新時代教育督導體制機制改革，應劍指何處

李香玉

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對進一步深化教育督導體制機制改革作出全面部署。深化改革的突破口在哪里？如何建設一支素質強、專業(yè)化的充滿活力的督學隊伍？如何開創(chuàng)教育督導新局面？本刊采訪了國家教育咨詢委員會委員談松華和教育部教育督導團辦公室原副巡視員、國家督學程錦慧。

《教育家》：《意見》提出的主要目標是：到2022年，基本建成全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制。在這樣的時間期限和目標之下，您認為深化改革的突破口是什么？

談松華：首先，我談一下對這個文件的總體印象和體會。這是中華人民共和國成立以來關于教育督導制度最完整、最全面的一份文件，在制度設計和政策措施方面都有一些新的規(guī)定，對建設中國特色社會主義教育督導制度具有指導性和綱領性的價值。其中有三點新變化——

第一，教育督導工作的重點、目標和任務發(fā)生了改變。就此文件出臺的背景來看，體現(xiàn)了中華人民共和國成立以來我國教育督導的歷史經(jīng)驗;同時，又適應黨的十九大之后提出來的我國正處于一個重大的歷史轉型時期。過去的教育督導工作重點圍繞義務教育的普及和均衡發(fā)展等問題。而當下，我國教育已經(jīng)進入從普及向提高轉變的階段，高質量發(fā)展是對教育提出的總體性要求。因此，需要有更加完善的教育督導制度來適應教育發(fā)展的新階段、新任務。第二，教育督導范圍擴大到各級各類教育。過去的教育督導工作主要是針對基礎教育，重點是義務教育，而現(xiàn)在擴大到學前教育、職業(yè)教育和高等教育，必然要求督導內(nèi)容、方式、組織、隊伍等方面有相應的改變和擴展。第三，提出要建立健全“督政、督學、評估監(jiān)測”三位一體的中國特色社會主義教育督導體系。督政是普及教育階段的主要任務，督促各級政府履行義務教育中的各項職責和任務;督學的任務目前還沒有形成一個完整的系統(tǒng);現(xiàn)在又將評估監(jiān)測列為其中的一個方面。可以說這是一個全新的教育督導系統(tǒng)，有利于教育督導改革走向深化。

關于改革的突破口，文件里提到三點：優(yōu)化教育管理體制、完善運行機制、強化結果運用。實際上，這三個方面也正是教育督導工作比較關鍵而又薄弱的方面。我認為優(yōu)化教育管理體制應該是這三個方面的重中之重，因為它牽涉到督導制度在整個教育體系里的地位?！兑庖姟访鞔_教育督導機構不作為教育部或教育行政部門的內(nèi)設機構，而是成立由政府相關部門參加的國務院教育督導委員會及地方政府督導委員會。督導工作不是教育部一個部門的責任，而是政府多個部門的責任，可以說是提升了督導的地位，明確了多部門共同承擔的責任，這就為推進和實施教育督導改革提供了根本保證。如果管理體制的問題得以解決，那么其他問題的解決也就有了依據(jù)和基礎。

程錦慧：《意見》的出臺讓我們看到黨中央、國務院對教育督導工作的高度重視。1977年，鄧小平同志提出恢復教育督導制度的構想，在這一思想的指引下中國重建了教育督導制度，至今已經(jīng)40余年。我親歷了教育督導制度發(fā)展的全過程，可以說督導工作非常艱難，督導人員是秉著為中國教育負責的態(tài)度戰(zhàn)斗在教育一線的。此次文件提出要強化督導的職能，這是非常重要的一點。可以說，這份深化改革的文件給教育督導帶來了新的希望。不過，也不能過于樂觀，文件雖已出臺，但在落地過程中一定還會遇到很多困難，下一步就要看是不是能拿出實際行動了。

至于深化改革的突破口，我認為首先是將問責的權力寫入法律。以前，督導只有建議權而沒有問責權。其次，是要加強督導機構和督導隊伍的建設。在實際督導工作中，我們曾多次遇到在履行職責時受制于人的問題，督導的作用難以發(fā)揮出來，所以我們要充分借國務院督導委員會的力量來履行職責。只有督導機構和督導隊伍站穩(wěn)腳跟，才能真正履行職責開展工作。此外，國家督學是促進教育改革發(fā)展的巨大推手，其選拔至關重要，只有以國家利益為重、以事業(yè)為重的人，才能做好這項工作。

《教育家》：深化新時代教育督導體制機制改革對于建設教育強國有什么樣的意義？

程錦慧：我搞過一些調查，也看過很多相關調查數(shù)據(jù)，其實不少學校并沒有全面貫徹黨和國家的教育方針。就體育教育而言，真正在體育課上下功夫的學?？梢哉f為數(shù)不多。學生體育課上什么？學生做完一項體育項目之后，心率和脈搏是否達到了鍛煉的效果？更有不少學校由于擔心體育課上發(fā)生意外傷害事故，讓學生在教室內(nèi)上體育課。少年強則國強。青少年是祖國的未來，其身體素質對國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步起著決定性作用。雖然有責任督學去學校監(jiān)督日常運轉情況，但實際上很多學校對督導的態(tài)度是應付敷衍。因此，要加強對學校的常態(tài)化督導，切實落實責任區(qū)督學工作。這就要求督導部門要把督學的能力和水平提高上去，這樣才能保證督導的質量，促進我國從教育大國向教育強國穩(wěn)步邁進。

《教育家》：怎樣分層分階段構建具有新時代特征的教育督導體制機制？

談松華：《意見》提出了涵蓋各級各類教育的督導制度，反映了新時代教育督導的新任務和新機制。我認為在一段時間內(nèi)教育督導的重點仍然是在基礎教育階段，包括K12和幼兒園，而其他級別和類別的督導內(nèi)容和方式都應該有新的特點，需要在實踐中不斷探索和完善。例如：對職業(yè)教育而言，更多是評估，不光是政府的評估，還包括企業(yè)、行業(yè)的評估。因為職業(yè)教育有很多種專業(yè)，政府不是直接評估，而需要組織相關企業(yè)、行業(yè)和社會用人單位共同對其進行評估。對高等院校進行教育督導應根據(jù)高等教育的特點和規(guī)律，區(qū)分不同的對象和內(nèi)容分別進行督導和評估、綜合評估和專業(yè)評估。督導應著重于黨建、行政管理等方面，評估則應側重于科學研究、人才培養(yǎng)、專業(yè)建設、隊伍建設等。其中，專業(yè)評估需要由專業(yè)領域的專家、專業(yè)學術機構和學術組織進行，必要時還要請用人單位，包括行業(yè)、 企業(yè)的代表參與。同時，應考慮如何把已經(jīng)實行的評估和督導類項目進行整合，保證高校辦學自主權和減輕基層不必要的負擔。

《教育家》：在教育督導實踐中，督學隊伍的能力素質成為影響教育督導質量水平的重要因素。您認為該如何建設一支素質強、專業(yè)化的充滿活力的督學隊伍？

談松華：這與教育督導制度和督導范圍是相聯(lián)系的。以前的教育督導主要是督政，督學隊伍中大多是已經(jīng)退休和即將退休的教育行政管理干部。他們對于政府如何管理教育、如何去建設學校、提高教育質量是有豐富經(jīng)驗的。而當下，要建立健全“督政、督學、評估監(jiān)測”三位一體的教育督導制度，督學隊伍就應該在之前的基礎上，增加第二支和第三支隊伍。第二支隊伍主要包括剛退下來的校長、書記、教師和教育專家，他們對于學校的運作和教育教學是有豐富經(jīng)驗的，這支隊伍主要對學校進行督導。第三支隊伍是專業(yè)化人員，因為評估監(jiān)測是一項專業(yè)性工作，目前隊伍中缺乏這方面的人才。

督學隊伍首先要具有較高的政治素養(yǎng)、政策水平、廉潔作風，同時還應該強調專業(yè)素養(yǎng)，包括對政策的理解、對政策執(zhí)行的判斷，以及思維能力、專業(yè)能力和研究能力。督學隊伍要在不斷學習中提升，因此也需要建立起一套系統(tǒng)化、精準化的培訓制度。按照現(xiàn)在的規(guī)劃，督學隊伍是相當龐大的，需要分級培訓，不僅是理論上的培訓，還要針對實際問題的研究和解決進行培訓。

程錦慧：在職時，我一直負責國家督學聘任工作。我認為，在聘任督學時，不管是國家督學還是地方基層督學，首先要考量的是業(yè)務能力和思想水平。不能僅把督學視作一種榮譽，也不能做“老好人”。國家督學的主要任務是督政，在督政過程中也要督學。所以，國家督學應該選擇視野開闊、政策水平較高、工作經(jīng)歷較豐富的同志擔任。

另外，督學除了督政之外，還要到學校去驗證國家教育政策的落實情況、學校的建設發(fā)展、師生面貌、教師的教研水平等。所以，要根據(jù)中小學設置的課程配置相應的責任督學。如果督學隊伍不夠專業(yè)，就很難得到學校的尊重與配合，也會削減督學的公信力。從這一點來說，國家還應該做好督學的培訓工作。目前的督學隊伍中大部分人沒有接受過專業(yè)培訓，比如督導工作應知應會、責任督學工作技巧、計算機和大數(shù)據(jù)的運用等。目前，教育督導的信息化、督導方式的智能化、大數(shù)據(jù)支持下決策的科學化，都亟待加強。如果能夠進行督學隊伍的培訓或者調動這方面的專業(yè)人員參與教育督導工作，那么就能在核心工作中查到實質問題，在很大程度上規(guī)避弄虛作假的現(xiàn)象。

《教育家》：結果運用是督導評價工作取得實效的關鍵所在。如何發(fā)揮督導權威？

談松華：督導結果要有效運用，就要求督導結果不僅要提出問題，而且要提出解決問題的辦法和意見，這樣才能夠復查督導對象有沒有按要求運用結果。結果運用的效果與督導機構的職能和權限是相關的，要保障督導結果的運用必須建立相應的執(zhí)法機制。比如，上海市建立了教育督導事務中心，并賦予其行政執(zhí)法權力，就像市場管理委員會一樣，發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況可以當場糾正甚至進行處罰，這就使得結果運用變得有效。其實，教育領域的一些問題都不是首次提出，但總是解決不了，比如學生負擔過重問題，又如全國普遍存在的高中三年課程在高一高二全部學完、高三進入應試的問題。這就說明：沒有解決問題的具體機制和具體手段、只提建議是沒用的，我們需要建立一套制度來保證政令的暢通。

程錦慧：就當下情況來看，督導結果運用缺乏力度。督導檢查工作之后，往往只是從國家層面向省里下發(fā)一份整改報告，而且整改報告大都是先肯定成績，再指出不足，最后提出希望。這就形成了一種督導“八股文”，根本不具備震懾力。曾有人提出督導整改報告應該學習審計整改報告，我個人是非常贊同的，歌功頌德誰都會，做得好是應該的，經(jīng)驗可以另外討論。督導整改報告就應該明確指出問題，“單刀直入”，不要“羞羞答答”“客客氣氣”。