國際河流水權(quán)分配方法與適用
——以中東兩河為例

朱 強(qiáng)，曹 政

(1.河海大學(xué)國際法研究所，江蘇 南京 211100； 2.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人口數(shù)量的增加，各國對水資源的需求日益增長，國際河流水資源的競爭更加激烈，使得國際河流水資源的分配和利用問題受到相關(guān)國家和國際社會的高度關(guān)注[1]。然而，跨界河流水資源是流動的，這一特殊性決定了各國在對其行使主權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮本國利用水資源的活動可能會影響或干擾到其他流域國對國際河流水資源享有的權(quán)利，而且河流流動性的特點使得在流域國之間公平分配河流水權(quán)極其復(fù)雜、困難[2]。科學(xué)合理地分配國際河流水權(quán)，將會促進(jìn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)地區(qū)安全與和平[3-4]。

1 國際河流水權(quán)的定義

由于水資源流動性的特點，國際河流流經(jīng)多個流域國，國際河流無法向國內(nèi)河流一樣有存在于用水者之上的公共權(quán)力的介入，即沒有一個超越國家主體至上的公共權(quán)力，若一味地套用國內(nèi)水權(quán)理論，將國際河流的水權(quán)僅僅局限在國際河流水的使用權(quán)，則國際河流的所有權(quán)就沒有了歸屬，因此國際河流的水權(quán)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是指國際河流水資源的所有權(quán)而不是使用權(quán)。從構(gòu)建水權(quán)的制度角度來說，強(qiáng)調(diào)其物權(quán)屬性，更利于確定各流域國家擁有水權(quán)的水體數(shù)量。因此，國際河流水權(quán)是指國際河流相關(guān)主權(quán)國家利用、自由支配、出售、收益的那部分水體所有權(quán)(扣除了生態(tài)需水的那部分凈流量)[5]。

在各流域國對國際河流水資源的爭斗中產(chǎn)生了水量分配、開發(fā)利用、水污染等問題，而其中最核心的沖突便是水量分配。只有各流域國獲得公平合理的水量分配，才能有效消除他們之間的緊張關(guān)系，消除地區(qū)安全和社會穩(wěn)定的不利因素，并進(jìn)一步實現(xiàn)對流域的有序開發(fā)、利用和管理。而解決國際河流水權(quán)分配這個復(fù)雜尖銳的國際問題，需依賴于分配原則的確定，在此基礎(chǔ)上確定國際河流水資源的水權(quán)分配份額，制定適合各自國際河流流域的水權(quán)分配方案。

2 國際河流水體分配與利用的基本原則

國際河流的跨國性決定了其在開發(fā)利用的過程中各流域國之間總是存在這樣那樣的問題和矛盾。這些問題和矛盾阻礙了國際河流的合作開發(fā)和利用。為了解決這些矛盾和問題，促進(jìn)國際河流的合作利用與保護(hù)，國際河流各流域國在長期實踐中形成了一系列的原則來指導(dǎo)國際河流的開發(fā)和利用[6]。

2.1 國家主權(quán)原則

國際主權(quán)原則的基本內(nèi)涵是每個國家對本國內(nèi)的自然資源享有永久性主權(quán)，有權(quán)自主決定對內(nèi)對外的資源利用和開發(fā)事務(wù)。對內(nèi)是指對資源具有最高管轄權(quán)，對于國際河流而言，即為流域國對境內(nèi)的國際河流河段中的水資源享有占有、使用、處分和收益的權(quán)利；對外則意味著對涉及本國水資源的國際行動具有公平的參與權(quán)[6]。

2.2 公平合理利用原則

公平合理利用原則是指國際河流的各流域國應(yīng)當(dāng)采用公平合理的方式對國際河流進(jìn)行開發(fā)利用及保護(hù)國際河流水資源。各流域國有權(quán)在其境內(nèi)采用公平合理的方式開發(fā)利用水資源并獲得其收益，此權(quán)利應(yīng)當(dāng)考慮不剝奪其他流域國的此項權(quán)利。

2.3 合作原則

由于國際河流的整體性，河流水資源的共享性和復(fù)雜性，各流域國家管理國際河流的行為相互關(guān)聯(lián)、相互影響，加強(qiáng)國際合作已成為各流域國的一般義務(wù)。合作原則的主要內(nèi)容包括：①建立國際河流合作機(jī)構(gòu)，全面、協(xié)調(diào)地管理國際河流合作事務(wù)；②信息交流，各流域國建立定期的信息交流制度，有利于各流域國掌握整條國際河流的水文、地質(zhì)、生態(tài)等情況，為國際河流委員會對河流問題作出準(zhǔn)確評價提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；③通知，流域國計劃采取的措施可能對其他流域國造成不利影響時，應(yīng)當(dāng)及時通知；④協(xié)商，當(dāng)流域國計劃采取的措施可能影響到其他國家時，應(yīng)當(dāng)與被影響國家協(xié)商，必要時進(jìn)行談判[7]。

2.4 不造成重大損害原則

國際社會普遍認(rèn)為國際河流的無害利用是沿岸國家的基本責(zé)任[8]，不造成重大損害原則指的是各流域國對水資源進(jìn)行開發(fā)利用活動時，應(yīng)當(dāng)采取必要合理的措施預(yù)防、減少和控制其開發(fā)利用的行為對國際河流生態(tài)環(huán)境及其他流域國造成重大損害。該原則以公平合理原則為基礎(chǔ)，對公平合理原則中的利用權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，或認(rèn)為是對各流域國應(yīng)當(dāng)遵守的最基本國際義務(wù)的強(qiáng)調(diào)。

2.5 可持續(xù)發(fā)展原則

在相關(guān)國際環(huán)境文件中關(guān)于可持續(xù)發(fā)展原則的規(guī)定很抽象，對于國際河流法對此原則的理解，還是需要從可持續(xù)發(fā)展原則的基本內(nèi)涵上理解，《我們共同的未來》報告認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)滿足當(dāng)代人的基本需求，提高人類的福利，降低非再生資源耗竭的速率，盡可能少地妨害將來的選擇；為了能夠保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，要將影響自然的不利因素減少到最低[9]：一是保護(hù)水體不受污染，或逐步減輕現(xiàn)已受到的污染；二是保護(hù)國際河流的生態(tài)系統(tǒng)不受或少受開發(fā)活動的影響和損害。

3 水權(quán)分配方法及其計算公式

依據(jù)分配水權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不同，目前存在的分配國際河流水權(quán)的方法有如下幾種：

3.1 流域內(nèi)國家數(shù)量平均分配法

該方法主要參考的因素是流域內(nèi)的國家數(shù)量、河流流域水資源的可利用總量(包括地表水資源可利用量和地下水資源可開采量，扣除兩者的重復(fù)量)[10]。先確定整條國際河流流域內(nèi)水資源的總量，并將水資源總量作為基數(shù)，在各流域國之間平均分配，計算公式為

Qi=Q/X

(1)

式中：Q為國際河流流域內(nèi)水資源的總量，km3；X為流域國的數(shù)量；Qi為各國分配的水量，km3。

從式(1)中可看出，根據(jù)流域國的數(shù)量均分水資源的方法雖然體現(xiàn)了國家主權(quán)原則，但是該公式較為簡易。該方法使用較多的時期是在早期國際河流合作開發(fā)利用中，此方法對國際河流流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量、流域面積等相似的國家適用有一定合理性和可行性。但面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口數(shù)量、流域面積相差懸殊的各流域國，采用該方法分配國際河流水量，則違反了國際水法中的公平合理利用原則[10]，如今已很難應(yīng)用。

3.2 國家流域面積比例分配法

該方法主要參考的因素是各流域國的流域面積、河流流域水資源的可利用總量。先確定整條國際河流流域水資源的總量，再確定各流域國的境內(nèi)流域面積，最后確定河流的總流域面積[10]。用各流域國境內(nèi)流域面積與流域總面積的比值為權(quán)重進(jìn)行分配，計算公式為

Qi=Qa/A

(2)

式中：Qi為各國分配的水量，km3；a為各流域國的境內(nèi)流域面積，km2；A為河流的總流域面積,km2。

從式(2)中可看出，運(yùn)用此種分配方法在流域國境內(nèi)流域面積相差巨大的國際河流上具有一定的合理性，但是卻未考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口等要素，當(dāng)各流域國之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量相差懸殊的情形時，運(yùn)用此方法分配水量對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高或者人口密度大的國家不利，具有很大的局限性。

3.3 流域內(nèi)各國人口比例分配法

該方法主要參考的因素是流域內(nèi)的人口數(shù)量、河流流域水資源的可利用總量。先確定整條國際河流流域水資源的總水量，再確定各流域國流域內(nèi)的人口，最后確定河流流域內(nèi)的總?cè)丝赱11]。用各流域國流域內(nèi)人口與流域內(nèi)總?cè)丝诘谋戎禐闄?quán)重進(jìn)行分配，計算公式為

Qi=Qr/R

(3)

式中：Qi為各國分配的水量，km3；r為各流域國流域內(nèi)人口，人；R為流域內(nèi)總?cè)丝?，人?/p>

從式(3)中可看出，此種方法注重流域內(nèi)每個人可以公平用水的權(quán)利，但該方法未考慮入經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水，運(yùn)用該方法分配水量對工農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會造成一定的影響。

3.4 流域國貢獻(xiàn)率比例分配法

該方法主要參考的因素是流域內(nèi)的人口數(shù)量、河流流域水資源的總量以及各流域國水量。其計算步驟為：

a. 計算河流所需的生態(tài)需水N。河流所需要的生態(tài)需水量為河流流域水資源的總水量Q乘以河流流域生態(tài)需水標(biāo)準(zhǔn)[12]。

b. 計算個人需水量H。河流流域內(nèi)的個人需水量為河流流域的總?cè)丝赗乘以該河流所設(shè)立的人口需水的標(biāo)準(zhǔn)[13]。

c. 計算河流水資源的所有國家總體可利用量Q。河流水資源的總體利用量為河流流域水資源的總水量扣除所需的生態(tài)需水和個人需水量。

d. 計算各流域國可得的水量Qi。各流域國可分配的水量為河流所有國家可得水資源量乘以各國貢獻(xiàn)率Vi(貢獻(xiàn)率為各流域國年徑流量與河流總徑流量的比值)，還包含各流域國個人需水量。

參照王志堅[14]的流域權(quán)利公式，上述計算方法的計算公式為：

(4)

(5)

Q=B-N-H

(6)

Qi=Hi+QVi

(7)

式中：N為河流所需的生態(tài)需水量,km3；B為河流的水量,km3；H為個人需水量,km3；r為域內(nèi)總?cè)丝?，人；Hi為各流域國人口總需水，km3；Q為河流水資源的可利用量,km3；Qi為各國分配的水量,km3；Vi為各流域的貢獻(xiàn)率。

從式(4)中可看出，獨(dú)立計算了生態(tài)需水和個人需水問題，并且考慮了各流域的貢獻(xiàn)率的因素，符合國際水法的公平合理原則、可持續(xù)發(fā)展原則。但是該公式中流域人口需水所采用的水資源標(biāo)準(zhǔn)、降水量標(biāo)準(zhǔn)是聯(lián)合國推薦的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，若某國際河流流域因人口密度過大等其他原因不能適用該標(biāo)準(zhǔn)時，可根據(jù)實際的水文、地理等其他情況適用符合該條國際河流的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行計算，較為科學(xué)合理，具有可操作性。

4 實例分析

4.1 不同分配方法計算結(jié)果

底格里斯-幼發(fā)拉底河(以下簡稱“兩河”)是中東地區(qū)較為重要的國際河流之一，是三個主要流域國土耳其、敘利亞、伊拉克農(nóng)業(yè)發(fā)展、獲取水資源、開發(fā)建設(shè)水利工程發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要來源，三國之間一直圍繞兩河進(jìn)行地緣政治斗爭[15-16]，在動蕩不安的中東地區(qū)，三國之間的關(guān)系卻顯現(xiàn)異常平靜，其中兩河就起到了至關(guān)重要的作用，三國就兩河問題在兩伊戰(zhàn)爭前直至今日一直在嘗試合作，其中包括在1965年舉行會議，討論建立聯(lián)合技術(shù)委員會(the Joint Technical Committee,簡稱JTC)，協(xié)調(diào)土耳其凱班大壩、敘利亞塔布瓜大壩和伊拉克哈蒂薩大壩的建設(shè)及其蓄水問題；2009年三國在土耳其首都安卡拉舉行了水源會議，就在兩河上修建水庫、制定修改培訓(xùn)計劃進(jìn)行討論，并在節(jié)約用水、建立現(xiàn)代化灌溉渠道上達(dá)成了共識。但三國卻一直未能達(dá)成實際性合作，其中一個重要原因就是沒有公平合理的水資源分配方案，三方又只站在自己的立場考慮自己的利益，導(dǎo)致合作失敗。而且兩河水資源分配問題又與土、敘、伊三國的民族、宗教問題糾纏在一起，若沒有妥善處理便會成為地區(qū)沖突的潛在隱患。近幾年來以兩河為代表的國際河流與地區(qū)安全之間的關(guān)系問題也越來越引起了國際上的關(guān)注。為此，筆者選取兩河的數(shù)據(jù)[17]，分別按不同方法進(jìn)行計算，結(jié)果見表1～4。

表1 按流域內(nèi)國家數(shù)量平均分配法計算結(jié)果

表2 按流域國流域面積比例分配法計算結(jié)果

表3 按流域內(nèi)各國人口比例分配法計算結(jié)果

表4 按流域國貢獻(xiàn)率分配法計算結(jié)果

兩河的整體生態(tài)需水為226.695 28億m3，占兩河總水量的20%；剩下的80%分配給各流域國，包括個人需水量和可開發(fā)利用的水量，為906.9億m3。

4.2 結(jié)果比較

按不同分配方法對底格里斯-幼發(fā)拉底河進(jìn)行了計算，具體的分配比例見表5。

表5 不同分配方法下的分配比例 單位：%

從表5可看出：①按流域內(nèi)國家數(shù)量平均分配法，明顯不合理，兩河流域的地理范圍包括現(xiàn)在土耳其東南部、敘利亞東北部、伊拉克大部分和伊朗的一部分，包括伊拉克、土耳其、伊朗、敘利亞、約旦、沙特阿拉伯6個流域國家，其中兩河干流流經(jīng)的主要流域國是土耳其、敘利亞、伊拉克。約旦和沙特阿拉伯兩國在兩河流域人口較少，且境內(nèi)沒有支流對兩河河流的流量產(chǎn)生貢獻(xiàn)，卻獲得了與其他流域國同等的水配額，顯然不符合公平合理原則；而且此公式直接把河流的總水量認(rèn)定為河流的可利用總量，沒有考慮河流所需的生態(tài)需水，不符合可持續(xù)發(fā)展原則。②按流域國流域面積比例分配法分配不合理，雖然對流域國境內(nèi)面積差距較大的國際河流有一定的合理性，但對流域國家間人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的國際河流按此方法進(jìn)行水量分配，對人口密度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家不利，而兩河流域的主要流域國土耳其、伊拉克、敘利亞就屬于此種情形。③按流域內(nèi)各國人口比例分配法的水權(quán)分配結(jié)果也不是合理的，人口比例分水法僅考慮人口需水，不僅未預(yù)留維護(hù)河流生態(tài)環(huán)境所需的水量，而且沒有考慮土耳其、敘利亞、伊拉克等流域國的工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，該方法對工農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的流域國有一定影響，不符合國際水法的可持續(xù)發(fā)展的原則，該計算方法較簡單粗略，未能考慮其他可影響因素，難以符合當(dāng)今國際河流水權(quán)分配的新發(fā)展和趨勢。④按流域國貢獻(xiàn)率比例分配法，在扣除了河流的整體生態(tài)需水后，根據(jù)所在地區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計算人口需水，并依據(jù)各流域國境內(nèi)的產(chǎn)水量比例分配各流域國開發(fā)利用的水量，更加合理科學(xué)，具有可操作性，符合可持續(xù)發(fā)展原則，符合國際河流水權(quán)分配的發(fā)展新趨勢。對于3個主要的流域國而言，人口需水采用的分配標(biāo)準(zhǔn)考慮了三國所在的降水量以及流域內(nèi)的人口數(shù)量，依據(jù)每個國家年徑流量對兩河的貢獻(xiàn)率分配每個國家可利用開發(fā)的水權(quán)，運(yùn)用貢獻(xiàn)率的大小對河流水權(quán)進(jìn)行分配，更加公平合理，也更易被三國所接受。而且該方法較之前3種水權(quán)分配方法而言，分給了土耳其較多的水配額。土耳其的東部為兩河的發(fā)源地，其中幼發(fā)拉底河的年徑流量約為320億m3，其徑流量的88%來自土耳其，剩余的12%來自敘利亞[18]，而伊拉克的徑流量貢獻(xiàn)率為0。兩河流域3個主要流域國家水資源利用程度,土耳其為18.3%,敘利亞為82.7%，伊拉克為85.3%[15],可以看出土耳其對于兩河水資源開發(fā)利用的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于敘利亞和伊拉克，土耳其對于兩河的年徑流貢獻(xiàn)率非常大，但其在兩河的開發(fā)和利用率與其對兩河徑流量的貢獻(xiàn)率是不相稱的，雖然土耳其是中東地區(qū)水資源最豐富的國家，卻不像其他兩河的流域國擁有豐富的油氣資源，能源較為單一缺乏，所以兩河的水資源是土耳其重要的能源來源，該方法給予土耳其更多的水配額，可以促進(jìn)其對水資源的開發(fā)利用，能夠極大地緩解本國的能源問題，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會并減少人口的跨界流動，穩(wěn)定庫爾德人聚居。因此，依據(jù)貢獻(xiàn)率分水的方法能對與土耳其會產(chǎn)生積極的影響[17]。

國際河流對地區(qū)安全產(chǎn)生重要影響，首先是國際河流從客觀上影響了流域國地緣政治地位。各流域國由于所處的流域位置不同，各流域國境內(nèi)的自然環(huán)境有所不同，降水量也存在差異。一條國際河流會有上游、中游、下游的地理位置和差異，從客觀上導(dǎo)致了流域國地緣政治地位的不平等，直接對各流域國的外交政策產(chǎn)生影響，使得各流域國之間對國際河流水資源的爭端普遍存在。非洲、亞洲擁有相對集中的國際河流而且人口基數(shù)大增長速度快，年人均占有更新淡水和年人均取水普遍較低，對比與其他各洲來說，水資源的爭端更為頻繁和激烈；其次，國際河流沖突也是影響流域地區(qū)安全的重要原因。之前由于在國際河流上的合作開發(fā)與管理上的困境，流域國往往各自為政，制定競爭性的水政策，造成河水浪費(fèi)和污染。倘若不解決各流域國在水資源利用上的爭端，很有可能引發(fā)流域國之間的沖突，對地區(qū)安全造成威脅。產(chǎn)生爭端最主要的原因是國際河流水資源的供需矛盾以及流域國之間不公平的水資源利用、占有[19-20]。在中東地區(qū)國際河流沖突問題尤為突出，原因是國際河流爭端問題與中東的民族、宗教問題糾纏在一起，再加之外國勢力對其的干擾，使得中東局勢顯得異常復(fù)雜，兩河爭端問題的復(fù)雜性增加，兩河流域?qū)χ袞|的地區(qū)安全具有不可忽略的地位；最后，國際河流的合作能夠促進(jìn)和穩(wěn)定地區(qū)安全，依據(jù)勒岡州立大學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1945—1999年之間，發(fā)生了507起國際河流沖突事件，與此同時也產(chǎn)生了1223件國際河流合作事件，國際河流沖突頻發(fā)的地區(qū)同時也是合作更多的地區(qū)。因此，雖然國際河流可能會引發(fā)爭端成為國際沖突的潛在因素，使得流域國之間關(guān)系緊張，但是，國際河流也可能成為促進(jìn)流域國之間良好互動與合作的契機(jī)，從而維護(hù)國際河流流域的地區(qū)安全[15]。采用一種較為合理、各流域國普遍可以接受的水權(quán)分配方法，首先解決水資源分配的根源問題，促使兩河成為中東地區(qū)實現(xiàn)和平與合作的工具，穩(wěn)定中東的地區(qū)安全，促進(jìn)流域國全面合作是十分必要的。

5 結(jié) 語

按流域國貢獻(xiàn)率比例分配法，首先考慮了河流的生態(tài)需水，因每個流域國所處的地理位置、氣候條件、水文特征的不同，很難將生態(tài)需水公平地分配到每個流域國，公式計算為整條河流的生態(tài)需水，在預(yù)留必要的生態(tài)需水后對剩余的水資源進(jìn)行分配避免了各流域國因為分配生態(tài)需水的數(shù)量而有所爭議，生態(tài)需水的預(yù)留可以維護(hù)河流生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)一定功能，符合可持續(xù)發(fā)展原則，也是國際河流可以源源不斷地為流域國提供水資源的基礎(chǔ)，各流域國可以普遍接受；其次，公式考慮到流域人口需水的因素，保證流域內(nèi)人口所必須的用水，在能夠滿足人們生活所必需的用水后再單獨(dú)計算可利用開發(fā)的水資源，保障了人權(quán)，滿足了人民生活的需要；最后，按照流域國的產(chǎn)流量的貢獻(xiàn)率來分配開發(fā)利用的水資源，考慮了各國境內(nèi)流域?qū)φw河流的貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了對國際河流以投資比例獲得收益的公平理論，雖然對于貢獻(xiàn)率小卻極其依賴該條國際河流的流域國有所不利，但此種不利可以通過各流域國后續(xù)的談判、合作加以解決，例如：對該條國際河流建立相應(yīng)的水權(quán)制度，運(yùn)用水權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的方式解決上述問題，同時保障了水權(quán)分配不單單是靜態(tài)上的權(quán)利分配，建立水權(quán)制度也能避免水權(quán)分配失去發(fā)展方向而最終失效[18]。此種貢獻(xiàn)率的計算方法，考慮了各流域內(nèi)人口、流域面積、流域貢獻(xiàn)率、社會經(jīng)濟(jì)需求等多種因素，比較科學(xué)合理，也較能得到各流域國的認(rèn)可，而且該公式可以根據(jù)氣候、地勢等環(huán)境以及其他情形的變化，靈活計算。因此以合理的水權(quán)分配方案為前提，流域國之間才有更大可能坐在談判桌上進(jìn)行國際河流的開發(fā)利用談判及合作，各流域國也應(yīng)當(dāng)不僅考慮自己國家的流域利益，也應(yīng)當(dāng)考慮整體的河流利益及其他國家的水資源利益，互相作出讓步，為國際河流上的合作為流域國的全面合作搭建平臺。此種分配方法也可為我國今后在國際河流上水權(quán)分配問題及合作開發(fā)提供一些幫助和啟發(fā)。