水污染治理中地方政府與社會(huì)公眾的合作路徑研究
——基于H市“治水五人組”的分析

堵琴囡

(浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院，杭州 310018)

一、問(wèn)題提出

黨的十九大報(bào)告指出，水污染是我國(guó)著力解決的環(huán)境問(wèn)題。盡管這些年我國(guó)水污染治理力度加大，水質(zhì)有所提升，但水污染治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。實(shí)踐表明，水污染的有效治理能夠帶來(lái)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、民生、文化等多個(gè)方面的良好效應(yīng)，不僅能夠提升水質(zhì)和優(yōu)化水環(huán)境，還有助于地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變當(dāng)?shù)毓姷纳罘绞?。因此，如何有效治理水污染成為理論界與實(shí)踐部門共同關(guān)注的問(wèn)題。

近些年，國(guó)家積極推動(dòng)水污染的政社合作治理。黨的十九大報(bào)告、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《十三五生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等文件要求，動(dòng)員全社會(huì)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，建立“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。由此，整合行政力量和社會(huì)力量共同治理水污染具有重要戰(zhàn)略意義。

合作治理并不是簡(jiǎn)單地將多元主體放置在一起。合作治理具有復(fù)雜性，不同主體在利益、目標(biāo)、注意力、偏好、能力、資源等方面存在差異，決定了合作治理實(shí)踐不可避免地要去克服這些差異。合作治理過(guò)程容易遭到保守主義、目標(biāo)平衡、激勵(lì)、掌舵、文化建設(shè)等挑戰(zhàn)。一些地方的政社合作治理水污染實(shí)踐，已經(jīng)出現(xiàn)了合作意愿不足、責(zé)任不清、合作關(guān)系不穩(wěn)定、交易成本高等問(wèn)題，不僅損害水污染治理的社會(huì)群眾基礎(chǔ)，而且影響政府公信力和政府形象。

為有效治理水污染問(wèn)題，H市積極探索政社合作實(shí)踐，并于2015年建立形成了囊括政府成員和社會(huì)公眾的治水團(tuán)隊(duì)，成為該市水污染治理的重要力量。本文構(gòu)建分析框架，深入剖析H市“治水五人組”，以挖掘水污染治理領(lǐng)域地方政府與社會(huì)公眾合作的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、水污染治理中政社合作的分析框架

(一)水污染治理的政社合作需求

治理在水污染問(wèn)題的預(yù)防與解決方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果存在一個(gè)有效的治理體系，人類與水環(huán)境互動(dòng)時(shí)，就可以以某種形式避免污染問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，水污染治理主要依賴于政府的力量。在明確流域、河流、河道等歸屬地政府及其部門的治水責(zé)任時(shí)，地方政府運(yùn)用命令、控制等強(qiáng)制手段，或收費(fèi)、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)水環(huán)境破壞行為進(jìn)行規(guī)制。然而，松江死豬事件、“邀請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”等事件凸顯出這種治理方式的局限性。

水污染治理中政府失敗的具體表現(xiàn)包括：一是地方政府水污染治理的激勵(lì)不足?？?jī)效考核指標(biāo)是地方政府行為取向的主要依據(jù)。雖然近些年生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)在地方政府績(jī)效考核中所占比重有所上升，但相較于經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，地方政府對(duì)它的關(guān)注度仍然不足。水污染問(wèn)題具有外部性，界定水污染治理成效的歸屬將面臨一些困難。為此，來(lái)自中央的環(huán)保類報(bào)告一直要求落實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任。二是水污染的屬地化管理面臨區(qū)域分割和職能碎片化的挑戰(zhàn)。有研究指出，與水污染治理直接相關(guān)的部門超過(guò)15個(gè)，且這些部門之間存在著職責(zé)邊界模糊等問(wèn)題。[1]職能碎片化意味著價(jià)值理念碎片化、資源和權(quán)力分配碎片化、政策制定和執(zhí)行碎片化。這些碎片化導(dǎo)致屬地化管理難以有效解決跨部門、跨地區(qū)的水污染問(wèn)題。三是水污染問(wèn)題涉及的利益主體越來(lái)越多元化，且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)層面，僅僅依靠行政力量的治理方式難以有效協(xié)調(diào)多元的利益相關(guān)者。

合作治理成為水污染領(lǐng)域治理方式轉(zhuǎn)變的主要方向。實(shí)際上，合作治理作為解決復(fù)雜公共問(wèn)題的有效方式，已經(jīng)被很多國(guó)家廣泛應(yīng)用到公共衛(wèi)生、教育、資源管理等公共問(wèn)題中。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，它作為一種新的制度安排，相較于依賴于權(quán)威的命令控制與以競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)機(jī)制，重點(diǎn)在于如何激勵(lì)其他主體的參與，并有效地管理多元主體的復(fù)雜合作關(guān)系。政府與社會(huì)主體合作治理水污染表現(xiàn)出政府對(duì)地方知識(shí)和社會(huì)力量的重視。水環(huán)境的污染是人類活動(dòng)的結(jié)果，人類生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的污水、垃圾、廢氣等有害物質(zhì)因?yàn)樘幚聿划?dāng)而直接排入流域、河流、河道中，這些有害物質(zhì)超越了河流的承載力而出現(xiàn)污染。讓社會(huì)主體參與到水污染治理中，可以改變他們的生產(chǎn)與生活行為，促使他們樹立環(huán)保意識(shí)，承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。

(二)分析維度

現(xiàn)有研究已經(jīng)形成了一些合作治理分析框架，比如注重合作治理過(guò)程中運(yùn)作、資源獲取、掌舵、文化建設(shè)等內(nèi)容，[2]89-206由初始條件、制度設(shè)計(jì)、催化領(lǐng)導(dǎo)、合作過(guò)程等四項(xiàng)內(nèi)容及其要素所構(gòu)成，[3]包括合作意愿、合作機(jī)制、合作行為、合作結(jié)果等內(nèi)容[4]。這些分析框架為剖析H市“治水五人組”提供了豐富的思路?？紤]到水污染治理中政府與社會(huì)公眾合作這一特定情景，本文選擇合作意愿、合作能力、合作行為作為分析維度。

1.合作意愿

合作雙方是否選擇以合作的方式去解決公共問(wèn)題，首先在于雙方是否具有合作意愿。合作意愿是合作行為產(chǎn)生的前提，它有助于降低合作過(guò)程中交易成本，減少合作障礙，提高合作治理成效。一般情況下，合作雙方會(huì)因?yàn)閷?duì)自主權(quán)的保護(hù)而力圖避免合作。因此，合作意愿并不會(huì)自然形成，有賴于一些力量的驅(qū)動(dòng)。根據(jù)驅(qū)動(dòng)力量的不同，合作意愿可分為權(quán)威驅(qū)動(dòng)型、激勵(lì)驅(qū)動(dòng)型、認(rèn)同驅(qū)動(dòng)型等三類(見表1)。

表1 合作意愿的主要類型及其特征

權(quán)威驅(qū)動(dòng)型合作意愿主張合作雙方的共同上級(jí)或其他主體運(yùn)用權(quán)威向合作主體做出開展合作的強(qiáng)制性要求。這類合作意愿建立在命令與服從的基礎(chǔ)上，權(quán)威主體一般依托于個(gè)人權(quán)威、組織權(quán)威或職位權(quán)威等，通過(guò)發(fā)起倡議、施加壓力等方式自上而下促成合作主體達(dá)成合作意向。這類合作意愿形成的速度比較快，但它受到權(quán)威主體的角色限制，當(dāng)權(quán)威主體的權(quán)威性降低或注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，合作主體的合作意愿將會(huì)減弱。

激勵(lì)驅(qū)動(dòng)型合作意愿表現(xiàn)為合作主體受到資源、信息、效率等有形或無(wú)形的報(bào)酬激勵(lì)，而形成合作意向。這類合作意愿建立在互惠基礎(chǔ)上，且主要發(fā)生在合作主體之間，較少涉及第三方主體。激勵(lì)合作主體形成合作意愿的報(bào)酬形式包括獲得資源、獲得信息、降低風(fēng)險(xiǎn)、獲得合法性、提高效率等。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，如果一方主體對(duì)某種資源產(chǎn)生需求且自身不能生產(chǎn)，而該資源又為另一方主體所擁有時(shí)，雙方就會(huì)產(chǎn)生合作意愿。報(bào)酬形成的重要程度與合作主體對(duì)報(bào)酬的依賴程度決定了合作雙方的合作意愿強(qiáng)弱。

認(rèn)同驅(qū)動(dòng)型合作意愿主要表現(xiàn)為合作雙方因高度認(rèn)同目標(biāo)或高度信任彼此而愿意開展合作。這類合作意愿建立在共識(shí)基礎(chǔ)上。共同目標(biāo)為合作主體提供了行動(dòng)的一致方向。合作關(guān)系比較容易產(chǎn)生于合作雙方具有共同的目標(biāo)基礎(chǔ)上。在一個(gè)共同體中，雙方之間的信任程度越高，合作的可能性越大。信任有助于減少合作過(guò)程的復(fù)雜性和不確定性。作為一種互動(dòng)的簡(jiǎn)化機(jī)制，信任能夠降低合作雙方的交易成本，提高合作效率。要解決在協(xié)商伙伴之間出現(xiàn)的問(wèn)題，途徑之一是增強(qiáng)合作者之間的信任紐帶[2]194。

2.合作能力

有效的政社合作治理需要合作雙方合作能力的有效支持。在合作治理中，合作雙方的職能角色和所處的環(huán)境都將發(fā)生變化，進(jìn)而對(duì)合作雙方的能力提出了新要求。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，他們?cè)鹊哪芰κ腔诳刂普呓巧头忾]的官僚組織模式，而不是基于合作者的角色和開放的組織模式建立。已有研究普遍將政府在合作治理中的角色定位為合作標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定者、協(xié)商的召集者與助成者、合作伙伴關(guān)系的推進(jìn)者。因此，為了適應(yīng)這些新的角色，地方政府應(yīng)當(dāng)具備新的能力，以保障良好的合作成效，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。正如多納休等所言，即便政府組織可能將合作方法視為達(dá)成公共目標(biāo)之最佳途徑，并且即便合作的政治挑戰(zhàn)得以滿足，但政府管理能力的缺乏可能會(huì)扼殺合作[5]。對(duì)于社會(huì)主體而言，當(dāng)他們參與到公共事務(wù)的治理過(guò)程中時(shí)，他們的角色已經(jīng)從服務(wù)對(duì)象或政策對(duì)象拓寬為公共事務(wù)的監(jiān)督者、咨詢者、服務(wù)者。為了與這些角色相匹配，社會(huì)主體同樣應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的合作能力。

合作能力的必備要素主要包括制度安排、領(lǐng)導(dǎo)、知識(shí)、資源等。相關(guān)研究指出，合作治理下政府應(yīng)當(dāng)具備良好的制度供給能力、達(dá)成共識(shí)能力、建立信任能力、利益調(diào)節(jié)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、工具運(yùn)用能力。[6]合作治理不只表示將社會(huì)主體納入到公共事務(wù)治理主體中，更關(guān)鍵的是有相關(guān)制度確保他們有效地參與合作。制度有助于降低人們互動(dòng)過(guò)程中的不確定性。人們的行為和互動(dòng)關(guān)系既受到制度制約，也得到制度的使能和賦權(quán)。主體的多元化意味著合作治理過(guò)程將伴隨著不一致、模糊、矛盾、沖突等現(xiàn)象。有效的制度供給能夠?yàn)楹献鬟^(guò)程提供規(guī)范。另外，合作治理的溝通交流、信任建設(shè)、激勵(lì)、監(jiān)督等過(guò)程有賴于公職人員和社會(huì)主體的個(gè)人勝任能力。因此，本文主要從制度和個(gè)人兩個(gè)層次去分析合作能力，包括制度能力和個(gè)人勝任力?？紤]到地方政府和社會(huì)公眾各自的特點(diǎn)，制度能力指的是地方政府為合作治理的有效開展所提供的制度條件，個(gè)人勝任力指的是公職人員和社會(huì)公眾為合作治理公共事務(wù)所具備的知識(shí)、資源、技能等條件。

3.合作行為

合作行為是將合作主體的合作意愿與合作能力切實(shí)轉(zhuǎn)化為合作成效的必備條件。合作行為是合作治理中合作主體為實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)所實(shí)施的各種共同行為。作為一種集體行為，合作行為的實(shí)現(xiàn)存在難度，許多因素會(huì)影響到合作行為的產(chǎn)生。故而，一個(gè)成功的合作治理實(shí)踐的重要體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)包括該實(shí)踐中合作行為得以有效產(chǎn)生。

地方政府與社會(huì)主體的合作行為的基本形態(tài)是雙方針對(duì)公共問(wèn)題圍繞共同目標(biāo)而建立起來(lái)的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。由于合作內(nèi)容、合作領(lǐng)域、合作目的等方面的差異，合作行為可表現(xiàn)為多種形式。依據(jù)主導(dǎo)力量，合作行為分為政府為中心的合作、社會(huì)為中心的合作、混合式合作等。根據(jù)地方政府的職能表現(xiàn)，合作行為包括政府購(gòu)買河道治理服務(wù)、行政河長(zhǎng)和民間河長(zhǎng)共同治水、政社共同參與河流治理相關(guān)主題的公益行動(dòng)等[7]。從過(guò)程的角度，合作行為可劃分為問(wèn)題設(shè)定、方向設(shè)定、具體實(shí)施等。基于合作行為的目的，合作行為表現(xiàn)為獲得信息的合作行為、獲得資源的共同行為、監(jiān)督的合作行為等。

不同類型的合作行為中合作主體的互動(dòng)、關(guān)系、角色等具有不同的表現(xiàn)，在實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)方面的成效也存在差異。因此，在對(duì)“治水五人組”進(jìn)行剖析時(shí)，本文將挖掘地方政府與社會(huì)公眾之間合作行為的具體表現(xiàn)與特征，以及這些合作行為如何實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)。

三、政社合作治理視角下“治水五人組”分析

(一)“治水五人組”的形成

“治水五人組”是一個(gè)水污染治理團(tuán)隊(duì)，由街道河長(zhǎng)、社區(qū)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、河道觀察員五類主體構(gòu)成。街道河長(zhǎng)、社區(qū)河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)屬于行政力量，分別由街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、社區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、屬地派出所負(fù)責(zé)人或民警擔(dān)任。民間河長(zhǎng)和河道觀察員屬于社會(huì)力量。民間河長(zhǎng)由關(guān)心河道水質(zhì)改善的熱心市民擔(dān)任，河道觀察員主要是環(huán)保人士和媒體記者。

“治水五人組”在行政河長(zhǎng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。2013年11月15日，Z省出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施河長(zhǎng)制，進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，要求各級(jí)河道在2013年底前實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制全覆蓋，每條河道實(shí)行責(zé)任承包制，河長(zhǎng)是河道的第一責(zé)任人。行政河長(zhǎng)成為Z省深化“五水共治”治水行動(dòng)的關(guān)鍵性力量。但是，行政河長(zhǎng)在水污染治理過(guò)程中面臨一些履職困境。受到長(zhǎng)春護(hù)河隊(duì)的啟發(fā)，H市城管委員會(huì)河道監(jiān)管中心向社會(huì)公開招募民間河長(zhǎng)，最終56名市民被聘用為民間河長(zhǎng)，治水力量從行政河長(zhǎng)擴(kuò)大到行政河長(zhǎng)與民間河長(zhǎng)二人組。2015年7月23日，H市首次提出了“治水五人組”，整合行政河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、河道觀察員，將治水力量向團(tuán)隊(duì)化深化和拓展。

“治水五人組”改變了水污染治理“政府干、群眾看”的狀況，行政力量和社會(huì)力量發(fā)揮合力，成為該市水污染治理的重要力量。在這一團(tuán)隊(duì)的努力下，47條黑臭河道的整治工作提前完成，城郊接合部黑臭河道和農(nóng)村污水等治理難度大的任務(wù)取得良好成效，涉水矛盾糾紛與污染環(huán)境違法犯罪得到有力打擊。

(二)“治水五人組”的合作維度分析

1.目標(biāo)一致和資源依賴推動(dòng)合作雙方形成合作意愿

目標(biāo)一致和資源依賴是促進(jìn)當(dāng)?shù)卣c社會(huì)公眾愿意合作開展水污染治理的主要驅(qū)動(dòng)力，他們的意愿類型表現(xiàn)為認(rèn)同驅(qū)動(dòng)型和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)型。解決水污染問(wèn)題是H市政府與市民的共同目標(biāo)。2013年，Z省政府將治水作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，全面啟動(dòng)了五水共治工作。治水任務(wù)完成情況成為Z省轄區(qū)內(nèi)各市政府的核心工作。從2013年起，打好五水共治攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面消除市區(qū)垃圾河、治理黑臭河、加大治水力度等治水工作被列為H市發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)工作。水污染的治理工作兼具政治任務(wù)和常規(guī)工作的雙重屬性，該議題和治理目標(biāo)的特殊性，推動(dòng)H市政府向社會(huì)釋放出合作意愿和合作空間。水污染問(wèn)題對(duì)人們的生產(chǎn)生活和身體健康造成影響，這類問(wèn)題比較容易獲得社會(huì)公眾的關(guān)注。并且“治水五人組”中社會(huì)公眾還受到情感、志業(yè)、同輩力量等影響，從而產(chǎn)生為水污染治理貢獻(xiàn)自己力量的意愿?！盁o(wú)聲河長(zhǎng)”張海清在清水邊長(zhǎng)大，看到周邊河水變成黑河和臭河，便主動(dòng)巡河并參加民間河長(zhǎng)工作。忻皓、申屠俊等民間河長(zhǎng)本身從事環(huán)保事業(yè)，大部分任職于環(huán)保類組織，專業(yè)使然讓他們一直關(guān)注并投身于治水工作。一些市民在張海清、忻皓等先進(jìn)事跡的帶動(dòng)下也關(guān)心水污染問(wèn)題，自發(fā)參與巡河與監(jiān)督河道。

行政河長(zhǎng)與民間河長(zhǎng)、河道觀察員之間存在著資源依賴。行政河長(zhǎng)一般由黨政主要負(fù)責(zé)人兼任，他們難以將所有的工作時(shí)間和精力都放在水污染治理工作上，且一些排污致污行為比較隱秘。因此，行政河長(zhǎng)面臨信息收集不全面、不及時(shí)、不準(zhǔn)確等難題。這些信息對(duì)于生活在河道周邊的人來(lái)說(shuō)，比較容易及時(shí)獲得。為解決行政力量與有效治理之間的不匹配問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生吸納社會(huì)力量的意愿。反映問(wèn)題的渠道形式化、不暢通等問(wèn)題常常被認(rèn)為是阻礙社會(huì)主體有效參與的主要原因。民間河長(zhǎng)、河道觀察員等社會(huì)公眾愿意參與到水污染治理中，同樣在于合作治理為他們提供了比較暢通的反映河道問(wèn)題的渠道。在沒有成為河長(zhǎng)時(shí)，這些熱心公眾發(fā)現(xiàn)水污染問(wèn)題總感覺沒有地方說(shuō)，自從擔(dān)任民間河長(zhǎng)后，他們能夠及時(shí)向政府人員反映問(wèn)題。

2.制度與培訓(xùn)雙重供給促使合作雙方具有合作能力

合作能力主要包括制度能力和個(gè)人勝任力。為推動(dòng)社會(huì)力量參與水污染治理，H市制定出臺(tái)了《H市河長(zhǎng)制義務(wù)社會(huì)監(jiān)督員制度》《H市“治污水(清水治污)”三年行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016)》《H市全面深化河長(zhǎng)制方案(2017—2020年)》等政策。明確職責(zé)是合作雙方能力建設(shè)的基礎(chǔ)。這些政策明晰化了治水團(tuán)隊(duì)中各類成員的職責(zé)。街道河長(zhǎng)是“治水五人組”的核心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理社區(qū)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、河道觀察員。具體責(zé)任包括：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督包干河道治理、管理保護(hù)；組織實(shí)施“一河一策”方案；組織、協(xié)調(diào)、推動(dòng)和督促包干河道水質(zhì)改善、河岸環(huán)境提升、長(zhǎng)效管護(hù)和執(zhí)法監(jiān)督等綜合治理與管理保護(hù)；加強(qiáng)治水團(tuán)隊(duì)建設(shè)，組織河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)開展常態(tài)化巡河和每月河長(zhǎng)“固定活動(dòng)日”活動(dòng)等。社區(qū)河長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)日常巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和跟蹤涉河問(wèn)題的解決，協(xié)助推進(jìn)河道周邊環(huán)境專項(xiàng)整治、水環(huán)境治理、長(zhǎng)效管理和執(zhí)法監(jiān)督等綜合治理與管理保護(hù)工作。河道警長(zhǎng)承擔(dān)打擊破壞水環(huán)境的違法犯罪活動(dòng)和處理涉水糾紛等工作。民間河長(zhǎng)的履職責(zé)任主要包括：協(xié)助行政河長(zhǎng)開展治水的監(jiān)督工作，并將相關(guān)情況反饋給責(zé)任河長(zhǎng)和相關(guān)職能部門；對(duì)河道開展日常巡查、排放口檢查等，對(duì)一些破壞水環(huán)境的行為進(jìn)行制止；調(diào)動(dòng)周邊群眾的治水熱情，鼓勵(lì)沿河市民參與到治水中。環(huán)境觀察員負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)水質(zhì)狀況和監(jiān)督治水行為。

在社會(huì)力量的勝任能力方面，一般認(rèn)為制約社會(huì)力量合作參與公共治理的障礙之一是專業(yè)知識(shí)能力的缺乏。為提高民間河長(zhǎng)的履職能力，H市加強(qiáng)了對(duì)他們的組織化管理，并為他們的履職提供了專業(yè)培訓(xùn)。H市引導(dǎo)民間河長(zhǎng)開展區(qū)塊化管理，首次聘用的56名民間河長(zhǎng)通過(guò)選舉投票的方式，選出1位總河長(zhǎng)，7位區(qū)河長(zhǎng)?？偤娱L(zhǎng)負(fù)責(zé)召集全員與安排市、區(qū)河道管理部門組織的活動(dòng)。區(qū)河長(zhǎng)定期組織小組成員進(jìn)行階段性的工作分析總結(jié)。河道監(jiān)管中心或各區(qū)定期組織所有河長(zhǎng)的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括河道管理法規(guī)、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、黑臭河道驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水環(huán)境生態(tài)治理技術(shù)等多項(xiàng)內(nèi)容。為提高河道觀察員的能力，H市各區(qū)政府為他們每人配備一個(gè)工具箱。工具箱里有提取水樣所需的容器、手套，檢測(cè)水質(zhì)所需的化學(xué)試劑以及環(huán)境觀察任務(wù)卡，能夠迅速測(cè)出溶解氧、高錳酸鹽等水質(zhì)指標(biāo)。擁有了這些工具，河道觀察員得以準(zhǔn)確發(fā)布來(lái)自社會(huì)層面的河道治理黑臭報(bào)告。

在行政河長(zhǎng)的勝任力方面，H市組織開展了各類河長(zhǎng)培訓(xùn)會(huì)。2015年累計(jì)開展培訓(xùn)18場(chǎng)，接受培訓(xùn)的行政河長(zhǎng)數(shù)量達(dá)到4000多人。除此之外，H市制定出臺(tái)了行政河長(zhǎng)常態(tài)化履職的手冊(cè)《“河長(zhǎng)制”工作百題問(wèn)答》。該手冊(cè)的內(nèi)容涵蓋了各級(jí)行政河長(zhǎng)巡查重點(diǎn)、頻次、職責(zé)以及H市河道情況等100條詳盡知識(shí)，成為行政河長(zhǎng)履職的必讀書目。行政河長(zhǎng)還可以利用智慧河長(zhǎng)管理系統(tǒng)和河道水質(zhì)APP開展河長(zhǎng)制相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。這些管理系統(tǒng)設(shè)置了信息公開、通知公告、經(jīng)驗(yàn)交流、履職管理、公眾互動(dòng)、成果展示等多個(gè)欄目。借助于這些欄目，行政河長(zhǎng)不僅能更有效地履行水污染治理職責(zé)，還及時(shí)獲得了河長(zhǎng)工作動(dòng)態(tài)、各類文件等學(xué)習(xí)資源。

3.形成日常巡河、河長(zhǎng)固定活動(dòng)日和河長(zhǎng)論壇等合作行為

彩票背面的圖案上，歪歪扭扭寫著幾行字，開頭“雪螢”兩個(gè)字吸引了范堅(jiān)強(qiáng)，他小心將折疊的彩票展開。一些字被汗水洇得模糊了，一些字處于折痕處已經(jīng)磨損無(wú)存，還有一些被涂抹掉了。他連猜帶蒙地辨出幾句話：雪螢：

當(dāng)合作雙方具有合作意愿，并且已形成相適配的合作能力時(shí)，明確通過(guò)何種合作行為以有效完成治水任務(wù)成為關(guān)鍵。除了每天的日常例行巡查河道外，H市“治水五人組”的合作行為還表現(xiàn)為河長(zhǎng)固定活動(dòng)日和河長(zhǎng)論壇。

工作群和河長(zhǎng)信息系統(tǒng)平臺(tái)的建立為“治水五人組”中行政力量與社會(huì)力量日常巡河之間的合作互動(dòng)提供了便捷。行政河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、河道觀察員等都加入了包干河道工作群。絕大多數(shù)民間河長(zhǎng)與行政河長(zhǎng)、河道聯(lián)系人之間也相互加了個(gè)人微信。行政河長(zhǎng)和河道警長(zhǎng)通過(guò)微信工作群、QQ群及時(shí)地了解河道動(dòng)態(tài)信息。民間河長(zhǎng)和河道觀察員在微信工作群和QQ群上反映巡河發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，既緩解了民間力量“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而沒有執(zhí)法權(quán)”的尷尬，也促使他們所反映的問(wèn)題能夠得到快速回應(yīng)。

河長(zhǎng)固定活動(dòng)日每個(gè)月開展一次，時(shí)間固定在第一周的周一，由街道河長(zhǎng)組織河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)成員參加。區(qū)別于一般意義上的河長(zhǎng)日常巡查，河長(zhǎng)固定活動(dòng)日安排的活動(dòng)形式較為多樣化，比如，巡查走訪、開會(huì)研究、志愿服務(wù)、宣傳活動(dòng)等。河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)在河長(zhǎng)固定活動(dòng)日的活動(dòng)主要圍繞“查商宣結(jié)聯(lián)”五項(xiàng)工作任務(wù)。查是排查問(wèn)題，整理治水工作問(wèn)題清單；商是召開河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)例會(huì)，會(huì)商河道問(wèn)題及解決措施；宣是宣傳發(fā)動(dòng)，向沿河單位、居民宣傳河道治理舉措、科普知識(shí)、治水法規(guī)；結(jié)是結(jié)合“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育推進(jìn)安排，配套開展“當(dāng)合格河長(zhǎng)、亮黨員身份、做治水先鋒”等學(xué)做活動(dòng)；聯(lián)是依托“同心圓”服務(wù)民生項(xiàng)目，開展聯(lián)動(dòng)共建，探索水生態(tài)，挖掘水文化。

河長(zhǎng)論壇由H市J區(qū)政協(xié)牽頭組織承辦，自2015年起每年舉辦一屆。河長(zhǎng)論壇的參與者主要包括城市建設(shè)委員會(huì)等水污染治理相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、由政協(xié)委員擔(dān)任的行政河長(zhǎng)、“治水五人組”團(tuán)隊(duì)成員、其他市民代表等。每屆的河長(zhǎng)論壇主題不盡相同，但都會(huì)聚焦于河長(zhǎng)制、河長(zhǎng)履職、水污染治理的社會(huì)群眾基礎(chǔ)等核心主題。在河長(zhǎng)論壇上，“治水五人組”團(tuán)隊(duì)成員和其他與會(huì)人員積極圍繞論壇主題暢所欲言，分享履職經(jīng)驗(yàn)做法，探討治水難點(diǎn)和問(wèn)題根源，交流困惑與煩惱，提出意見建議，形成治水的良好對(duì)策。

“治水五人組”通過(guò)日常巡河、河長(zhǎng)固定活動(dòng)日、河長(zhǎng)論壇等合作行為去實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)。這些合作行為涉及的合作內(nèi)容比較豐富。日常巡河主要是河道巡查和監(jiān)督工作，河長(zhǎng)固定活動(dòng)日和河長(zhǎng)論壇則將合作內(nèi)容從巡查監(jiān)督服務(wù)擴(kuò)展到宣傳、治理和決策。從社會(huì)力量嵌入到水污染治理并與政府決策者密切聯(lián)系的程度而言，這些合作行為促使合作雙方的合作關(guān)系更為持續(xù)和深入。在這些合作行為中，行政河長(zhǎng)和社會(huì)力量之間的互動(dòng)并非局限于反饋問(wèn)題與回復(fù)處理，而更加注重互動(dòng)的直接性。不僅有雙方制度化的互動(dòng)規(guī)則，還有非制度化的信息溝通。這類合作行為能夠方便各類社會(huì)力量的參與，也可保障合作雙方在水污染治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動(dòng)程度。

四、地方水污染治理中政社合作的實(shí)現(xiàn)路徑

合作治理的復(fù)雜性決定了政府和社會(huì)主體之間合作關(guān)系的建立將面臨一系列的挑戰(zhàn)。H市“治水五人組”的成功實(shí)踐為探索水污染治理中政社合作提供了一些路徑借鑒。

(一)促進(jìn)合作雙方對(duì)合作目標(biāo)的高度認(rèn)同

盡管推動(dòng)合作雙方產(chǎn)生合作意愿的驅(qū)動(dòng)力量很多，當(dāng)合作雙方的目標(biāo)不一致時(shí)，合作關(guān)系依然能夠建立，但建立在目標(biāo)不一致基礎(chǔ)上的合作關(guān)系將會(huì)使合作雙方需要去處理多元目標(biāo)之間的平衡問(wèn)題，而這一問(wèn)題將會(huì)加大合作風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合作關(guān)系難以維持。合作雙方的目標(biāo)一致性有助于避免合作意愿形成的困境，促使合作關(guān)系更穩(wěn)定和更有效地建立?！爸嗡迦私M”的實(shí)踐表明，行政力量和社會(huì)力量之間要形成較強(qiáng)的合作意愿，除了雙方資源相互依賴外，還在于他們高度認(rèn)同合作目標(biāo)。因此，在增強(qiáng)合作雙方的合作意愿方面，應(yīng)當(dāng)跳出理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯，更加注重合作雙方對(duì)合作目標(biāo)的認(rèn)同。

為促進(jìn)合作雙方對(duì)合作目標(biāo)的高度認(rèn)同，一方面，應(yīng)當(dāng)清晰界定且透明化合作目標(biāo)。合作目標(biāo)越加清晰，并為合作雙方所知曉，合作雙方的行動(dòng)越加一致，也越能夠認(rèn)同合作目標(biāo)與合作行為可能產(chǎn)生的其他價(jià)值。另一方面，應(yīng)當(dāng)注重先進(jìn)人物對(duì)當(dāng)?shù)毓妳⑴c水污染治理的帶動(dòng)和示范作用。在先進(jìn)人物榜樣力量的影響下，當(dāng)?shù)毓娔軌蚋惺艿阶约号c所在城市之間休戚相關(guān)，產(chǎn)生公共責(zé)任意識(shí)，繼而認(rèn)同水污染的治理工作。無(wú)聲河長(zhǎng)張海清是H市最具代表的治水先進(jìn)人物。H市官方媒體多次采訪、宣傳和報(bào)道張海清的事跡，該事跡也于2018年獲得Z省省委書記的批示。在以張海清為代表的先進(jìn)人物的帶動(dòng)下，越來(lái)越多的市民加入成為民間河長(zhǎng)或河道觀察員。

(二)賦予社會(huì)主體合作身份和提供能力培訓(xùn)

在政社合作治理過(guò)程中，社會(huì)公眾可以發(fā)揮信息交流、資源供給、政策建議等多個(gè)方面的作用，但這些作用的發(fā)揮將受制于社會(huì)公眾參與合作的能力。有研究指出，中國(guó)城市公民在環(huán)境行為參與意愿方面具有顯著的依賴心理，其結(jié)果表現(xiàn)為公民公共精神水平的弱化，并具象為對(duì)環(huán)境行為的低度支持和參與[8]。在“治水五人組”案例中，行政河長(zhǎng)和社會(huì)公眾的合作能力為有效的政社合作治理提供了支持。

社會(huì)公眾合作能力的形成與建設(shè)有賴于政府的培育。借鑒“治水五人組”的經(jīng)驗(yàn)，首先，應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)主體參與合作的正式身份。合作治理中社會(huì)公眾的角色可以是公民、顧客和志愿者。對(duì)于積極參與合作治水的市民，H市政府授予他們民間河長(zhǎng)或河道觀察員的身份。這些身份的獲得經(jīng)過(guò)官方正式的招聘甄選程序，并由聘書和身份牌作為憑證。區(qū)別于一般的志愿者，官方身份的賦予不僅使社會(huì)公眾的巡河治河行為正式化，而且促使他們對(duì)自己的職責(zé)更加清晰，并為此積極提高履職能力。其次，應(yīng)加強(qiáng)信息公開，并積極與社會(huì)公眾開展溝通。H市政府不僅要求河長(zhǎng)的名單在地方主要新聞媒體上向社會(huì)公布，還要求河道顯要位置設(shè)立公示牌，信息內(nèi)容包括河長(zhǎng)的姓名、職務(wù)、聯(lián)系部門、職責(zé)、監(jiān)督電話、管治保工作目標(biāo)與任務(wù)、舉報(bào)電話等。第三，定期組織開展提升社會(huì)主體能力的培訓(xùn)?？紤]到水污染治理中社會(huì)公眾多以志愿者角色參與合作，組織開展培訓(xùn)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮他們參加培訓(xùn)的便利性。

(三)形成以信息技術(shù)和會(huì)議活動(dòng)為載體的合作行為

國(guó)外水污染政社合作治理行為的主要載體是組織機(jī)構(gòu)。通過(guò)設(shè)立囊括政府成員和社會(huì)主體成員的組織機(jī)構(gòu)，行政力量和社會(huì)力量的合作行為得以形成。比如，澳大利亞的社區(qū)咨詢委員會(huì)?！爸嗡迦私M”并不是一個(gè)實(shí)體組織，區(qū)別于國(guó)外實(shí)踐，以信息技術(shù)和會(huì)議活動(dòng)為載體的合作行為同樣有助于合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！爸嗡迦私M”的實(shí)踐表明，這類合作行為契合了水污染合作治理對(duì)于社會(huì)力量包容性的要求，不僅便于各類社會(huì)力量的參與，也可保障合作雙方在水污染治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動(dòng)程度。

一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)合作雙方依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立工作群，便于社會(huì)公眾及時(shí)地向水污染治理相關(guān)職能部門反映河道巡查情況、治理難點(diǎn)、對(duì)策意見等，行政力量同樣能夠快速準(zhǔn)確地向社會(huì)主體告知相關(guān)政策信息、問(wèn)題處理情況等。另一方面，圍繞治水主題設(shè)置相關(guān)的會(huì)議活動(dòng)，并將其制度化和常態(tài)化。這些會(huì)議活動(dòng)不僅應(yīng)當(dāng)注重參與主體的廣泛性，還需要考慮社會(huì)公眾對(duì)水污染治理事務(wù)的嵌入程度，以及他們與行政力量的互動(dòng)程度，避免會(huì)議活動(dòng)的形式化等問(wèn)題。

(四)推動(dòng)合作雙方建立增效式合作關(guān)系

根據(jù)學(xué)者汪錦軍的研究，合作關(guān)系可理解為增效式合作、替代式合作、拾遺補(bǔ)缺式合作等三類[9]。增效式合作是指合作雙方之間存在功能的互補(bǔ)，他們通過(guò)付出各自的資源，形成合作關(guān)系，共同完成合作事務(wù)。替代式合作是指合作一方將職能轉(zhuǎn)移到另一方主體，雙方形成出資人和執(zhí)行者的合作關(guān)系。補(bǔ)缺式合作指的是合作雙方圍繞公共事務(wù)的共同目標(biāo)各自開展行動(dòng)，行為上表現(xiàn)為協(xié)同和相互補(bǔ)充。

在“治水五人組”中，行政力量和社會(huì)力量具有合作意愿，并且形成了與合作治理相適配的合作能力和合作行為，他們建立形成了增效式合作關(guān)系。他們之間存在著對(duì)信息和問(wèn)題反映渠道等資源的依賴，且具有實(shí)質(zhì)性互動(dòng)。對(duì)于非組織化的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，他們難以完全承接政府的水污染治理職能，因而不適于形成替代式合作關(guān)系。如果形成的是補(bǔ)缺式合作關(guān)系，社會(huì)公眾將會(huì)降低合作意愿，導(dǎo)致合作難以維系。因?yàn)樵谘a(bǔ)缺式合作關(guān)系中，合作雙方只表現(xiàn)為行為上的相互補(bǔ)充，互動(dòng)程度比較低。因此，增效式合作關(guān)系比較適合于水污染治理領(lǐng)域中政府與社會(huì)公眾的合作。