會資本的投資吸引力。

聚焦合資鐵路的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，定位與合資鐵路匹配度較高的社會資本，為合資鐵路深化混合所有制改革相關(guān)工作的開展提供建議，重點(diǎn)研究如下問題。（1）合資鐵路混改的重點(diǎn)難點(diǎn)。（2）合資鐵路混改應(yīng)遵循的基本原則。（3）有望參與合資鐵路公司的混合所有制改革的社會資本。

1.2 改革問題

近年來，我國鐵路建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，負(fù)債也逐步攀升。截止2019年3月底，國鐵集團(tuán)負(fù)債5.27 萬億元，財務(wù)費(fèi)用支出使鐵路財務(wù)風(fēng)險增加，吸引社會資本優(yōu)化企業(yè)融資體制改革是亟需解決的問題。同時，多數(shù)合資鐵路采取委托管理的運(yùn)營模式，使得其經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離，產(chǎn)生了突出的委托代理問題[3]。合資鐵路深化混改的必要性有以下方面。

（1）鐵路領(lǐng)域社會資本投資不足。目前鐵路運(yùn)輸業(yè)固定資產(chǎn)投資來源仍以中央單位為主，2013年中央單位投資占比達(dá)81.1%，國有控股企業(yè)投資比重為96.8%，國內(nèi)貸款占比達(dá)40.31%，直接使得鐵路資產(chǎn)負(fù)債率逐年上升[4]。我國多數(shù)合資鐵路屬于不同類型的國有資本的合資。2018年合資鐵路資本結(jié)構(gòu)比例如圖1 所示。企業(yè)股東投資規(guī)模較小，且多數(shù)為國有企業(yè)。面對日益增大的投資規(guī)模，僅依靠國家、地方政府與國有企業(yè)的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鼓勵社會資本參與合資鐵路投資，成為我國鐵路混合所有制改革的核心任務(wù)。

圖1 2018年合資鐵路資本結(jié)構(gòu)比例Fig.1 Capital structure of joint venture in 2018

（2）債務(wù)風(fēng)險居高不下。我國合資鐵路建設(shè)投資主體較為單一，籌資渠道較為狹窄，除來源國鐵集團(tuán)和地方政府的國家財政性資金外，主要依靠銀行貸款，這導(dǎo)致鐵路企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率越來越高。合資鐵路呈現(xiàn)交易成本大、負(fù)擔(dān)重的財務(wù)特點(diǎn)。合資鐵路中，貨運(yùn)公司的資產(chǎn)負(fù)債率呈明顯上升趨勢，而高速鐵路公司的資產(chǎn)負(fù)債率在50%左右不斷波動。2016—2018年資產(chǎn)負(fù)債率變化趨勢如圖2 所示。通過引入社會資本降低合資鐵路杠桿水平非常關(guān)鍵。

圖2 2016—2018年資產(chǎn)負(fù)債率變化趨勢Fig.2 Debt ratio change in 2016-2018

（3）公司法人治理不規(guī)范。從撤銷鐵道部到組建國鐵集團(tuán)，鐵路改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但依然存在公司制度運(yùn)行不規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)不完善、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清等問題。我國合資鐵路管理體制的突出矛盾，就是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的矛盾。由于鐵路行業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動性強(qiáng)的特點(diǎn)，在經(jīng)營上要求保證統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算，大部分合資鐵路選擇委托運(yùn)輸管理模式。因此，必須繼續(xù)深化改革，提升企業(yè)市場參與程度，使社會資本能夠充分發(fā)揮公司治理作用。

1.3 改革難點(diǎn)

鐵路混改的難點(diǎn)主要在于利益分配、規(guī)范管理和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制不透明、不規(guī)范[5]，目前社會資本投資于合資鐵路的規(guī)模較小，一方面是社會資本“高投資回報率要求”與鐵路領(lǐng)域“投資規(guī)模大、投資回報率低”等行業(yè)特性的矛盾，另一方面，是合資鐵路所有權(quán)與管理權(quán)分離帶來的委托管理問題。合資鐵路混改難點(diǎn)如下。

（1）投資規(guī)模大、回收期長，投資收益率低。鐵路建設(shè)項目投資規(guī)模大、回報周期長、收益率低，而社會資本的首要目標(biāo)是追求利潤最大化，二者的矛盾降低了合資鐵路對社會資本的投資吸引力。為優(yōu)化合資鐵路的盈利模式，國家也為合資鐵路盤活鐵路用地資源，開展用地綜合開發(fā)提供了諸多政策，但政策落實(shí)存在一定困難。另外，社會資本退出渠道有限，也是制約其投資的因素之一。

（2）鐵路行業(yè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動性強(qiáng)、專業(yè)性高。鐵路行業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動性強(qiáng)的特點(diǎn)，經(jīng)營上采取統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一清算的模式，具有完全獨(dú)立性，在此情況下，社會資本在經(jīng)營自主性、收益分配等方面處于弱勢地位。同時由于鐵路行業(yè)的專業(yè)性高，社會資本在項目選擇、項目風(fēng)險估計和投資管理等階段容易出現(xiàn)問題。

（3）“只混不改”問題依然存在。部分合資鐵路只在資本層面混合，沒有在治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上混改，在公司治理上沒有突出混改的意義。合資鐵路由于線路調(diào)配、產(chǎn)權(quán)及收入清算等缺乏透明，大股東與少數(shù)股東之間的利潤分配、監(jiān)督制度等均需進(jìn)一步探索，這使得社會資本對其投資權(quán)益保護(hù)信心不足，降低其投資積極性。

（4）相關(guān)政策法規(guī)不健全。國務(wù)院、國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部各級均已發(fā)布支持鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的相關(guān)政策文件，明確提出要按照平等準(zhǔn)入、公平對待原則，制定了一系列措施支持社會資本參與鐵路建設(shè)經(jīng)營。但目前發(fā)布的政策并沒有在收入清算、退出渠道、運(yùn)力保障、綜合開發(fā)、運(yùn)營補(bǔ)貼等方面給出明確、可執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則，政策可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致“有政策、難落地”，使不少社會資本繼續(xù)保持觀望態(tài)度。

2 合資鐵路混合所有制改革重點(diǎn)分析

如何吸引社會資本，以及吸引哪類社會資本是合資鐵路混合所有制改革的關(guān)鍵要點(diǎn)。合資鐵路深化混合所有制改革應(yīng)確定基本原則，提高社會資本投資積極性，保證改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)。定位與合資鐵路匹配度高的社會資本，促進(jìn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，夯實(shí)社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)。

2.1 合資鐵路混改基本原則

（1）優(yōu)先選擇具有一定市場競爭力、發(fā)展前景好的合資鐵路?！蛾P(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》中指出“在項目選擇過程中，要敢于拿出效益好的項目吸引社會資本進(jìn)入，優(yōu)先推薦市場前景較好、投資預(yù)期收益較穩(wěn)定的項目”。市場競爭力指企業(yè)的經(jīng)營效益水平，盈利能力強(qiáng)的合資鐵路對追求收益的社會資本具有一定吸引力；市場發(fā)展前景指合資鐵路的區(qū)位優(yōu)勢，處于資源運(yùn)送通道中的貨運(yùn)合資鐵路對需要運(yùn)輸能力的社會資本具有較強(qiáng)吸引力。因此，優(yōu)先推出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)深化混改有助于解決合資鐵路融資難問題。

（2）明確社會資本的選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)合資鐵路戰(zhàn)略，選擇優(yōu)質(zhì)、具有行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢、與合資鐵路公司產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)、有助于混改企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的投資者。支持有擔(dān)當(dāng)、有作為的社會資本承擔(dān)更重要的角色與任務(wù)。同時，選擇社會資本時應(yīng)注意堅持產(chǎn)業(yè)投資者和財務(wù)投資者相結(jié)合，結(jié)合鐵路行業(yè)投資時間長的特點(diǎn)，投資者應(yīng)當(dāng)有相對長期的持股計劃。此外，投資者數(shù)量適度，不宜太多也不宜太少。

（3）差異化混改方案設(shè)計。國有企業(yè)混改的股權(quán)架構(gòu)設(shè)計和股權(quán)比例安排，關(guān)鍵要看其業(yè)務(wù)特性，實(shí)施分類、分層混改，貫徹落實(shí)“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”原則。在國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃中，部分鐵路項目著重考慮的是國家基礎(chǔ)建設(shè)、國防等社會效益，而經(jīng)營效益僅是從屬考慮因素，應(yīng)對合資鐵路劃分類別[6]。例如，針對資產(chǎn)負(fù)債率較高、財務(wù)費(fèi)用支出較大的企業(yè)，應(yīng)優(yōu)先通過債轉(zhuǎn)股等方式減輕公司債務(wù)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)；針對資產(chǎn)負(fù)債率低、具有外延擴(kuò)大再生產(chǎn)條件的合資鐵路，采用定增、轉(zhuǎn)讓等方式引入民營資本、機(jī)構(gòu)投資者等。另外，還可以通過新建合資鐵路項目，響應(yīng)國家鼓勵民資建設(shè)鐵路的號召，完善合資鐵路的建設(shè)和經(jīng)營模式，吸引社會資本投資。

（4）去虛向?qū)?，既混又改，?shí)現(xiàn)市場化改革。按照“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的總體要求，合資鐵路應(yīng)允許各方股東共同制定公司章程，保證社會資本股東的話語權(quán)，規(guī)范企業(yè)股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)董事會職權(quán)，深化三項制度改革的目標(biāo)[7]。轉(zhuǎn)變混合所有制企業(yè)管控模式，探索根據(jù)國有資本與非公有資本的不同比例結(jié)構(gòu)協(xié)商確定具體管控方式，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（5）堅持運(yùn)用法治化手段推動混改。在混改過程中要堅持法治化原則，嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會有關(guān)規(guī)章制度流程依法進(jìn)行操作，依照公平、公正、公開的方式，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國有資產(chǎn)評估和公開掛牌的，要嚴(yán)格履行資產(chǎn)評估和掛牌程序，切實(shí)加強(qiáng)過程監(jiān)管，有效防止國有資產(chǎn)流失。

2.2 潛在社會資本匹配度分析

根據(jù)社會資本來源將其分為境內(nèi)資本與境外資本，其中境內(nèi)資本又可以進(jìn)一步細(xì)分為機(jī)構(gòu)投資者、一般法人資本、員工持股計劃以及政府引導(dǎo)基金等主要類型。通過分析不同社會資本的優(yōu)劣勢確定與合資鐵路的匹配度。

2.2.1 機(jī)構(gòu)投資者

機(jī)構(gòu)投資者主要包括保險公司、養(yǎng)老基金和投資基金、證券公司等各類非銀行金融機(jī)構(gòu)以及銀行等。機(jī)構(gòu)投資者普遍具有投資規(guī)模大、投資回報率要求高的特點(diǎn)。部分機(jī)構(gòu)投資者的目標(biāo)，是成為積極參與公司治理并謀求長期穩(wěn)定回報的股權(quán)投資人。

（1）長期大規(guī)模資金持有者。機(jī)構(gòu)投資者可以提供混改所需的巨額資本，這與鐵路建設(shè)項目所需資金量巨大的特征高度契合。機(jī)構(gòu)投資者可以通過大額長期資本投資，提高國有資本流動性，推動國有資本有進(jìn)有退、合理布局。養(yǎng)老基金、保險公司等機(jī)構(gòu)投資者更看重長期穩(wěn)定收益，回報率要求相對不高，在質(zhì)和量2 個方面具有天然的資金優(yōu)勢，是國企混改的最佳資金來源。以保險公司為例，鑒于保險需求在我國不斷上漲，加上保險金的繳納較有規(guī)律，保險公司的資金具有較強(qiáng)的可預(yù)測性、穩(wěn)定性較高。而保險業(yè)的擴(kuò)張、保費(fèi)收入的大幅上漲也使得保險資金余額也大幅上漲。因此其參與混改能力較強(qiáng)。

（2）公司治理的積極參與者。機(jī)構(gòu)投資者以資本為紐帶完善混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理方式，這與激發(fā)國企活力、實(shí)現(xiàn)市場化經(jīng)營機(jī)制的混改目標(biāo)高度吻合。機(jī)構(gòu)投資者通過大規(guī)模投資成為可以與第一大國有股東相制衡的股權(quán)投資者，基于自身的利益訴求，會積極行使股東權(quán)利，如行使投票權(quán)、謀求董事席位、強(qiáng)化董事會內(nèi)部制約、運(yùn)用股東提案與訴訟、從事代理投票權(quán)競爭等方式來完善董事會建設(shè)、保護(hù)中小股東權(quán)益及實(shí)現(xiàn)經(jīng)理人員市場化聘用，進(jìn)而使合資鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度更加先進(jìn)與規(guī)范，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

（3）專業(yè)的資本運(yùn)作者。機(jī)構(gòu)投資者具有專業(yè)化的資本運(yùn)作能力，可提升國有資本的經(jīng)營運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。合資鐵路與機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行合作，一方面借助其專業(yè)能力對國有股權(quán)進(jìn)行合理定價，避免定價過低導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；另一方面機(jī)構(gòu)投資者可以推動實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的兼并、重組、整合，強(qiáng)化合作，推動國有資本合理流動，提高國有資本配置效率。

綜上分析，社?；?、保險資金作為社會資本的投資主體，較大程度上滿足合資鐵路在資金規(guī)模、投資穩(wěn)定性、法人治理及運(yùn)營管理等方面的要求，與合資鐵路高度匹配。

2.2.2 一般法人資本

一般法人資本除各類非銀行金融機(jī)構(gòu)與銀行之外，主要包括已經(jīng)取得法人資格的各類工商企業(yè)，如民營企業(yè)的民營資本。隨著我國民營經(jīng)濟(jì)逐漸具備較強(qiáng)的市場優(yōu)勢及中短線端接力國家成長性投資的實(shí)力，民營企業(yè)的經(jīng)營管理機(jī)制體制有助于規(guī)范合資鐵路公司治理，有利于與合資鐵路產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)合資鐵路可持續(xù)發(fā)展。因此，越來越多的民營資本開始注意到合資鐵路的優(yōu)勢，在貨運(yùn)領(lǐng)域中較為典型的能源行業(yè)企業(yè)。例如，新疆天池能源有限責(zé)任公司與烏魯木齊鐵路局集團(tuán)有限公司建立合作關(guān)系，利用烏準(zhǔn)合資鐵路，實(shí)施連續(xù)裝車模式，對企業(yè)來說，不僅提升貨運(yùn)量，增加企業(yè)效益，還能節(jié)省運(yùn)力成本。此外，合資鐵路還可以與主營土地開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)、旅游與廣告等業(yè)務(wù)的民營企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略合作。

但是，民營企業(yè)投資合資鐵路具有一定局限性。從投資規(guī)模來看，民營資本單個資本量非常小，而合資鐵路規(guī)模普遍較大的特點(diǎn)，民營資本很難滿足資金要求，即使投資入股，所取得的股權(quán)份額非常有限，公司治理中的話語權(quán)也難以保障。在投資意愿上，民營資本相較于國有企業(yè)更加傾向于資產(chǎn)擇優(yōu)收購，往往投資于回報率高、周期短的成長性行業(yè)，導(dǎo)致合資鐵路現(xiàn)狀與民營資本投資需求錯位而增加了合作的難度。因此，吸引民營企業(yè)投資合資鐵路，需要從多方面加以注意，如加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作，加強(qiáng)投資人與公司的產(chǎn)業(yè)資源對接；實(shí)現(xiàn)資源差異互補(bǔ)，發(fā)揮雙方資源的優(yōu)勢；另外，還應(yīng)清晰合資鐵路的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)及贏利模式等重要因素[8]。

2.2.3 員工持股計劃

員工持股計劃是企業(yè)鼓勵員工持有公司股票從而形成員工與企業(yè)利益共享機(jī)制的混改方式之一。推進(jìn)員工持股計劃，可以通過市場化的方式，調(diào)動公司管理者與核心骨干員工的工作積極性。由于員工自身投資能力限制，資金規(guī)模有限，因此對于合資鐵路來說，應(yīng)把員工持股計劃主要作為激勵手段而非融資手段，員工持股后其自身利益與公司利益實(shí)現(xiàn)捆綁，增強(qiáng)員工歸屬感和責(zé)任心，調(diào)動工作積極性，推動企業(yè)更好發(fā)展。目前，我國國有企業(yè)員工持股計劃尚處于試點(diǎn)階段，成為試點(diǎn)企業(yè)的條件之一是公司主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域，由于合資鐵路不屬于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，因而不適合開展員工持股計劃。

2.2.4 政府引導(dǎo)基金和境外資本

政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，由于其投資標(biāo)的為規(guī)模較小初創(chuàng)企業(yè)，與合資鐵路規(guī)模不相符，而且政府引導(dǎo)基金作為社會資本，多采用“補(bǔ)貼投入”形式，不適應(yīng)合資鐵路混合所有制改革中“股權(quán)投入”模式，不適合參與合資鐵路領(lǐng)域投資。就境外資本而言，國家支持外資投向高端制造、智能制造、綠色制造等行業(yè)，投資范圍與鐵路領(lǐng)域有一定偏差，在資金規(guī)模方面也存在一定局限性。合資鐵路作為國家重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不適合境外資本進(jìn)入。

2.2.5 社會資本與合資公司匹配度

從資金和戰(zhàn)略2 個角度分析社會資本與合資公司匹配度。資金匹配度主要體現(xiàn)在合資鐵路引入社會資本類型，最重要的是機(jī)構(gòu)資本的引入，如保險資金、社保基金等，引入方式主要應(yīng)采用成立私募股權(quán)基金共同入股方式，可以通過大股東轉(zhuǎn)讓、定向增發(fā)等方式引入與其具有產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)和行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢的一般法人資本；鐵路行業(yè)的國民特性使得境外資本不適合參與；政府引導(dǎo)基金的契合度也很低。戰(zhàn)略匹配度指包括公司法人治理、運(yùn)營機(jī)制及產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)方面的匹配度。因此，圖3 右上角區(qū)域為最佳選擇區(qū)域，圖形面積越大表明綜合匹配度越高。社會資本與合資公司匹配度的激勵方式可以通過實(shí)施員工持股計劃，激勵員工積極支持和參與公司改革與管理。社會資本類型匹配度如圖3 所示。

圖3 社會資本類型匹配度Fig.3 Matching various types of social capital to joint venture railway

3 結(jié)束語

深化合資鐵路改革對當(dāng)前我國鐵路行業(yè)市場化改革具有重要推動作用，加大力度吸引社會資本參與合資鐵路投資建設(shè)，是滿足我國鐵路網(wǎng)建設(shè)資金需求、促使鐵路行業(yè)逐步走向市場化、促進(jìn)國有資產(chǎn)做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要手段。不同類型的社會資本由于其投資規(guī)模、利益訴求不同而與合資鐵路具有不同的契合度，在為合資鐵路“量身定做”混合所有制改革方案時應(yīng)進(jìn)行綜合考量。社會資本著重考慮契合度高的機(jī)構(gòu)投資者、具有戰(zhàn)略協(xié)作機(jī)會的民營資本，適度進(jìn)行員工持股以達(dá)到激勵作用，積極探索完善、全面的合資鐵路混合所有制改革方案。