5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)加大美國(guó)與歐洲盟友的分裂

張嵐舒　李崢

2019年11月21日，2019世界5G大會(huì)在北京舉行。

2020年初，歐洲國(guó)家先后就是否允許華為參與其5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出決定。雖然美國(guó)從2018年以來就開始向歐洲國(guó)家游說，要求歐洲像美國(guó)一樣對(duì)華為實(shí)施禁令，但從實(shí)際情況看，歐洲主要國(guó)家并沒有理會(huì)美國(guó)方面的施壓，為華為留下了參與歐洲5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的空間。5G成為近年來美國(guó)與盟友分歧最為明顯的領(lǐng)域，體現(xiàn)出美國(guó)的“美國(guó)優(yōu)先”和“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略對(duì)美國(guó)與盟友關(guān)系的負(fù)面影響。

美國(guó)游說歐洲禁用華為受挫

作為全世界最大的電信市場(chǎng)之一，歐洲是美國(guó)在全球?qū)用嫔舷拗浦袊?guó)贏得5G競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。自2018年以來，美國(guó)為讓歐洲放棄華為進(jìn)入歐洲5G市場(chǎng)采取了多輪游說，過程可謂一波三折。

第一階段是要求歐洲國(guó)家表態(tài)，接受美國(guó)對(duì)于華為的判斷。2018年中旬，美國(guó)開始炒作華為議題，試圖阻止盟國(guó)允許華為參與其5G項(xiàng)目。美國(guó)最先使用的手段是渲染華為以及中國(guó)5G技術(shù)的“安全風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)”。在澳大利亞和新西蘭先后拒絕華為后，美國(guó)的游說重點(diǎn)轉(zhuǎn)向歐洲。捷克、挪威、波蘭也先后于2018年12月和2019年1月成為首批接受美國(guó)說法的歐洲國(guó)家，明確表態(tài)禁止華為參與其5G項(xiàng)目。而在此期間，意大利沃達(dá)豐公司卻公開表示華為是“最佳合作伙伴”，意味著美國(guó)與歐洲在是否禁止華為問題上出現(xiàn)分歧。

第二階段是將5G問題與美國(guó)安全承諾捆綁，要求歐洲國(guó)家仿效美國(guó)采取對(duì)中國(guó)5G廠商的限制措施。2019年5月，美國(guó)政府宣布將華為及其關(guān)聯(lián)企業(yè)列入美國(guó)出口管制“實(shí)體清單”，阻止其購(gòu)買美國(guó)零部件和服務(wù)。同年8月，美國(guó)又將46家華為的關(guān)聯(lián)企業(yè)加入“清單”。這一時(shí)期，美國(guó)已經(jīng)不滿足于要求歐洲國(guó)家表態(tài)聲明，而是希望它們真正采取行動(dòng)。2019年2月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在匈牙利訪問時(shí)警告中東歐國(guó)家不要與華為合作，否則美國(guó)將很難與其繼續(xù)合作。此后，美國(guó)又以中斷“情報(bào)共享”為威脅，要求德國(guó)和英國(guó)重新考慮關(guān)于華為參與其5G的決定。美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)洛德警告稱：“如果我們的盟友和伙伴采用華為，我們需要重新考慮如何與他們分享關(guān)鍵信息?！边@一時(shí)期，歐洲國(guó)家的態(tài)度有所變化。德國(guó)總理默克爾稱，“華為開展業(yè)務(wù)需有防護(hù)措施”，英國(guó)的態(tài)度也有所反復(fù)。這些變化讓美國(guó)認(rèn)為游說行動(dòng)將大功告成。

第三階段是推動(dòng)歐洲盟友順勢(shì)接受美國(guó)在5G安全上的國(guó)際規(guī)則。2019年5月，美國(guó)、德國(guó)、日本和澳大利亞等32國(guó)在捷克首都布拉格召開“5G安全會(huì)議”。美國(guó)本希望這次會(huì)議能夠?yàn)樽柚怪袊?guó)5G技術(shù)“一錘定音”，但結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期。雖然與會(huì)各國(guó)通過了所謂“布拉格提案”，里面包含了美國(guó)最關(guān)心的“供應(yīng)商可能受政府影響”的條款。但該提案并不具有約束力，美國(guó)的盟友也無意基于該提案修訂國(guó)內(nèi)關(guān)于通訊設(shè)備安全的標(biāo)準(zhǔn)。

2020年伊始，歐洲各國(guó)對(duì)華為和中國(guó)5G設(shè)備的態(tài)度進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，令美國(guó)始料未及。1月28日，英國(guó)約翰遜政府表示，將允許華為在英國(guó)的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中發(fā)揮“有限作用”，率先對(duì)美國(guó)的禁止建議說“不”，多米諾骨牌效應(yīng)就此發(fā)生。次日，歐盟也做出類似英國(guó)的決定，允許華為有限參與歐盟5G建設(shè)。1月30日，奧地利聯(lián)邦總理庫(kù)爾茨宣布，不會(huì)將華為排除在奧地利5G建設(shè)的范圍之外。2月12日，德國(guó)默克爾政府通過文件，將不禁止華為參加德國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2月13日，法國(guó)政府表示華為不會(huì)被排除在5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的設(shè)備供應(yīng)商行列之外。歐盟與歐洲各國(guó)紛紛放行華為，使美國(guó)在歐洲封殺華為的目標(biāo)近乎落空。

分歧的主要原因

造成美國(guó)與其歐洲盟友在華為問題上產(chǎn)生分歧有兩個(gè)方面的原因。一方面，特朗普政府推行的“美國(guó)優(yōu)先”政策疏遠(yuǎn)了歐洲盟友，令歐洲無法對(duì)美國(guó)的舉動(dòng)產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。在英國(guó)、德國(guó)等歐洲大國(guó)看來，即便遵從美國(guó)的要求，排除華為參與歐洲的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，美國(guó)也會(huì)繼續(xù)提高要價(jià)，而不是放低身段與歐洲合作。另一方面，5G顯然已經(jīng)成為美國(guó)提出的“大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”的重要一環(huán)，這增加了該問題的復(fù)雜性。歐洲國(guó)家不愿?jìng)}促“站隊(duì)”，也不認(rèn)同美國(guó)對(duì)于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”長(zhǎng)期化的判斷。

第一，歐洲許多國(guó)家認(rèn)為華為風(fēng)險(xiǎn)可控。美國(guó)一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)華為具有“安全風(fēng)險(xiǎn)”，也如愿令歐洲盟友開始對(duì)華為進(jìn)行安全性審查，但各國(guó)審查的結(jié)果并不能支持美國(guó)所持的“華為風(fēng)險(xiǎn)論”。德國(guó)聯(lián)邦信息安全辦公室主任阿恩·肖恩博姆于2018年12月表示，“德國(guó)尚未發(fā)現(xiàn)華為曾代表中國(guó)使用其設(shè)備進(jìn)行間諜活動(dòng)的證據(jù)?！庇?guó)議會(huì)科技委員會(huì)也于2019年7月得出結(jié)論，沒有技術(shù)理由可以將華為排除在英國(guó)的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之外。目前，尚未有任何組織拿出可靠證據(jù)證明華為的“安全風(fēng)險(xiǎn)”，華為也在努力通過自身的透明化來解除歐洲國(guó)家的擔(dān)憂。近期，華為已決定投資2億歐元在法國(guó)建立其第一家歐洲制造工廠，實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)品在歐洲的本土化生產(chǎn)，降低歐洲各國(guó)政府的擔(dān)憂。

第二，歐洲各國(guó)存在平衡美國(guó)和中國(guó)關(guān)系的擔(dān)憂。2019年，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平對(duì)意大利、摩納哥和法國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問;國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)赴歐盟總部所在地布魯塞爾參加了第21次中國(guó)—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，赴克羅地亞出席了第八次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，并正式訪問克羅地亞。中歐雙方均十分重視雙邊關(guān)系。截至2019年2月，歐盟累計(jì)對(duì)華實(shí)際投資1321.8億美元，是中國(guó)第三大外資來源地;中國(guó)累計(jì)對(duì)歐盟直接投資952億美元，歐盟是中國(guó)第二大對(duì)外投資目的地，更是中國(guó)“一帶一路”倡議的重要合作伙伴。而美國(guó)所聲稱的“華為風(fēng)險(xiǎn)論”的支撐點(diǎn)是基于對(duì)中國(guó)政府的不信任，這一支撐點(diǎn)對(duì)于與中國(guó)有著廣泛合作和經(jīng)貿(mào)往來的歐洲而言，無論在外交層面還是在經(jīng)濟(jì)層面均左右為難。尤其是在美歐關(guān)系由于貿(mào)易爭(zhēng)端大不如前的背景下，美國(guó)尚未亮出可完全牽制歐洲盟友的手段，不足以令盟友“站隊(duì)”。

第三，美國(guó)尚未給出任何可與華為競(jìng)爭(zhēng)的替代方案。英國(guó)首相約翰遜在今年1月接受英國(guó)廣播公司采訪時(shí)表示，英國(guó)政府將把重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化上。如果有人反對(duì)某一品牌，需給出替代方案。美國(guó)鷹派人士也曾分析，要使盟友和合作伙伴在技術(shù)和安全相關(guān)的關(guān)鍵領(lǐng)域與中國(guó)分離或脫鉤，需要提供有競(jìng)爭(zhēng)力的選擇，而不是僅僅給出安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。華為在歐洲可謂精耕細(xì)作，其優(yōu)勢(shì)不僅與其技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及物美價(jià)廉的產(chǎn)品有關(guān)，更為突出的是其產(chǎn)品組合的廣度。華為可以提供全套高質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)設(shè)備以及消費(fèi)電子產(chǎn)品、數(shù)據(jù)中心組件甚至某些有線電視產(chǎn)品。而目前美國(guó)尚不具有類似華為的公司。此外，美國(guó)出口管制條款也讓歐洲盟友感到不安，盟友在購(gòu)買和使用美國(guó)技術(shù)時(shí)被同步納入了美國(guó)出口管制的“長(zhǎng)臂管轄”范圍，削弱了其自主權(quán)。而且，美國(guó)與盟友之間在創(chuàng)新技術(shù)上的互通有無及聯(lián)合開發(fā)較為薄弱，美國(guó)在技術(shù)研發(fā)上對(duì)盟友存在競(jìng)爭(zhēng)心態(tài)，難以與盟友合力形成技術(shù)圈抑制華為發(fā)展。

第四，歐洲排除華為將面臨高昂經(jīng)濟(jì)代價(jià)。許多歐洲國(guó)家在做出是否使用華為設(shè)備的表態(tài)前，已經(jīng)與華為進(jìn)行了廣泛合作，要完全排除華為參與其5G建設(shè)代價(jià)高昂，不符合本土企業(yè)和工業(yè)的利益訴求。以英國(guó)為例，華為從2012年至2017年，在英采購(gòu)和投資20億英鎊，支撐當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)2.6萬(wàn)個(gè)。在瑞士，從蘇黎世機(jī)場(chǎng)、全國(guó)郵件服務(wù)到通往雀巢公司和蘇黎世保險(xiǎn)集團(tuán)公司的鐵路等實(shí)體，都已經(jīng)或正考慮與日昇公司（Sunrise，其獨(dú)家供應(yīng)商是華為）建立私有網(wǎng)絡(luò)。法國(guó)領(lǐng)先的電信運(yùn)營(yíng)商布依格電信（Bouygue telecom）和SFR公司也直言其50%的設(shè)備都來自華為，如果排除華為設(shè)備預(yù)計(jì)損失會(huì)達(dá)10多億歐元。在此種情形下，排除華為設(shè)備必然拖慢歐洲各國(guó)政府及其企業(yè)的5G部署速度和發(fā)展計(jì)劃。

美國(guó)不會(huì)善罷甘休

面對(duì)許多歐洲盟友的直面“頂撞”，選擇放行華為，美國(guó)未來必將繼續(xù)采取行動(dòng)，抑制華為發(fā)展，并可能會(huì)軟硬兼施，升級(jí)對(duì)歐洲盟友的游說與施壓。

一是繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)華為的封殺力度，加深盟友對(duì)華為自身生存能力的擔(dān)憂。美國(guó)可能會(huì)出臺(tái)更多措施抑制華為的設(shè)備生產(chǎn)和業(yè)務(wù)拓展，繼續(xù)出臺(tái)更多針對(duì)華為設(shè)備生產(chǎn)供應(yīng)鏈的出口管制禁令，甚至不排除對(duì)華為采取更為嚴(yán)厲的金融制裁。美國(guó)認(rèn)為，采取這些措施可能會(huì)讓華為的發(fā)展面臨困難，減緩其海外拓展速度，為美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者爭(zhēng)取時(shí)間;如果這些措施讓歐洲盟友對(duì)華為運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性產(chǎn)生擔(dān)憂，有可能會(huì)削弱接受華為設(shè)備的意愿。

2019年12月2日，歐洲電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商協(xié)會(huì)（ETNO）在布魯塞爾舉辦行業(yè)峰會(huì)，期間華為將一輛“5G卡車”開到會(huì)場(chǎng)周邊，借此向歐洲民眾詮釋“5G改變社會(huì)”理念。

二是繼續(xù)渲染中國(guó)5G技術(shù)的“安全風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)歐洲社會(huì)及非執(zhí)政黨展開公關(guān)。在歐洲各國(guó)放行華為后，白宮國(guó)家安全顧問羅伯特·奧布萊恩稱，美國(guó)有證據(jù)證明華為“有能力通過在世界各地建立的手機(jī)網(wǎng)絡(luò)中安插后門秘密獲取信息”。未來，美國(guó)可能捏造更多相關(guān)所謂“證據(jù)”，試圖引起歐洲國(guó)家社會(huì)及反對(duì)黨的關(guān)注。一旦一些國(guó)家的政局發(fā)生變化，美國(guó)就有可能得到不同的結(jié)果。

三是加大對(duì)5G的投入，并通過對(duì)其他先進(jìn)技術(shù)的投入，獲得向歐洲盟友施壓的籌碼。近期，美國(guó)參眾兩院已通過一項(xiàng)法案，同意向農(nóng)村電信運(yùn)營(yíng)商提供10億美元用于更換其網(wǎng)絡(luò)中所使用的華為設(shè)備。美國(guó)未來可能還將提供資金和政策支持，輔助本土5G網(wǎng)絡(luò)搭建和向本土供應(yīng)商采購(gòu)相關(guān)設(shè)備。美國(guó)白宮近日發(fā)布了2021財(cái)年預(yù)算草案，大幅提高了人工智能和量子信息科學(xué)的支出。預(yù)計(jì)美國(guó)可能會(huì)在5G喪失先機(jī)的情況下，通過對(duì)其他先進(jìn)技術(shù)的投入，獲得對(duì)盟友國(guó)家的“技術(shù)籌碼”。

四是扶持本土供應(yīng)商，醞釀?dòng)懈?jìng)爭(zhēng)力的美國(guó)替代方案。由于美國(guó)目前尚沒有類似于華為的可進(jìn)行5G網(wǎng)絡(luò)部署的全鏈條產(chǎn)品供應(yīng)商，因此為了應(yīng)對(duì)華為，美國(guó)除了需要凸顯現(xiàn)有供應(yīng)商的技術(shù)優(yōu)勢(shì)外，可能會(huì)組合出一個(gè)相對(duì)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品鏈條，以多公司、多類型產(chǎn)品組合的方式，包裝出美國(guó)的替代方案。美國(guó)不僅希望整合國(guó)內(nèi)5G資源和力量，還將繼續(xù)為供應(yīng)商們掃除各類障礙。針對(duì)目前美國(guó)供應(yīng)商面臨的頻譜限制，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）已于2月7日與一批衛(wèi)星公司達(dá)成了價(jià)值數(shù)十億美元的協(xié)議，以釋放可用于5G服務(wù)的頻譜。為適應(yīng)更多國(guó)家使用的5G頻段標(biāo)準(zhǔn)，保障本土供應(yīng)商的技術(shù)和產(chǎn)品多樣性以及海外適配性，美國(guó)未來可能會(huì)釋放更多尚掌握在軍方或者衛(wèi)星公司手中的頻譜。

五是強(qiáng)化對(duì)英國(guó)等傳統(tǒng)重要盟友的游說和施壓。美國(guó)之前曾經(jīng)以“情報(bào)分享”為籌碼向盟友施壓，但一直未采取實(shí)際行動(dòng)。預(yù)計(jì)未來，多邊出口管制、貿(mào)易談判以及如今的疫情防控都可能成為美國(guó)“胡蘿卜加大棒”并行、向盟友施壓的切入點(diǎn)。美國(guó)可能以構(gòu)建盟友間技術(shù)共享和聯(lián)合開發(fā)的新型框架為指引，斟酌讓盟友承擔(dān)盡合規(guī)義務(wù)所需的高昂費(fèi)用，并捆綁部分美國(guó)與盟友間在5G等關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)利益，實(shí)現(xiàn)其自身目的。