廢棄電器電子產(chǎn)品基金政策績效評估體系構(gòu)建與應(yīng)用

劉宜　蘇夏

摘 要

為評估廢棄電器電子產(chǎn)品基金政策的實施效果，在分析政策特點和行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，采用層次分析（AHP）構(gòu)建了三級指標(biāo)的績效評估模型。結(jié)果表明，基金政策切實推動了大量廢棄電器電子產(chǎn)品的綠色回收和規(guī)范處理，但也存在覆蓋范圍有限、收支不平衡、資金到位延遲等問題。

關(guān)鍵詞

廢棄電器電子產(chǎn)品;基金政策;績效評估

中圖分類號： F062.21;X22 ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457 . 2020 . 06 . 101

廢棄電器電子產(chǎn)品（簡稱 “廢電器”）具有高污染性和經(jīng)濟性的雙重特點，在處理中不僅要回收有價資源，還要對污染物進行處理。廣東貴嶼、浙江臺州[1]等地區(qū)曾以小作坊為單位“非法”處理了大量廢電器，造成了諸多環(huán)境問題[2]。為促進廢電器回收處理行業(yè)的綠色發(fā)展，合理回收資源，2011年，國務(wù)院出臺了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，以法規(guī)形式將廢電器集中處置和基金補貼作為一項長期政策?；鹫邔嵤┲两褚延?年時間，本文擬探索構(gòu)建績效評估體系，選取典型地區(qū)進行研究，評估實施效果。

1 評估體系的構(gòu)建

從基金政策的設(shè)置目的來看，它既是經(jīng)濟政策，也是環(huán)境政策。在構(gòu)建評估體系中，特別考慮環(huán)境績效的情況。

1.1 指標(biāo)體系

結(jié)合廢電器處理行業(yè)特點，遵循可行性、層次性、系統(tǒng)性等原則，采用層次分析（AHP）與模糊綜合分析法構(gòu)建評估體系，將指標(biāo)分為三層設(shè)置。

1.2 判斷矩陣和一致性檢驗

根據(jù)AHP 遞階層次結(jié)構(gòu)，設(shè)基金績效O 為方案層，各層因素兩兩比較得到判斷矩陣11個，詳見表2。

對各判斷矩陣計算最大特征值λmax，進行一致性檢驗[3]：

對權(quán)重向量K=[K1，K2…Kn]T進行歸一化處理[3]：

權(quán)重向量Ki、λmax及一致性驗證結(jié)果見表3。

1.4 結(jié)果運算

根據(jù)層次單排序權(quán)重向量，結(jié)合隸屬度矩陣計算各三級指標(biāo)的權(quán)重KCi，并根據(jù)三級指標(biāo)的評估賦值得分Pi，計算整體分值P。

2 評估體系的實證研究

選取典型地區(qū)進行實證研究。四川省作為西部大省，人口較多，幅員面積較廣，廢電器產(chǎn)生基數(shù)大。自基金政策實施以來，全省累計處理電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)、電腦（簡稱“四機一腦”） 3000余萬臺，處理量居全國前列。

2.1 指標(biāo)賦值

計算原則采用2017年數(shù)據(jù)。對少量無法直接賦值的指標(biāo)進行定性分析和等級評估，評估分為“優(yōu)”（90-100分）、“良”（80-89分）、“一般”（70-79分）、“合格”（60-69分）和“不理想”（60分以下）五個等級。

2.1.1 政策目的指標(biāo)B1

C1：從政策需求角度來說，基金政策是國家為了提高規(guī)范處理企業(yè)市場競爭力，削減“非法”渠道利潤空間而設(shè)立的。采用預(yù)期法來量化指標(biāo)。目前基金政策的覆蓋范圍“四機一腦”[6]，全國2017年理論報廢量1億臺[7]，實際處理量7994.7萬臺[6]，達到預(yù)期80%。C2：對廢電器管理文件進行梳理可知，基金覆蓋范圍內(nèi)的管理政策較齊全，牽頭部門各司其職，聯(lián)動部門較多，評估等級為“優(yōu)”。C3：在基金政策影響下，不論全國還是區(qū)域的廢電器規(guī)范處理數(shù)量均逐年增加。以2013年為基準(zhǔn)，比較2017年情況，全國范圍規(guī)范處理數(shù)量增量達100%。

2.1.2 政策的合理性B2

C4：基金收支的平衡性關(guān)系到政策能否長期穩(wěn)定的實施。目前，基金征收標(biāo)準(zhǔn)僅7-13元[6]，而補貼標(biāo)準(zhǔn)為60-130元[8]，收支存在較大缺口，出現(xiàn)入不敷出、補貼滯后等情況。C5、C6：四川省全體居民平均每百戶耐用消費品[9]中涉及14個居民常用電子產(chǎn)品品種，基金范圍覆蓋5個，占比36%。居民平均每百戶耐用消費品擁有量合計845.38臺[9]，政策覆蓋品種擁有量合計419.27臺，占比50%。C7：我國電子廢物實施“一廢兩制”?！稄U棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（2014年版）》內(nèi)品種按照基金政策管理，《目錄》外產(chǎn)品按照《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》管理，不享受基金補貼?！耙粡U兩制”涵蓋了全部電子廢物，銜接性較好。但由于《目錄》外產(chǎn)品相關(guān)管理文件出臺較早，缺乏激勵機制等原因，電子廢物進入規(guī)范處理渠道的動力不足。綜合評估等級為“合格”。C8：現(xiàn)行《目錄》2016年3月實施，共包含14類電子產(chǎn)品。但目前手機等9類廢電器未配套相應(yīng)政策，基金征收、處理指南等方案遲遲未出臺。實際能按照基金政策管理的品種僅5類，占比36%。手機等大宗廢電器處于自發(fā)“作坊”式[10]拆解階段，存在一定的非法處置空間。

2.1.3 政策反饋指標(biāo)B3

C9：使用社會保有量系數(shù)法測算理論報廢量[11]：

耐用電器產(chǎn)品居民理論報廢量=16年前社會保有量×60%÷7（3）

電腦居民理論報廢量=6年前社會保有量×60%÷3（4）

結(jié)果表明，由于區(qū)域企業(yè)規(guī)模較大，拆解處理水平較高等原因，對周邊省份報廢產(chǎn)品有一定的“吸入效應(yīng)”，部分產(chǎn)品實際處理量大于理論報廢量。大于100的取值100%。

C10、C11：2012年至2017年，區(qū)域共處理廢電器3008萬臺，審核扣減16.7萬臺，審核通過率99.4%。區(qū)域已舉辦高校電子產(chǎn)品綠色回收示范、廢電器拆解處理技能“大比武”、“電子垃圾分類我是參與者”六·五宣傳等不同主題的大型活動，四川日報、四川新聞網(wǎng)等媒體頻道也多次進行專題報道，宣傳級別和頻次較高，評估等級為“優(yōu)”。

2.1.4 經(jīng)濟效益指標(biāo)B4

按照《廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理情況審核工作指南（2019年版》分類標(biāo)準(zhǔn)，采集區(qū)域5家處理企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。成本數(shù)據(jù)分直接成本（回收價格、物流成本、人工成本、貯存成本、能耗成本、其他制造費用、危險廢物處置成本）和間接成本（管理成本、折舊費、利息成本、其他稅金）等;收益數(shù)據(jù)主要包括產(chǎn)物價值和補貼基金[10]兩方面。經(jīng)濟效益指標(biāo)測算結(jié)果如下：

統(tǒng)計可知，補貼滯后利息占比生產(chǎn)成本約13%～22%。處理企業(yè)成本占比收益57%～110%。處理企業(yè)在補貼基金支持下處理大部分品種能有盈余。補貼額占總收益值的27%～64%，處理企業(yè)對基金補貼有較大的依賴性。計算可知，基金到位情況C12為81%;處理企業(yè)成本收益情況C13為88%;基金補貼收益占比C14平均值為55%。

2.1.5 環(huán)境效益指標(biāo)B5

C15：調(diào)研查閱處理企業(yè)2017年監(jiān)測報告，達標(biāo)排放率為100%。

C16、C17：調(diào)研統(tǒng)計2017年區(qū)域五家處理企業(yè)大宗拆解產(chǎn)物產(chǎn)生及處置情況，廢電器拆解產(chǎn)生的危險廢物全部安全處置。產(chǎn)生可再生利用資源143604噸，占比拆解產(chǎn)物總重量76%。

C18：結(jié)合廢電器處理行業(yè)特點，參考吳霞[14]對企業(yè)環(huán)境成本核算的方法，統(tǒng)計處理企業(yè)的環(huán)境保護投入。統(tǒng)計可知，處理企業(yè)環(huán)境保護總投入較高，但在環(huán)境教育、環(huán)境質(zhì)量認(rèn)證等“軟性”方面投入較少，綜合評估等級為“良”級。

2.1.6 行政組織建設(shè)指標(biāo)B6

四川省采用現(xiàn)場檢查與視頻抽查相結(jié)合的方式監(jiān)管基金范圍內(nèi)廢電器的處理。每季度現(xiàn)場檢查企業(yè)1-2次，每周遠程視頻抽查實時處理情況2-3次。在審核方面，建立了“企業(yè)自查、三方核查、環(huán)保部門復(fù)核”的三線審核機制，監(jiān)管能力較強，審核方案齊全。區(qū)域年培訓(xùn)基層環(huán)境保護干部及企業(yè)從業(yè)人員300余人/次，配合完成多項全國性任務(wù)，工作組織協(xié)調(diào)情況及配合性較好。監(jiān)管審核能力C19、政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)教育C20、組織協(xié)調(diào)及配合性C21評估等級為“優(yōu)”。

2.1.7 產(chǎn)業(yè)潛力指標(biāo)B7

C22：區(qū)域擁有我國在固體廢物處理與資源化領(lǐng)域唯一的教育部重點實驗室[15]，生態(tài)環(huán)境部廢電器環(huán)境管理技術(shù)專家7名[16]，專項業(yè)務(wù)的科研課題能力較強。評估等級為“優(yōu)”。C23、C24、C25：四川省5家廢電器處理企業(yè)除廢電器拆解業(yè)務(wù)外，另有不同的延伸產(chǎn)業(yè)和拆解產(chǎn)品深加工處理能力（表9）。評估等級為“優(yōu)”。結(jié)合表7，處理企業(yè)自行深加工利用的大宗拆解產(chǎn)物品種占比為33%，深加工處理率為12%。

2.2 指標(biāo)賦值及評估結(jié)果分析

績效評估分值為“76.1”分。

在基金政策的影響下，2013年至2017年我國廢電器規(guī)范處理數(shù)量得到了飛速增長。2017年規(guī)范處理量近8000萬臺，達到理論報廢量的80%。從我國廢電器處理行業(yè)發(fā)展歷程來看，基金政策改變了大量廢電器被非法處置的局面，切實消除了環(huán)境污染，符合國家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局要求。

基金政策實施至今已有7年時間，根據(jù)運行情況，主要存在以下問題：一是收支不平衡，入不敷出導(dǎo)致補貼到位延遲，變相擴大了處理企業(yè)的生產(chǎn)成本;二是覆蓋范圍有限，由于激勵機制不足等原因，基金范圍外電子廢物對規(guī)范處理企業(yè)的吸引力不足，存在一定的非法處置空間和潛在的環(huán)境污染。三是配套政策延遲，手機等廢電器雖納入了基金范圍，但由于配套政策遲遲未出臺等原因，目前仍處于自發(fā)“作坊”式拆解階段，監(jiān)管困難，拆解產(chǎn)物去向無法跟蹤。四是處理企業(yè)對基金政策的依賴性較強，自身造血功能不是很完善。這些因素將不利于廢電器處理行業(yè)的長期、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。

3 政策建議

根據(jù)評估分析結(jié)果，對進一步完善基金政策有如下建議：

調(diào)整基金標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基金政策設(shè)置目的，結(jié)合規(guī)范處理企業(yè)邊際成本、環(huán)保成本等情況進一步研究基金征收和補貼的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合物價水平、資源物價格等因素完善動態(tài)調(diào)整機制，確保收支基本平衡，補貼及時到位，政策穩(wěn)定運行。

擴大覆蓋范圍。盡快出臺基金征收方案、布點規(guī)劃、處理指南等配套政策，將手機等9類廢電器切實納入基金管理。建議研究出臺基金范圍外電子廢物的回收處置獎勵辦法，提高規(guī)范處理企業(yè)的經(jīng)濟市場積極性，削減基金范圍外電子廢物的非法處置空間。

增強造血能力。通過設(shè)置拆解產(chǎn)物深加工處理技術(shù)創(chuàng)新獎勵項目、資源再生型企業(yè)稅收獎勵辦法等，鼓勵處理企業(yè)延伸、縱向發(fā)展深加工產(chǎn)業(yè)，一方面解決拆解產(chǎn)物的終端消納問題，確保環(huán)境安全，另一方面提升企業(yè)核心競爭力，拓寬盈利渠道，增強造血功能，逐步減輕對補貼基金的依賴。

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