國(guó)際公共安全治理，能從新冠疫情中得到什么啟示

張?zhí)N嶺

如何認(rèn)識(shí)國(guó)際公共安全問(wèn)題

概括而言，國(guó)際公共安全是指跨越國(guó)界的公共安全問(wèn)題，涉及人的安全、社會(huì)安全、財(cái)產(chǎn)安全等諸多領(lǐng)域。與國(guó)內(nèi)的公共安全問(wèn)題不同，國(guó)際公共安全挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)和解決既靠各國(guó)自己的努力，又離不開(kāi)國(guó)際合作，而國(guó)際合作要想有效開(kāi)展，必須構(gòu)建相應(yīng)的國(guó)際化運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。因此，構(gòu)建國(guó)際公共安全體系變得非常重要。

國(guó)際公共安全問(wèn)題大體可以分為“個(gè)屬的安全”和“共同的安全”兩個(gè)范疇。個(gè)人在海外的安全、公司投資的安全、個(gè)人或機(jī)構(gòu)海外財(cái)產(chǎn)的安全等問(wèn)題具有個(gè)屬特征，需要涉事方視具體情況和需要采取預(yù)防和應(yīng)急措施來(lái)解決。個(gè)屬安全之間的相互連接、相互影響就形成共同的安全問(wèn)題，安全的綜合環(huán)境、安全的威脅和事端的擴(kuò)大與傳遞等都具有連接性、傳遞性與交互、巡回影響的特征，因此，共同的安全問(wèn)題需要以合作的方式來(lái)解決。

在全球化時(shí)代，無(wú)論是生產(chǎn)方式還是社會(huì)生活，都有很強(qiáng)的相互連接與依賴(lài)性，每個(gè)領(lǐng)域都構(gòu)成一個(gè)或幾個(gè)鏈條，鏈條之間又以各種方式相互連接，結(jié)成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。如今，絕大多數(shù)國(guó)家都加入到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)濟(jì)越開(kāi)放、越發(fā)達(dá)，嵌入程度越深，越?jīng)]有一個(gè)國(guó)家和地區(qū)可以輕易說(shuō)要或能與這個(gè)網(wǎng)絡(luò)“脫鉤”。人們?cè)谧h論中美“脫鉤”的問(wèn)題，能做得到嗎？也許在一些高科技領(lǐng)域會(huì)形成阻斷，美國(guó)和中國(guó)為了維護(hù)自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和減輕對(duì)外界的過(guò)度依賴(lài)都會(huì)加高阻擋外溢的“墻”，但除非美國(guó)把自己完全封閉起來(lái)，徹底“脫鉤”是辦不到的，即便政府想這樣做，公司企業(yè)不會(huì)干，老百姓也不會(huì)同意。

特朗普政府試圖把華為這樣的國(guó)際化企業(yè)硬性阻斷在美國(guó)主導(dǎo)的體系之外，使華為5G問(wèn)題成為政治問(wèn)題，而政治的極端性會(huì)導(dǎo)致非理性的結(jié)果。即便如此，完全封堵華為也是做不到的。一方面，在國(guó)際競(jìng)技場(chǎng)上，不同國(guó)家和地區(qū)的政府、企業(yè)、個(gè)人為獲得并保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，都會(huì)對(duì)自己的技術(shù)專(zhuān)利進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)防高科技成果外泄。另一方面，在規(guī)模性生產(chǎn)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域以及具有聯(lián)合攻關(guān)性質(zhì)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，開(kāi)放與合作不可或缺，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)都具有很強(qiáng)的國(guó)際化特征。

2020年2月22日至23日，中國(guó)—世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專(zhuān)家考察組在湖北省武漢市開(kāi)展調(diào)研。

2020年3月7日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國(guó)際組織代表陳旭會(huì)見(jiàn)世衛(wèi)組織總干事譚德塞，通報(bào)中國(guó)政府決定向世衛(wèi)組織捐款2000萬(wàn)美元，支持世衛(wèi)開(kāi)展抗擊新冠肺炎疫情國(guó)際合作。

相互依賴(lài)的聯(lián)系鏈和利益鏈帶出兩類(lèi)安全責(zé)任：一是作為個(gè)體的責(zé)任——各利益攸關(guān)方都有責(zé)任維護(hù)鏈和網(wǎng)的正常運(yùn)行，不能單獨(dú)、隨意加以改變或破壞;二是作為集體的責(zé)任——各方有共同的責(zé)任保證鏈和網(wǎng)的運(yùn)行，遵規(guī)守矩，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，大家都應(yīng)該出力，合作應(yīng)對(duì)和解決問(wèn)題。為了對(duì)不信守個(gè)體和集體責(zé)任的行為體進(jìn)行懲戒，需要有共同遵守的規(guī)則，但基于問(wèn)題的復(fù)雜性和跨國(guó)性，這樣的國(guó)際性法規(guī)并不算多。有些國(guó)家使用本國(guó)的法規(guī)對(duì)境外行為體進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”有失公正，況且只有美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)才有這種能力。在涉及共同安全的問(wèn)題上，如何應(yīng)對(duì)不負(fù)責(zé)任的行為體是國(guó)際公共安全領(lǐng)域面臨的一大難題，涉及需要制定什么樣的法規(guī)和誰(shuí)來(lái)制定、如何執(zhí)行等問(wèn)題。

規(guī)模性突發(fā)事件牽動(dòng)全局

國(guó)際公共安全領(lǐng)域的共同安全問(wèn)題，遇規(guī)模性突發(fā)事件（危機(jī)）會(huì)突出表現(xiàn)出來(lái)。規(guī)模性突發(fā)事件（危機(jī)）無(wú)論在時(shí)間、地點(diǎn)、形式還是規(guī)模上，都具有不可測(cè)性。這次新冠病毒疫情突如其來(lái)，各方為防控疫情，除了限制人員流動(dòng)外，還采取停航、停運(yùn)、封關(guān)等措施，使得社會(huì)活動(dòng)中斷，殃及國(guó)際交往的各個(gè)領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其導(dǎo)致國(guó)際生產(chǎn)與消費(fèi)供應(yīng)鏈條暫時(shí)斷裂，加重債務(wù)和社會(huì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)是全球產(chǎn)業(yè)鏈上諸多產(chǎn)品生產(chǎn)加工的重要環(huán)節(jié)。疫情發(fā)生后，中國(guó)工廠停工，零部件供應(yīng)不上，整個(gè)生產(chǎn)鏈就會(huì)停止運(yùn)行。比如，蘋(píng)果手機(jī)因富士康在中國(guó)的工廠不能提供零部件面臨斷供危險(xiǎn)，不得不臨時(shí)調(diào)整生產(chǎn)、銷(xiāo)售計(jì)劃;韓國(guó)現(xiàn)代汽車(chē)因來(lái)自中國(guó)的零部件不能到貨，不得不大幅減產(chǎn)。隨著疫情在世界更多國(guó)家和地區(qū)爆發(fā)，還會(huì)有更多產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)艿接绊?。尤為?yán)重的是，在國(guó)際化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，大的跨國(guó)公司都是大規(guī)模生產(chǎn)，為了降低生產(chǎn)成本，大都采取基于網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)的“零庫(kù)存”制，沒(méi)有可以立即替代的其他供應(yīng)商，在出現(xiàn)斷供危機(jī)的情況下只好停產(chǎn)，而一個(gè)鏈條停止運(yùn)轉(zhuǎn)，會(huì)影響到其他方面的相關(guān)鏈條運(yùn)轉(zhuǎn)。全球化使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)生活變得非常順暢，同時(shí)也變得非常脆弱，一旦一方出事，會(huì)導(dǎo)致快速和成規(guī)模的擴(kuò)散。如何應(yīng)對(duì)這樣的危機(jī)沖擊，這是在信息化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化深入發(fā)展的時(shí)代，需要直面和需要求解的大命題。有議論認(rèn)為，新冠病毒疫情在世界爆發(fā)會(huì)使全球化倒退，各國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)向自主生產(chǎn)與供給，這是難以做到的。也許疫情期間有這種思考，但其后，還會(huì)順勢(shì)而行。

在全球化時(shí)代，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相互連接，幾乎沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以置身之外。出于復(fù)雜的原因，流行病的發(fā)生和傳播已經(jīng)成為世界的一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象，并且有加劇的趨勢(shì)。新冠病毒疫情的發(fā)生與擴(kuò)散，使我們對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生安全問(wèn)題更加重視，也使我們深度思考如何推進(jìn)國(guó)際公共衛(wèi)生安全合作與國(guó)際公共衛(wèi)生安全治理體系的建設(shè)。疫情發(fā)生后，我國(guó)通過(guò)國(guó)家動(dòng)員體系，調(diào)動(dòng)各方資源，進(jìn)行防控和醫(yī)治，使疫情擴(kuò)散得到控制，在醫(yī)治方面取得了成效，也積累了許多治理經(jīng)驗(yàn)。

在國(guó)際層面，世界衛(wèi)生組織（WHO）作為主要的疫情管理機(jī)構(gòu)，疫情發(fā)生后盡管在信息交流、局勢(shì)研判、疾病防治等方面發(fā)揮了積極作用，但面對(duì)新冠這樣大的疫情，也暴露出許多問(wèn)題，導(dǎo)致綜合與連帶反應(yīng)。比如：如何保證疫情發(fā)生地及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地向WHO提供信息通報(bào);如何減少?lài)?guó)際社會(huì)成員各自為政，相互采取極端閉關(guān)措施，反而加劇恐慌助推病毒散播;如何在國(guó)際上加強(qiáng)協(xié)調(diào)和采取有效、可操作的對(duì)接措施，等等。再比如，針對(duì)發(fā)生在中國(guó)的疫情，盡管WHO提升了預(yù)警級(jí)別，但也明確表示，不建議采取任何限制旅游和貿(mào)易的措施，然而眾多國(guó)家和地區(qū)還是采取了針對(duì)中國(guó)的封關(guān)行為，涉及旅行、貿(mào)易、交通等多個(gè)領(lǐng)域。鑒于在疫情發(fā)展的情況下，雙邊協(xié)商很難進(jìn)行，制定共同遵守的國(guó)際規(guī)則與指導(dǎo)原則顯得更為緊迫。

國(guó)際治理體系急需完善

在公共衛(wèi)生安全問(wèn)題日益全球化、公共衛(wèi)生安全威脅不斷加劇的背景下，國(guó)際公共安全治理的作用凸顯，需要建立完善的、相互對(duì)接與配合的國(guó)際治理體系。在2003年非典疫情后，中國(guó)曾于2006年1月31日倡議國(guó)際社會(huì)成立“國(guó)家公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國(guó)際聯(lián)盟”，旨在通過(guò)技術(shù)合作、專(zhuān)家資源共享、政策倡導(dǎo)等活動(dòng)促進(jìn)各國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間的交流與共同發(fā)展。借助此次新冠疫情防控之機(jī)，我們有必要大力推動(dòng)加強(qiáng)國(guó)際公共衛(wèi)生安全合作，增進(jìn)全球公共衛(wèi)生安全治理理念更新，推動(dòng)構(gòu)建多層次的全球公共衛(wèi)生安全體系建設(shè)。

由于相鄰國(guó)家和地區(qū)之間的人口和商品流通最為頻密，公共安全的共同性更為凸顯，構(gòu)建國(guó)際公共安全合作機(jī)制理應(yīng)也可以在地區(qū)范圍內(nèi)先行先驗(yàn)。鑒于鄰國(guó)之間有更強(qiáng)的共同安全性，各國(guó)間加強(qiáng)合作推進(jìn)公共安全合作機(jī)制較為容易，利益感受也更快、更強(qiáng)。因此，區(qū)域性的公共衛(wèi)生安全合作可以發(fā)揮重要作用。在亞洲，應(yīng)重點(diǎn)、大力推動(dòng)?xùn)|亞10+3、東亞峰會(huì)、中日韓三邊合作、上海合作組織等框架下的公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制建設(shè)。

國(guó)際公共衛(wèi)生安全是涉及全人類(lèi)核心利益的大問(wèn)題。作為大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該也能夠?yàn)槿蛐l(wèi)生公共安全和其他公共安全領(lǐng)域提供更多公共產(chǎn)品，做出更大實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。中國(guó)在抗擊新冠疫情中積累的經(jīng)驗(yàn)、探索的應(yīng)對(duì)模式，以及在公共衛(wèi)生規(guī)范與實(shí)踐等方面的一些先進(jìn)做法，可以成為重要的公共產(chǎn)品。在推進(jìn)全球公共安全機(jī)制化合作進(jìn)程中，中國(guó)尤其要在推進(jìn)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，比如構(gòu)建“一帶一路”公共衛(wèi)生安全網(wǎng)絡(luò)，可為此設(shè)立專(zhuān)門(mén)基金，進(jìn)行技能培訓(xùn)和提升。事實(shí)上，此前中國(guó)已經(jīng)做出很多努力，與非洲就已建立相關(guān)合作機(jī)制，包括共同開(kāi)發(fā)衛(wèi)生人力資源，開(kāi)展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)合作，推動(dòng)建立醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)合研究實(shí)驗(yàn)室，支持非洲開(kāi)展防治血吸蟲(chóng)病、瘧疾、艾滋病、埃博拉病毒的公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目，加強(qiáng)中美在全球健康事務(wù)中的協(xié)調(diào)合作等。以此為基礎(chǔ)，可推動(dòng)構(gòu)建中非公共衛(wèi)生安全治理機(jī)制。當(dāng)年非典疫情過(guò)后，中國(guó)與東盟、與日韓都簽訂了公共衛(wèi)生合作協(xié)議，可藉此次新冠疫情對(duì)以往的協(xié)議進(jìn)行檢討，充實(shí)和加強(qiáng)合作內(nèi)容，特別需要制定可操作的規(guī)則，建立聯(lián)合預(yù)警與應(yīng)對(duì)機(jī)制。

中國(guó)在未來(lái)國(guó)際公共衛(wèi)生安全產(chǎn)品供給中可以有更大作為，不僅是在提供物質(zhì)和資金援助方面，更是在促進(jìn)公共衛(wèi)生安全治理方面，多提供理念、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技能。應(yīng)將公共衛(wèi)生安全問(wèn)題同環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等重要議題相聯(lián)系，與聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，推動(dòng)全球公共衛(wèi)生安全治理體系建設(shè)。

國(guó)際衛(wèi)生公共安全治理體系建設(shè)需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，但也應(yīng)意識(shí)到，這種治理日益呈現(xiàn)多元、多層結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)際組織、民間機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)團(tuán)體和公司企業(yè)）都必須參與其中發(fā)揮作用，必須構(gòu)建能激發(fā)良性合作且可操作的互動(dòng)機(jī)制與規(guī)則。在推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際公共衛(wèi)生安全治理體系的過(guò)程中，要重視公司、非政府組織和其他社會(huì)力量的廣泛參與，構(gòu)建“多元伙伴關(guān)系”和“智能體系”，充分利用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)在信息收集整理和披露以及資源調(diào)動(dòng)等方面的集成能力，實(shí)現(xiàn)預(yù)警、防控、醫(yī)治的快速聯(lián)動(dòng)與有效配合。

未來(lái)世界，人類(lèi)面臨的最大威脅是綜合生態(tài)環(huán)境的變化，由氣候變暖導(dǎo)致的冰川融化、南北極冰蓋消失、生物多樣性失衡等正在改變我們的生存環(huán)境?？茖W(xué)家預(yù)計(jì)，伴隨環(huán)境的巨變，新的病毒性疫情可能會(huì)進(jìn)入多發(fā)、重發(fā)期，往往突然而至，規(guī)模大、擴(kuò)散快、影響廣，而對(duì)于病毒的性質(zhì)，病理認(rèn)定很難在短時(shí)間內(nèi)取得結(jié)果，在此情況下，只有通過(guò)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的國(guó)際公共衛(wèi)生安全治理體系，而不是各國(guó)“單打獨(dú)斗”，才能快速和有效應(yīng)對(duì)。