健全法律責(zé)任 提升執(zhí)法效能

國家林業(yè)和草原局辦公室

法律責(zé)任作為一部法律必不可少的組成部分，是保障法定義務(wù)得以履行的重要手段。本次森林法修訂，在健全和完善法律責(zé)任制度的基礎(chǔ)上，注重回應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐需要，科學(xué)設(shè)定處罰方式、標(biāo)準(zhǔn)和自由裁量范圍，保障執(zhí)法工作有效開展。主要進(jìn)行了以下3個(gè)方面的修改完善。

第一，根據(jù)修訂后森林法新增法律義務(wù)補(bǔ)充了相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

一是關(guān)于侵權(quán)和未履行保護(hù)培育國有森林資源等義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。“森林權(quán)屬”是本次森林法修訂新增章節(jié)，旨在明確森林權(quán)屬、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。從權(quán)利義務(wù)相一致的原則出發(fā)，森林法不僅保護(hù)森林、林木、林地所有者或者使用者的合法權(quán)益，也要求權(quán)利人，特別是國有林業(yè)經(jīng)營者，依法履行保護(hù)和合理利用森林資源的義務(wù)。因此，新修訂的森林法與《侵權(quán)責(zé)任法》相銜接，增加了侵害權(quán)利人合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。同時(shí)，明確了國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位未履行保護(hù)培育森林資源義務(wù)、未編制森林經(jīng)營方案或者未按照批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案開展森林經(jīng)營活動的法律責(zé)任。

二是關(guān)于違反森林保護(hù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。修訂后的森林法新增了未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的法律責(zé)任；補(bǔ)充了因開墾、采石、采砂、采土或者其他活動毀壞林地的法律責(zé)任；結(jié)合新制定的《土壤污染防治法》，就污染林地行為作出了銜接性規(guī)定。此外，還增加了擅自移動或者毀壞森林保護(hù)標(biāo)志的法律責(zé)任規(guī)定。

三是關(guān)于拒絕、阻礙林業(yè)主管部門依法實(shí)施監(jiān)督檢查應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。修訂后的森林法新增“監(jiān)督檢查”一章，特別強(qiáng)化了森林資源保護(hù)的監(jiān)督檢查措施。相應(yīng)地，法律責(zé)任中也增加了拒絕、阻礙縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依法實(shí)施監(jiān)督檢查的法律責(zé)任。

第二，針對執(zhí)法實(shí)踐中反映的問題完善相關(guān)處罰規(guī)定。

一是加大處罰力度。為加大對破壞森林資源違法行為的打擊力度，震懾破壞森林資源的違法行為，新修訂的森林法進(jìn)一步加大了對盜伐、濫伐林木的罰款力度，將處罰下限分別從原森林法的林木價(jià)值“三倍以上”和“二倍以上”，提高到“五倍以上”和“三倍以上”。本次修訂還增加了對毀壞林地的法律責(zé)任。值得注意的是，同一違法行為既造成林木毀壞，又造成林地毀壞的，應(yīng)當(dāng)按照新修訂森林法第七十四條規(guī)定，責(zé)令限期補(bǔ)種樹木、恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。對于罰款，根據(jù)“一事不再罰”的原則，只能按照“毀壞林木價(jià)值五倍以下的罰款”或者“恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用三倍以下的罰款”，選擇較重的予以處罰。

二是規(guī)范執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。“責(zé)令補(bǔ)種樹木”作為森林法中特有的規(guī)定，體現(xiàn)了處罰與保護(hù)修復(fù)并重的原則。但是，由于補(bǔ)種樹木的具體標(biāo)準(zhǔn)未明確，多倍補(bǔ)種樹木的地點(diǎn)難以落實(shí)，“代為補(bǔ)種”可操作性不強(qiáng)等問題，“責(zé)令補(bǔ)種樹木”在執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)了執(zhí)行不到位、執(zhí)行效果不好等難題，林業(yè)主管部門為此常被追責(zé)。與此相似的，還有《森林法實(shí)施條例》中有關(guān)“限期恢復(fù)原狀”的規(guī)定。為解決上述問題，新修訂的森林法明確規(guī)定補(bǔ)種樹木可以在原地、也可以在異地，但應(yīng)當(dāng)在合理限期內(nèi)完成，科學(xué)設(shè)定了補(bǔ)種株數(shù)的倍數(shù)，規(guī)定造成林地毀壞的違法者應(yīng)當(dāng)“恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”而不再是“恢復(fù)原狀”。更為重要的是，根據(jù)新修訂森林法第八十一條的規(guī)定，省級以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)制定恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補(bǔ)種的標(biāo)準(zhǔn)，包括恢復(fù)植被、林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用的評估標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)踐執(zhí)行中判斷是否完成恢復(fù)植被、林業(yè)生產(chǎn)條件以及補(bǔ)種樹木，提供執(zhí)法依據(jù)。

三是完善有關(guān)規(guī)定。新修訂的森林法完善了林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)未履行森林法規(guī)定職責(zé)的法律責(zé)任條款，明確應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定而未作出的，上級主管部門有權(quán)責(zé)令下級主管部門作出決定或者直接給予行政處罰；為與正在修改的《行政處罰法》相一致，刪除了“沒收盜伐林木或者變賣所得”的規(guī)定；銜接《治安管理處罰法》和《刑法》，統(tǒng)一對應(yīng)當(dāng)依法給予治安管理處罰和追究刑事責(zé)任的情形作出了規(guī)定。

第三，按照新形勢下加強(qiáng)森林資源保護(hù)的要求明確行政執(zhí)法主體。修訂后的森林法第六十六條、第六十七條規(guī)定林業(yè)主管部門對森林資源的保護(hù)、修復(fù)、利用、更新等進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處破壞森林資源等違法行為，并有權(quán)采取包括查封、扣押在內(nèi)的措施。各地應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌謀劃，按照“一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍”的要求，積極推動木材檢查、森林植物檢疫、林木種苗等執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行全面整合，依法行使行政執(zhí)法職責(zé)。同時(shí)，森林公安長期以來在林業(yè)行政執(zhí)法中發(fā)揮了不可替代的作用，森林法的修訂兼顧林業(yè)行政執(zhí)法的歷史沿革和隊(duì)伍現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，根據(jù)黨中央有關(guān)森林公安管理體制調(diào)整后職能保持不變，業(yè)務(wù)上接受林業(yè)和草原部門指導(dǎo)，基層森林公安隊(duì)伍框架和力量布局保持基本穩(wěn)定的要求，對原森林法有關(guān)森林公安的規(guī)定進(jìn)行了修改，明確公安機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證，收購、加工、運(yùn)輸非法來源木材案件的行政處罰權(quán)。需要說明的是，公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行。如果地方林草部門自身的執(zhí)法力量能夠承擔(dān)起行政執(zhí)法任務(wù)，也可以不由公安機(jī)關(guān)行使本款規(guī)定。