檔案開放利用中矛盾的防控探析

周林興 韓永繼 吳芳

摘要：檔案開放利用中的矛盾阻礙了檔案價值的發(fā)揮，不利于檔案工作的順暢開展。因此文章首先明確了檔案開放利用中保密與開放、利用與公布、履職與擔責以及國家和個人利益之間的矛盾，其次從法律法規(guī)、檔案工作人員、檔案用戶三個方面來具體分析這些矛盾產(chǎn)生的原因，繼而提出從宏觀、中觀和微觀三個層面建立有效的矛盾防控機制，以期預防和控制矛盾，促進檔案的開放利用。

關(guān)鍵詞：檔案開放利用；矛盾防控機制；檔案法

分類號：G273.5

Analysis of Prevention and Control of Contradictions in Archives Opening and Utilization

Zhou Linxing1， Han Yongji1， Wu Fang2

（1.Department of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444； 2.Suzhou Industrial and Commercial Archives Administration， Suzhou， Jiangsu， 215001）

Abstract：The contradiction in opening and utilization of archives hinders the exertion of archives value and the smooth development of archives work. Therefore， the article first calarifies contradictions between confidentiality and openness， utilization and publication， duty performance and responsibility，national interests and personal interests in the opening and utilization of archives. Then， it analyzes the causes of these contradictions from three aspects： laws and regulations， archivists and archives users， and put forward to establish an effective conflict prevention and control mechanism from the macro，meso and micro levels， with a view to preventing and controlling contradictions and promoting the opening and utilization of archives.

Keywords：Opening and Utilization of Archives； Mechanism of Preventing and Controlling Con？ tradictions； Archival Law

檔案開放與提供利用是檔案部門為社會各項事業(yè)發(fā)展服務的核心任務，是檔案收集保管的終極目標，[1]但直到法國《穡月七日檔案法令》頒布，檔案館才逐漸向社會公眾敞開大門，[2]檔案開放利用的漫長道路才逐漸融入到社會生活當中。在這一融入過程中，難免會有種種矛盾產(chǎn)生，這些矛盾一方面阻礙了檔案開放利用工作的正常開展，另一方面導致其既無法滿足社會公眾日益增長的精神文化需求，也無法實現(xiàn)檔案本身所承擔的“歷史使命”。因此，有效防控這些矛盾，不僅能更好地促進檔案開放利用，而且有助于國家檔案事業(yè)發(fā)展，讓檔案開放成為檔案事業(yè)發(fā)展的必由之路，讓檔案利用成為人們觸手可及的“生活必需品”，讓檔案開放利用工作“功在當代，利在千秋”。

1文獻回顧

檔案開放利用一直以來都是檔案學者關(guān)注的重要問題之一，通過查閱相關(guān)文獻，發(fā)現(xiàn)當前研究主要可概括為以下幾方面：一是從開放法規(guī)的實際執(zhí)行和政務公開制度角度來反思檔案開放的問題或從檔案可供利用、開放利用及已供利用三方面的數(shù)據(jù)來探究檔案充分利用的問題；[3][4][5][6][7][8][9][10]二是檔案開放利用中公民隱私權(quán)利的保護研究，如從法律、倫理和制度三方面探討檔案開放利用中隱私保護與限制的平衡機制（閆靜[11]、駱偉娟[12]、陳怡竹等[13]）；三是檔案開放利用中相關(guān)法律問題的探討，如檔案開放利用中有關(guān)開放時間、依申請開放和法律適用等公民權(quán)利實現(xiàn)的“瓶頸”問題及其背后的法律和制度缺陷（張林華[14]、楊丹娟[15]、肖友桃等[16]）；四是中外檔案開放利用政策及法律問題的比較研究，如從思想觀念、制度文化、社會心理和風俗習慣四個方面來對比中外檔案開放利用的人文環(huán)境（姜涵[17]、徐品堅[18]、傅華[19]、張秀楷等[20]）。

通過梳理得知，當前研究大多集中在檔案開放與利用的基本問題及其對策、公民權(quán)利保護、國內(nèi)外相關(guān)政策和法律問題等方面，而對于檔案開放利用中的矛盾及其防控機制等問題尚缺乏深入研究。檔案開放利用中會存在較多的矛盾，探究其產(chǎn)生的原因，為矛盾的解決創(chuàng)建合理而高效的防控機制，是值得深入思考的研究主題。

2檔案開放利用中矛盾的類型

2.1保密與開放的矛盾

安全保密與開放利用是一對矛盾[21]，由于檔案本身的機密性和政治性，對其的安全保密客觀上雖也保護了國家機密安全，但卻對社會公眾的知情權(quán)存在一定的侵犯；相反，如果把握不住檔案開放的度，也是對國家機密安全的一種威脅?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）明確規(guī)定國家檔案館保管的檔案一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，30年封閉期的設(shè)置既是對國家機密檔案的保護，也是對社會公眾知情權(quán)的維護。例如，在袁利明起訴上海市虹口區(qū)檔案館案[22]中，袁利明向虹口區(qū)檔案館申請查閱檔案，虹口區(qū)檔案館收到申請后，稱該檔案未滿30年，暫不提供開放利用，最終法院駁回了起訴。由此可知，30年的封閉期，雖然保護了檔案的機密性，但是卻會因此而產(chǎn)生矛盾。

2.2利用與公布的矛盾

利用檔案是為了解決工作、生活、科研等活動中的問題，但《檔案法》中對檔案公布權(quán)的規(guī)定也造成了檔案利用者的困惑和矛盾。例如，《檔案法》第十九條規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”；第二十二條規(guī)定“屬于國家所有的檔案，未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布”，即“公民有權(quán)利用已開放的檔案，但無權(quán)公布檔案”[23]?！蛾愐〉淖詈蠖辍芬粫某霭孀屪髡哧戞I東坐上了被告席，[24]原因恰是其書中公布了大量已開放檔案?？梢姡鐣姷臋n案利用往往僅為滿足簡單的利用需求，而對于科研人員來說，如果利用檔案也僅限于“了解”和存放在“腦中”，不能在公開發(fā)表的著述中引用，那檔案的使用價值幾乎為零。[25]

2.3履職與擔責的矛盾

我國《檔案法》明確規(guī)定中央和縣級以上地方各級各類檔案館負有提供利用各分管范圍內(nèi)檔案的職責，同時也規(guī)定了對于擅自公布、提供屬于國家所有檔案的相關(guān)人員須追究法律責任。于是，檔案館及其工作人員通常采取“明哲保身”[26]的保守方法，以免使自身遭遇“不測”。在履行法律所賦予的檔案開放職責和承擔因不當?shù)臋n案開放利用而帶來的法律責任之間，檔案部門存在著一定的矛盾心理，總是在兩者之間徘徊，甚至是“如履薄冰”，這種不敢放開手腳工作的“畏縮心理”顯然與《檔案法》所包含的法律精神相背離。

2.4國家與個人利益的矛盾

客觀上說，檔案之所以不能夠隨意向社會公眾提供利用，是對國家利益和個人利益權(quán)衡之后的適當取舍，但也會因此產(chǎn)生矛盾。例如，《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第三十九條規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。而《檔案法》第十六條規(guī)定，國家檔案行政管理部門有權(quán)對檔案進行代為保管、收購或者征購，但卻并未見對檔案所有權(quán)人占有、使用、收益和處分檔案權(quán)利的規(guī)定?？梢钥吹剑稒n案法》的規(guī)定雖然可以有效保護國家檔案不受損壞，但其與《物權(quán)法》的規(guī)定是相矛盾的。這種矛盾顯然會阻礙檔案的開放利用，一定程度上侵犯了個人合法權(quán)益，而在國家利益和個人利益的平衡上，理應以國家為重。

3檔案開放利用中矛盾產(chǎn)生的原因分析

3.1法律法規(guī)條文抵觸性

《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)理應相互配合來促進檔案開放利用，但在實踐中，部分法律法規(guī)與《檔案法》卻存在抵觸。例如，新《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第二十六條規(guī)定政府信息自形成起20個工作日內(nèi)便要及時公開，而《檔案法》第十九條卻規(guī)定檔案要滿30年才開放，政府信息一旦轉(zhuǎn)為檔案，就要受到三十年的“囚禁”[27]，這顯然不利于社會公眾利用政府信息。再如，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》）第八條、第九條、第十五條分別確立了消費者的真實信息獲取權(quán)、自主選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而《檔案法》中鮮有對這些權(quán)利的具體規(guī)定，在檔案展覽時，只能是檔案部門“給你什么看什么”[28]，忽視了檔案用戶的自主選擇權(quán)。

3.2履職缺乏免責保護性

檔案工作者依法開展檔案開放利用本是《檔案法》所規(guī)定的工作職責，但是法律上對他們的履職行為卻缺乏必要的免責保護。例如，《檔案法》不僅規(guī)定檔案部門擔負著檔案開放利用的職責，也規(guī)定對不依法開放檔案以及擅自提供檔案利用所要承擔的法律責任。所以，這樣可能會令檔案工作者“左右為難”，一方面，要依法履職，生怕因開放不及時而受到相應的法律處罰；另一方面，在提供利用時卻“畏手畏腳”，一不小心就犯了錯，而法律也沒有提供適當?shù)拿庳煴Ｗo。因此，對檔案館工作者履職缺乏免責保護，會使其存在著一種“不求有功，但求無過”的工作心理，導致檔案館的“親民”戰(zhàn)略[29]“擱淺”，也可能會降低人們對檔案館作為一個“共同監(jiān)護和信任的空間”[30]的認知。

3.3用戶法律知識欠缺性

檔案館依法開放檔案，檔案用戶也應當依法申請檔案利用，但由于檔案用戶相關(guān)法律知識欠缺，“觸發(fā)”矛盾也就在所難免。例如，在董浦生與連云港市檔案館一案[31]中，原告董浦生所查檔案為其父親的檔案，并訴稱該檔案形成于1961年，應當向社會開放，但是經(jīng)法院審查得知，原告所查檔案涉及訴訟檔案，根據(jù)《人民法院訴訟檔案管理辦法》第十四條規(guī)定，“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和可能造成不良社會影響、后果的訴訟檔案，嚴格限制利用范圍”，其父親的訴訟檔案包含不宜公開的內(nèi)容，檔案館不予公開利用符合法律規(guī)定。從此案件可知，檔案用戶在申請檔案利用時，缺乏對法律知識的了解和實際運用經(jīng)驗，往往導致在訴訟時“敗北”。

4檔案開放利用中矛盾的防控機制

檔案開放利用中的矛盾并非“空穴來風”，且這些矛盾的化解并非只是檔案部門和檔案用戶兩方面的責任，其涉及宏觀上國家范圍內(nèi)的頂層設(shè)計和中觀上的管理體制變革以及微觀層面上檔案館、檔案用戶和檔案院校之間的配合。只有三方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一（如圖1所示），才能夠有效預防和控制矛盾，促進檔案的開放利用。

4.1宏觀防控：檔案事業(yè)體系規(guī)劃機制

（1）開放利用規(guī)劃上雙管齊下

習近平同志提出的“檔案工作走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化”不僅是全國各檔案系統(tǒng)需要在檔案工作中深入貫徹的根本遵循，也是推進新時代檔案工作的行動指南。[32]所以，在當前檔案“開放”具有豐富和深邃內(nèi)容[33]的環(huán)境下，理應積極培育國內(nèi)檔案開放利用的氛圍。為此，不僅要做好檔案開放這一“前端”工作，更要做好檔案利用的“終端”工作。一方面，要堅持把“走向開放”當作檔案事業(yè)發(fā)展的必由之路，把提供利用服務作為檔案事業(yè)的立業(yè)之本，把“走向開放”作為推動檔案工作的重要引擎。另一方面，要積極培養(yǎng)社會公眾的檔案利用意識。國家應鼓勵社會公眾經(jīng)常利用檔案、參觀檔案展覽，把檔案館當作找回一座城市、一方水土“血液”和“命脈”的“記憶殿堂”。

（2）法律法規(guī)設(shè)計時依法聯(lián)動

《檔案法》雖然是國家檔案事業(yè)建設(shè)的“根本大法”，但仍需要在設(shè)計時就要考慮到與其他法律法規(guī)的協(xié)同與聯(lián)動，尤其是在當前機構(gòu)改革之后的行政行為遭遇比較嚴重的法律制度供給不足的情況下。[34]一方面，《檔案法》要與“檔案類”法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)與聯(lián)動。如國家應及時修改《檔案法》與《條例》中關(guān)于政府信息公開時間的規(guī)定，彌合政府信息在現(xiàn)行階段公開卻在進館之后封閉三十年的“斷流”[35]現(xiàn)象。另一方面，《檔案法》要與其他相關(guān)法律法規(guī)依法配合。如與《物權(quán)法》《消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國保密法》等法律法規(guī)，在法律設(shè)計時要充分考慮到彼此的協(xié)調(diào)性和共生性。因為只有全國范圍內(nèi)的法律法規(guī)依法聯(lián)動，才能夠不斷完善我國檔案開放利用工作體系，實現(xiàn)檔案的“自由利用”[36]。

（3）相關(guān)主體合作中協(xié)同推進

檔案開放利用工作的有效推行不單是檔案局（館）的責任，相關(guān)社會主體（如司法系統(tǒng)、新聞媒體等）也理應協(xié)同推進。首先，檔案局（館）應依法履行職責，確保依法治理檔案開放利用工作不缺位、不失位、不空位。其次，司法系統(tǒng)應對檔案行政訴訟案件依法審判，適當采用“遵循先例”的判案原則，讓司法認定“全國一盤棋”[37]。最后，《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》明確提出要堅持正確輿論導向，強化媒體社會責任感，切實提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力和公信力。因此，新聞媒體機構(gòu)應積極配合檔案系統(tǒng)的工作，充分運用新媒體技術(shù)加大對檔案開放利用有益經(jīng)驗的宣傳和傳播，推送社會公眾“喜聞樂見”的檔案“產(chǎn)品”。

4.2中觀防控：檔案管理體制聯(lián)合機制

（1）檔案局依法履行行政管理職責

檔案局不僅主管著本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，且負有對行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導的職責。首先，各級檔案局應嚴格遵守《檔案法》，不僅要做好對本行政區(qū)域內(nèi)檔案館的檔案開放利用的指導和監(jiān)督，而且還要掌握本地區(qū)的其他組織的檔案事業(yè)的發(fā)展狀況。其次，檔案局應根據(jù)實際情況，制定合理的檔案開放利用政策，如《浙江省國家檔案館管理辦法》規(guī)定，國家檔案館館藏的重大活動檔案在進館滿6個月即向社會開放，部分重大檔案甚至滿3個月便可向社會開放利用。最后，雖然機構(gòu)改革后檔案局和檔案館不再為同一單位，但兩者都是檔案系統(tǒng)內(nèi)重要機構(gòu)，理應相互合作，共同推進檔案開放利用工作。

（2）檔案學會充分發(fā)揮調(diào)和推動力

中國檔案學會是我國檔案事業(yè)中的重要組織，在檔案事業(yè)中快速發(fā)展[38]。其宗旨指出，要堅持理論聯(lián)系實際的學風和“百花齊放，百家爭鳴”的方針，充分發(fā)揮學會的橋梁和紐帶作用，積極開展檔案學術(shù)研究、學術(shù)交流和社會服務活動，普及檔案知識，為黨和政府聯(lián)系檔案工作者服務，為推動檔案事業(yè)發(fā)展、建設(shè)中國特色社會主義服務。因此，首先，檔案學會要將學會的研究成果及時應用到實踐中去，配合檔案部門做好檔案工作。其次，對于檔案開放利用中的矛盾，檔案學會應會同有關(guān)檔案部門，提出解決矛盾的意見和建議。最后，檔案學會作為國家檔案“精英”人才隊伍的社會組織，理應充分發(fā)揮集體智慧的力量，為檔案開放利用工作建言獻策，調(diào)和并推動檔案事業(yè)的發(fā)展和進步。

（3）檔案企業(yè)要主動承擔社會責任

檔案企業(yè)是檔案系統(tǒng)內(nèi)的重要成員，參與了社會主義檔案事業(yè)建設(shè)，理應主動承擔社會責任。首先，因檔案企業(yè)是自營性商業(yè)機構(gòu)，在一定程度上會加大對自身盈利能力和經(jīng)濟效益的重視。也正是如此，檔案企業(yè)會加強對自身檔案服務能力的培養(yǎng)，走在檔案館前面。其次，檔案企業(yè)因存在競爭，所以會采用壟斷技術(shù)等手段來提高自身的適應性和競爭能力，因此可以進行“館企聯(lián)合”，交流檔案服務思想和手段，提高檔案館的檔案開放能力。最后，檔案企業(yè)作為社會主義檔案事業(yè)的一份子，應當在促進國家檔案事業(yè)的發(fā)展和進步上發(fā)揮自身的積極作用，承擔社會責任，將自身研發(fā)的檔案服務手段、檔案開放利用思想、檔案新技術(shù)等主動貢獻給社會，體現(xiàn)自身的社會責任擔當。

4.3微觀防控：檔案開放利用運行機制

（1）明確檔案館自身服務者角色

《檔案法》明確規(guī)定，檔案館是黨和國家的文化事業(yè)機構(gòu)，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面利用檔案史料的中心，擔負著“為黨管檔、為國守史、為民服務”的神圣職責。一方面，檔案館中既保存著過去勞動人民的智慧結(jié)晶，也保存著現(xiàn)世科學技術(shù)發(fā)展的“種子”，檔案的開放利用不僅是檔案信息資源開發(fā)與挖掘的前提，也是檔案價值擴展與累積的基礎(chǔ)。另一方面，明確自身服務者“身份”，檔案館才能夠在一定程度上給自己的工作職責定位，沒有太多的“后顧之憂”，更好地肩負“為民服務”的重任。所以，檔案館應努力踐行為人民服務的“本色”，努力成為一個“開放和透明的組織”[39]。

（2）引導檔案用戶依法利用檔案

檔案開放利用中存在矛盾，責任并不全在檔案管理部門，檔案用戶在申請檔案利用時也應該符合相應的規(guī)定?！稒n案法》及相關(guān)檔案法律法規(guī)對檔案開放利用工作都有詳細的規(guī)定，因此在檔案管理部門依法開放檔案時，檔案用戶也應依法申請檔案利用。首先，檔案用戶應當熟悉我國《檔案法》對檔案開放利用的相關(guān)規(guī)定，在申請檔案利用時做到“出師有名”。其次，檔案用戶在申請政府信息公開時，要明確該政府信息是否已經(jīng)轉(zhuǎn)化為檔案，厘清是通過何種方式來申請利用。最后，即便矛盾升級到司法認定層面，檔案用戶在起訴相關(guān)機構(gòu)時，率先應了解《中華人民共和國行政訴訟法》中對提起訴訟條件的規(guī)定，避免因起訴對象不適格而讓法院無法受理，造成公共資源的“浪費”。

（3）倡導檔案院校宣傳檔案知識

檔案知識的普及離不開檔案學專業(yè)院校的支持，在目前我國檔案學專業(yè)高等教育已從最初的專科發(fā)展為集“本—碩—博”教育為一體的、多層次的、完整的高等教育體系下[40]，檔案院校理應向社會公眾宣傳檔案基礎(chǔ)知識、普及基本檔案教育。一方面，檔案院校應該充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，自主創(chuàng)立“檔案基礎(chǔ)知識宣傳隊”，向社會公眾宣傳檔案基礎(chǔ)知識。另一方面，在向社會公眾宣傳檔案知識的同時，也應把期間所產(chǎn)生的問題寫進檔案學專業(yè)科學研究課題中，在實踐中檢驗理論、發(fā)掘理論、“發(fā)明”理論，為檔案開放利用中矛盾的防控與解決提供“藥方”。如此，不僅可以有效避免社會公眾因檔案知識“匱乏”而盲目向檔案機構(gòu)申請檔案利用時遭遇“尷尬”情況，也可彰顯檔案院?！按髮W的擔當”。

5總結(jié)

雖然檔案開放利用中矛盾不少，但其仍然是當代檔案工作的主旋律[41]。檔案開放是檔案利用的前提，檔案利用是一切檔案工作的最終目的，檔案唯有得到實實在在的利用，才能夠讓之前所有的檔案工作得到“回報”，也才能夠使其價值得到發(fā)揮、擴展和疊加。

*本文系江蘇省檔案局科技項目“建立檔案館查檔服務社會矛盾防控機制研究”（項目批準號：2018-6）階段性研究成果。

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